海事管理機(jī)構(gòu)查處違法載砂海船策略

許巖松

一、引言

早在2010年前，隨著我國多地大批基建項(xiàng)目的啟動建設(shè)，海砂就已成為一些不法分子大肆盜采盜運(yùn)獲取暴利的重要資源。無序采運(yùn)海砂導(dǎo)致水上交通秩序混亂，水上交通事故頻發(fā)，海岸帶生態(tài)、地形地貌、水文環(huán)境和漁業(yè)資源遭到了嚴(yán)重破壞[1]。2010年僅渤海水域就發(fā)生砂石運(yùn)輸船事故22宗，死亡失蹤37人，沉船18艘。在當(dāng)年該水域發(fā)生的所有船舶事故中，砂石運(yùn)輸船死亡人數(shù)占事故總死亡人數(shù)的41.1%，沉船數(shù)更是達(dá)到了56.3%[2]。

為加強(qiáng)砂石運(yùn)輸船的安全管理，2012年交通運(yùn)輸部海事局印發(fā)了《關(guān)于全面落實(shí)砂石運(yùn)輸船安全管理長效機(jī)制的意見》（以下簡稱《意見》），要求各海事管理機(jī)構(gòu)全面加強(qiáng)涉水工程和砂石運(yùn)輸船的安全監(jiān)管，全面規(guī)范砂石船舶運(yùn)輸行為，堅(jiān)決遏制砂石運(yùn)輸船事故發(fā)生，確保砂石運(yùn)輸船安全形勢持續(xù)穩(wěn)定。各海事管理機(jī)構(gòu)積極落實(shí)《意見》要求，結(jié)合轄區(qū)實(shí)際，加大了查處違法載運(yùn)海砂船舶的力度，如：福建海事局自2012年9月起，深入開展“采運(yùn)砂船綜合整治活動”，保持對違法砂石運(yùn)輸船舶處理的高壓態(tài)勢；廣東海事局多年來探索了源頭管理、現(xiàn)場值守、智慧管控等手段，以查處違法載砂船舶，最大限度地壓縮其生存空間。

然而，受巨額利潤驅(qū)使，違法載砂船舶屢禁不止，造成了多起重大等級事故。2019年10月6日，兩艘載砂海船在臺灣淺灘附近水域沉沒，其中“東泓”輪11名船員全部失蹤。2020年9月29日，載砂海船“億瑞3268”輪在陽江沿海水域沉沒，16名船員全部落水，其中5人獲救，3人死亡，8人失蹤。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“東泓”輪最低配員要求持證人員9名，而實(shí)際上只有4人持證，配員嚴(yán)重不足；事故前2個(gè)航次進(jìn)出同一港口均未辦理進(jìn)出港報(bào)告，海事管理機(jī)構(gòu)未發(fā)現(xiàn)其違法行為?！皟|瑞3268”輪沉沒事故則進(jìn)一步暴露了海事管理機(jī)構(gòu)在對非法載砂海船監(jiān)管方面的漏洞。該輪總噸14336，船長148 m，在未取得“船舶國籍證書”“船舶最低安全配員證書”“船舶營業(yè)運(yùn)輸證”等證書且16名船員均未持證的情況下，來往于沿海各港口2個(gè)多月，載運(yùn)海砂10個(gè)航次，其中6次未辦理進(jìn)出港報(bào)告即進(jìn)入同一海事管理機(jī)構(gòu)轄區(qū)錨泊、過駁，但各海事管理機(jī)構(gòu)均未發(fā)現(xiàn)其違法行為。

相比而言，海船違法載砂較內(nèi)河船更難被發(fā)現(xiàn)，這些船舶采取不開AIS，夜間進(jìn)入轄區(qū)偏僻水域快速過駁、迅速駛離等措施逃避監(jiān)管，讓海事執(zhí)法人員很難察覺。如何盡快彌補(bǔ)監(jiān)管漏洞、有效查處違法載砂海船，成為海事管理機(jī)構(gòu)面臨的難題。本文分析查處違法載砂海船的現(xiàn)狀和策略，在此基礎(chǔ)上提出完善“斷鏈”策略的建議，供各海事管理機(jī)構(gòu)現(xiàn)場安全監(jiān)管參考。

二、查處違法載砂海船的現(xiàn)狀

我國各主要河流的出?？诟浇蛲呛Ｉ百Y源豐富的地方，自然也成為違法采運(yùn)海砂活動猖獗的場所，如黃河出海口渤海水域、連云港灌河出?？谒颉㈤L江出?？诟浇颉⒏＝ㄑ睾?、珠江口附近水域等。多年來，各相關(guān)海事管理機(jī)構(gòu)均依據(jù)《意見》對違法載砂船舶開展監(jiān)管工作，但各水域載砂船舶違法情況有所不同，相關(guān)海事管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管措施也有所差異。環(huán)渤海、連云港以及長江口附近水域從事海上砂石運(yùn)輸對轄區(qū)水上交通安全造成較大威脅的多為內(nèi)河船，如渤海水域從事砂石運(yùn)輸?shù)拇?0%以上為內(nèi)河船[3]，因此，當(dāng)?shù)睾Ｊ鹿芾頇C(jī)構(gòu)將監(jiān)管重點(diǎn)放在內(nèi)河船涉海運(yùn)輸治理方面。而福建沿海、珠江口水域因盜采點(diǎn)離海岸較遠(yuǎn)，風(fēng)浪較大，海船便成為不法分子載運(yùn)海砂的首選，違法載砂海船相應(yīng)也成為海事管理機(jī)構(gòu)監(jiān)管重點(diǎn)。對于出海載砂內(nèi)河船，由于其載砂后回內(nèi)河或沿海岸卸載，海事管理機(jī)構(gòu)采取設(shè)點(diǎn)攔截及沿岸巡查的措施通常能取得一定成效。但對于非法載砂海船，由于其不一定進(jìn)出內(nèi)河水域或沿海岸卸載，而是經(jīng)常在沿海水域隱蔽處過駁給他船，因此給海事管理機(jī)構(gòu)監(jiān)管工作造成了更大困難。鑒于在內(nèi)河船出海治理方面已經(jīng)有了較為成熟的治理方法，因此本文主要探討非法載砂海船的海事監(jiān)管。

（一）福建沿海水域

福建沿海水域海砂資源豐富，據(jù)自然資源部門勘查，其儲砂量約占全國的60%，導(dǎo)致該水域非法采運(yùn)海砂行為屢禁不絕。多年來，福建海事管理機(jī)構(gòu)依托地方政府，聯(lián)合多個(gè)涉海部門，在打擊海域違法采運(yùn)砂方面形成了齊抓共管、密切合作的局面，取得了一定的成效。主要做法有：

一是推動責(zé)任體系建設(shè)，構(gòu)建綜合治理格局。自2018年10月開始，福建省形成了由分管公安、海洋的兩個(gè)副省長掛帥的海上非法采運(yùn)砂專項(xiàng)整治領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在省、市兩級分別成立“聯(lián)合打砂工作專班”，建立由12個(gè)廳局組成的涉海涉砂行業(yè)亂象整治聯(lián)席會議制度，完善涉砂領(lǐng)域掃黑除惡“一案雙查”機(jī)制。二是健全聯(lián)合協(xié)作機(jī)制，推進(jìn)執(zhí)法聯(lián)勤聯(lián)動。省內(nèi)，各涉海部門進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)同配合，推動沿海地市建立違法采砂船集中看管點(diǎn)，進(jìn)一步固化“海上一把抓，岸上再分家”的監(jiān)管模式；省外，建立“臺灣海峽、舟山群島、長江口重點(diǎn)水域海事監(jiān)管聯(lián)席會議”機(jī)制，開展交界水域聯(lián)合巡航執(zhí)法。三是突出重點(diǎn)海域整治，依法加大懲處力度。福建海事局開展“海安會戰(zhàn)”系列行動，采取海上屯兵值守、突擊執(zhí)法，加大夜間打擊力度，聯(lián)合上海、廣東海事局調(diào)派“海巡01”“海巡31”等大型船艇，選擇良好氣象窗口開展臺灣淺灘水域聯(lián)合巡航執(zhí)法，依法對查獲的非法采運(yùn)砂船采取頂格罰款、行政強(qiáng)制、移交司法機(jī)關(guān)追究刑責(zé)等措施，切實(shí)增加其違法成本，形成執(zhí)法震懾。四是加大政策宣傳和教育引導(dǎo)，增強(qiáng)群體法律意識，提升安全管理水平，營造知法守法氛圍。

在查處違法載砂海船的過程中，福建海事管理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)投入營運(yùn)的采運(yùn)砂船普遍存在由個(gè)體股東非法經(jīng)營管理、船體結(jié)構(gòu)被非法改裝、長期“脫管、脫檢”導(dǎo)致船舶不適航、配員不足甚至雇用無證人員開船、刻意關(guān)閉AIS“打游擊”逃避監(jiān)管等違法情形，還有部分砂船幕后涉黑涉惡，對執(zhí)法檢查拒不配合。在現(xiàn)場查控方面，由于非法盜采水域大多離岸距離遠(yuǎn)，涉海執(zhí)法部門受氣象、裝備、執(zhí)法力量限制，難以對上述區(qū)域進(jìn)行有效管控，在后續(xù)處置方面存在行政強(qiáng)制和召回執(zhí)行較難等問題。

（二）珠江口水域

珠江口水域海砂資源質(zhì)量、數(shù)量遠(yuǎn)不及福建沿海水域，因此，該水域海砂盜采現(xiàn)象并不嚴(yán)重。但由于珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，建筑行業(yè)用砂需求大，砂價(jià)高，吸引了大批來自福建、廣東、海南沿海的載砂海船往來于珠江口水域，有的直接通過珠江水系到珠三角各城市卸載海砂，有的則在附近海域過駁，由內(nèi)河船或中小海船通過內(nèi)河前往珠三角各城市。發(fā)生重大事故的 “億瑞3268”輪及“東泓”輪的載砂目的地就是珠三角城市。為遏制載砂海船事故多發(fā)的態(tài)勢，廣東海事局將整治載砂海船列為重大安全專項(xiàng)整治三年行動攻堅(jiān)任務(wù)，主要措施有：一是發(fā)揮廣東省水上交通安全工作聯(lián)席會議制度的作用，深化綜合治理格局，推動各有關(guān)成員單位共同加強(qiáng)涉砂船舶監(jiān)管。2020年10月，與廣東省安委辦聯(lián)合提出“禁止非法開采、裝卸海砂，禁止未經(jīng)批準(zhǔn)從事海上采砂運(yùn)砂活動，禁止違反規(guī)范航行作業(yè)，禁止配員不足航行作業(yè)，禁止采用私自改裝船舶，禁止惡劣天氣海況冒險(xiǎn)航行作業(yè)”，要求各地市安全生產(chǎn)委員會積極配合海事部門抓緊落實(shí)。二是推行“智慧海事+現(xiàn)場執(zhí)法”工作模式，將智慧監(jiān)管和重點(diǎn)時(shí)段、關(guān)鍵水域現(xiàn)場值守相結(jié)合，提高查處效率。三是建立載砂海船分級管控檢查機(jī)制，將載砂海船分為黑、紅、白名單船舶。對于黑名單船舶，在廣東轄區(qū)內(nèi)公布名單，實(shí)施到港必查，從嚴(yán)實(shí)施行政處罰，深入開展船旗國檢查，視情啟動船檢質(zhì)量監(jiān)督檢查，督促轄區(qū)裝卸砂碼頭、采砂區(qū)、過駁點(diǎn)不得安排裝卸海砂；對于紅名單船舶，實(shí)施優(yōu)先檢查；對于白名單船舶，實(shí)施正常管理。四是督促碼頭、過駁點(diǎn)、采砂區(qū)加強(qiáng)管理，通過碼頭、過駁點(diǎn)、采砂區(qū)的承諾和自律，將逃避海事監(jiān)管、低標(biāo)準(zhǔn)海船阻攔在轄區(qū)外。五是利用海砂來源證明加強(qiáng)載砂海船管控，對于未能提供海砂來源證明或證明可疑船舶，通知海警等相關(guān)部門介入調(diào)查。六是強(qiáng)化宣傳力度，促進(jìn)警示教育，宣貫通報(bào)涉砂運(yùn)輸事故典型案例，督促航運(yùn)公司認(rèn)真履行安全管理主體責(zé)任，引導(dǎo)船員、船東和船舶管理公司提高安全意識和守法意識。

廣東海事管理機(jī)構(gòu)在查處中發(fā)現(xiàn)，違法載砂海船存在故意關(guān)閉AIS逃避監(jiān)管、利用夜間偷偷進(jìn)港、作業(yè)持續(xù)時(shí)間短且常在偏遠(yuǎn)水域作業(yè)等現(xiàn)象。

三、查處違法載砂海船的策略及完善建議

時(shí)至今日，距《意見》出臺已近十年，海事管理機(jī)構(gòu)投入了大量的執(zhí)法資源，在執(zhí)法實(shí)踐中也探索了很多好的做法，如依靠屬地政府，聯(lián)合協(xié)作、源頭治理、智慧監(jiān)管以及現(xiàn)場值守等措施，但消除違法載砂海船安全隱患仍任重道遠(yuǎn)，可見治理違法載砂海船的復(fù)雜程度。但就查處違法載砂海船的策略而言，似乎又很簡單——只要采取“斷鏈”策略，將采運(yùn)海砂的“采、裝、買、運(yùn)、卸、賣”產(chǎn)業(yè)鏈[4]的任一鏈條切斷，盜采運(yùn)人員就無法達(dá)到獲取收益的目的，理論上可達(dá)到根治的效果。海事管理機(jī)構(gòu)實(shí)際上也是遵循這一思路，如廣東海事管理機(jī)構(gòu)的“督促碼頭、過駁點(diǎn)、采砂區(qū)加強(qiáng)管理，通過碼頭、過駁點(diǎn)、采砂區(qū)的承諾和自律，將逃避海事監(jiān)管、低標(biāo)準(zhǔn)海船阻攔在轄區(qū)外”措施的目的就是切斷違法載砂海船“卸”的環(huán)節(jié)，但為何仍無法根治海船違法載砂行為呢？海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)如何改進(jìn)以提高查處效率呢？

（一）現(xiàn)行“斷鏈”策略分析

違法載運(yùn)海砂的全產(chǎn)業(yè)鏈條除了上述的“采、裝、買、運(yùn)、卸、賣”外，還有使用環(huán)節(jié)。理論上只要將鏈條中的任一環(huán)節(jié)切斷，即可制止相關(guān)違法行為。但實(shí)際工作中，任一環(huán)節(jié)都很難被切斷，以下就這些環(huán)節(jié)具體分析：

1.采、裝環(huán)節(jié)

近年來各部門加強(qiáng)了對盜采海砂的監(jiān)管，不法分子盜采海砂活動水域離海岸線越來越偏遠(yuǎn)，如“東泓”輪計(jì)劃裝砂海域離岸超過60 n mile。這些采砂船、運(yùn)砂船全程關(guān)閉AIS，岸基監(jiān)控很難察覺其活動。海事管理機(jī)構(gòu)為查處違法采、裝海砂船舶，主要采取跨海區(qū)聯(lián)合巡航執(zhí)法、海上值守等措施，但效果并不理想。主要原因有：一是聯(lián)合巡航船艇易被發(fā)現(xiàn)，如執(zhí)法船艇標(biāo)志明顯，很遠(yuǎn)即可被識別；其AIS信號可被不法分子跟蹤，一旦被發(fā)現(xiàn)前往盜采運(yùn)海砂點(diǎn)，違法船舶即迅速逃離。二是聯(lián)合巡航航程遠(yuǎn)，違法船舶有充足的時(shí)間做好逃離的準(zhǔn)備，如收起采砂裝備、裝砂船駛離采砂船等。三是盜采海砂點(diǎn)范圍過大，聯(lián)合巡航航線經(jīng)過的概率較小。四是海上執(zhí)法難度大，海巡船巡航時(shí)即便發(fā)現(xiàn)違法船舶，若該船舶不配合強(qiáng)行駛離，也只能采取緊追行動，如近期某海事管理機(jī)構(gòu)緊追了一艘違法載砂海船達(dá)7個(gè)小時(shí)才將其截停。

2.運(yùn)、卸環(huán)節(jié)

違法載砂海船主要通過兩種途徑完成違法運(yùn)輸活動：一是直接靠岸卸載；二是在海上或內(nèi)河過駁給其他船舶，包括內(nèi)河船。

對于第一種途徑，由于載砂海船直接靠岸卸載需借助碼頭裝卸設(shè)施或水上浮吊設(shè)備，因此，相關(guān)部門加強(qiáng)碼頭監(jiān)管便可將其查獲。但由于碼頭的主管部門并非海事管理機(jī)構(gòu)，如不配合海事管理機(jī)構(gòu)協(xié)作要求或不遵守其主管部門指令，違法載砂海船仍可完成卸載。在這種情況下，海事管理機(jī)構(gòu)除督促碼頭不得安排裝卸海砂外，還要采取對疑似卸砂碼頭巡查值守的措施。由于可裝卸的碼頭較多以及海事執(zhí)法資源有限，對違法載砂海船直接靠岸卸載行為很難全部查處。

對于第二種途徑，則監(jiān)管更難。海事管理機(jī)構(gòu)一般采取以下措施進(jìn)行查處：一是對疑似的水上過駁水域進(jìn)行巡航；二是在入海口或運(yùn)砂船舶必經(jīng)之處設(shè)點(diǎn)攔截、核查所有運(yùn)砂船舶；三是清查臨時(shí)卸砂點(diǎn)。對于措施一，如前所述，海巡船艇動向易被掌握以及水上執(zhí)法難度大，對疑似過駁水域的巡航并不能完全制止運(yùn)砂船的水上過駁行為。對于措施二，在入?？诨蜻\(yùn)砂船舶必經(jīng)之處海事執(zhí)法人員24 h設(shè)點(diǎn)攔截、核查理應(yīng)取得較好的效果。但時(shí)間一長，在海事執(zhí)法人員疲勞的情況下違法載砂船舶仍可能乘著夜色從附近通過。即便海事執(zhí)法人員日夜保持警惕，這些船舶仍可乘夜色采取集體沖關(guān)的方式通過。且多數(shù)內(nèi)河水系出?？诒姸啵\(yùn)砂船舶可選擇的入?？谳^多，海事管理機(jī)構(gòu)若多點(diǎn)設(shè)防值守也會讓有限的監(jiān)管資源不堪重負(fù)。對于措施三，由于很多內(nèi)河載砂船舶配備自卸砂臂，不需要碼頭裝卸設(shè)施或水上浮吊，可選擇的卸砂點(diǎn)更多，包括很多臨時(shí)裝卸點(diǎn)，海事管理機(jī)構(gòu)監(jiān)管更為困難。

3.銷售、使用環(huán)節(jié)

對于銷售環(huán)節(jié)，需要市場監(jiān)督管理部門查處流通領(lǐng)域的無照經(jīng)營違法行為；對于使用環(huán)節(jié)，需要住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門加強(qiáng)對工程用砂情況的監(jiān)管，加強(qiáng)對預(yù)拌混凝土企業(yè)和建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、監(jiān)測等單位的監(jiān)督檢查。但海砂經(jīng)清洗處理讓氯離子含量達(dá)標(biāo)即可被檢測合格，因此，很難通過該環(huán)節(jié)將海砂排除在建筑工程領(lǐng)域外以切斷違法產(chǎn)業(yè)鏈條，且海事管理機(jī)構(gòu)對該環(huán)節(jié)沒有直接的影響力，對該環(huán)節(jié)的“斷鏈”不可控。

（二）“警察抓小偷”的啟示

通過以上分析可知，“斷鏈”策略理論上可行，但實(shí)際工作中存在各種困難，這也是海事管理機(jī)構(gòu)開展違法載砂海船治理十多年仍無法將其根除的原因。那么，是否有更有效的措施查處違法載砂海船呢？本文擬借鑒公安機(jī)關(guān)的做法，以期對“斷鏈”策略進(jìn)行完善。

違法載砂海船采取各種手段規(guī)避海事部門監(jiān)管，類似于小偷規(guī)避警察的行為。長期以來小偷群體為規(guī)避警察追捕，作案手段層出不窮，也曾讓公安部門疲于應(yīng)對。但隨著我國“天網(wǎng)”工程的完善，小偷行業(yè)越來越難以生存，人民群眾的安全感、幸福感越來越強(qiáng)。那么，公安機(jī)關(guān)是如何治理的呢？

本文認(rèn)為一是歸功于無縫連接的社會監(jiān)控設(shè)備以及大數(shù)據(jù)的運(yùn)用，讓小偷在作案后無處遁形。二是歸功于報(bào)案機(jī)制。受害人被盜后立即報(bào)警可使警察盡快布控、偵查，提高破案率。三是歸功于偵查手段。警察發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人后，有時(shí)并不急于抓捕，而是采用跟蹤偵查的手段，進(jìn)一步破獲犯罪團(tuán)伙或在嫌疑人下次作案時(shí)人贓并獲。四是歸功于嚴(yán)懲機(jī)制?！缎谭ā返?64條規(guī)定，盜竊公私財(cái)物，數(shù)額較大的，或者多次盜竊、入戶盜竊、攜帶兇器盜竊、扒竊的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或者單處罰金。根據(jù)相關(guān)司法解釋，盜竊公私財(cái)物價(jià)值1000元至3000元即達(dá)到入刑標(biāo)準(zhǔn)。五是在資源不足的情況下采取隨機(jī)策略。博弈論在“警察與小偷博弈”模型中認(rèn)為警察在資源不足的情況下最佳的選擇是用抽簽的方法來決定巡邏的區(qū)域[5]，這也是平時(shí)我們開車時(shí)會在意想不到的地段或時(shí)間被查酒駕同樣的道理。若事先知道某一地段、某時(shí)間查酒駕，則只有醉得不省人事的司機(jī)才可能被查獲。

（三）“斷鏈”策略之完善

“斷鏈”策略雖在實(shí)踐中難以達(dá)到真正“斷鏈”效果，但思路是正確的。若結(jié)合“警察抓小偷”的策略進(jìn)行完善，無疑會提高查處效率。

1.“斷鏈”策略的再思考

“斷鏈”策略的關(guān)鍵是斷其一鏈，讓全鏈斷開，從而達(dá)到整治違法行為的目的。實(shí)際工作中，往往對各環(huán)節(jié)同時(shí)發(fā)力，要求有關(guān)部門各司其職，加強(qiáng)全鏈條監(jiān)管。如住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等八部委印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)海砂開采運(yùn)輸銷售使用管理工作的通知》（建質(zhì)[2018]108號）要求各單位加強(qiáng)海砂開采、運(yùn)輸、銷售、使用全過程監(jiān)管。理論上，斷開違法鏈條所有環(huán)節(jié)，當(dāng)然比斷開某一環(huán)節(jié)治理得更徹底。但若真正斷開一鏈，則要比全鏈條監(jiān)管但一鏈未斷效果更好。那么，是否有可能真正斷其一鏈呢？

實(shí)踐中，違法載運(yùn)海砂的產(chǎn)業(yè)鏈“采、裝、運(yùn)、卸、銷售、使用”有可能實(shí)現(xiàn)真正斷鏈的環(huán)節(jié)是“卸”。該環(huán)節(jié)是違法產(chǎn)業(yè)鏈最為薄弱的，因?yàn)檫`法船舶在卸砂過程中需要合適的停泊地點(diǎn)，需要碼頭、岸線，需要停泊一定時(shí)間，相對容易被發(fā)現(xiàn)，且被發(fā)現(xiàn)后容易被控制等。但由于內(nèi)河岸線長，碼頭、臨時(shí)裝卸點(diǎn)眾多，海事管理機(jī)構(gòu)很難獨(dú)立完成斷“鏈”任務(wù)。要完成斷“鏈”任務(wù)，必須借助地方政府及相關(guān)部門力量。海事管理機(jī)構(gòu)可以將違法載運(yùn)海砂船舶的危害通報(bào)地方政府，由地方政府或當(dāng)?shù)亟煌ㄖ鞴懿块T牽頭組織對碼頭、臨時(shí)裝卸點(diǎn)進(jìn)行清理，對可能裝砂的岸線進(jìn)行巡查，建立網(wǎng)格化管控制度；利用群眾舉報(bào)獎勵制度，讓違法載砂船舶無處卸貨等，切斷“卸”的環(huán)節(jié)。而一旦無法卸貨，海上盜采及違法載砂海船活動就會難以持續(xù)。

目前，各地對盜采海砂整治力度不一，且切斷“卸”的環(huán)節(jié)主要依靠地方政府、交通主管部門。若地方政府或交通主管部門未能配合切斷“卸”的環(huán)節(jié)，則海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)優(yōu)化其原有的“斷鏈”策略，提高查處違法載砂海船效率。

2.優(yōu)化“斷鏈”策略的建議

若不能確保完全切斷其中一鏈，則海事管理機(jī)構(gòu)的最優(yōu)策略仍是對其監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)的所有環(huán)節(jié)發(fā)力，讓違法載砂船舶處處受限，寸步難行。但對于每一環(huán)節(jié)，應(yīng)在現(xiàn)行好的做法基礎(chǔ)上優(yōu)化、完善（本文對現(xiàn)有的做法不再贅述）。

（1）“采、裝”環(huán)節(jié)

由于船舶違法盜采海砂的區(qū)域比較隱蔽，海事管理機(jī)構(gòu)按通常的巡航方法很難發(fā)現(xiàn)并查獲。條件允許的情況下，海事管理機(jī)構(gòu)可與海警部門聯(lián)合行動，采取跟蹤載砂海船的方式進(jìn)行偵查，待掌握具體的采砂位置、采砂船舶后，再秘密調(diào)動優(yōu)勢數(shù)量的執(zhí)法船艇及人員，不開AIS迅速包抄違法采砂船舶進(jìn)行收網(wǎng)，做到精準(zhǔn)打擊違法采砂船舶，使其無貨可裝，從而達(dá)到治理效果。若不具備上述條件，海事管理機(jī)構(gòu)可組織對疑似的采砂水域巡航，但應(yīng)采取隨機(jī)策略，即巡航時(shí)間、巡航地點(diǎn)隨機(jī)，在出發(fā)前對巡航計(jì)劃保密，在情況允許的情況下不開AIS，以提高查處效率。

（2）“運(yùn)、卸”環(huán)節(jié)

由于“卸”的環(huán)節(jié)是違法鏈條中最為薄弱的一環(huán)，因此，條件成熟時(shí)，海事管理機(jī)構(gòu)可與其他部門協(xié)作，跟蹤偵查運(yùn)砂船舶的卸砂地點(diǎn)，實(shí)施精準(zhǔn)打擊。

考慮到運(yùn)砂船舶經(jīng)?？巛爡^(qū)甚至跨省航行，跟蹤偵查不一定可行。海事管理機(jī)構(gòu)可在“運(yùn)”的環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)管，借鑒公安機(jī)關(guān)的做法完善以下措施：

一是利用信息化技術(shù)加強(qiáng)對違法載砂船舶的監(jiān)管?？紤]到違法載砂船舶通常不開AIS、不進(jìn)出港報(bào)告逃避監(jiān)管，海事執(zhí)法人員可結(jié)合CCTV、VTS、監(jiān)管指揮系統(tǒng)以及船舶報(bào)告系統(tǒng)等對可疑目標(biāo)進(jìn)行比對。在載砂船舶經(jīng)常出沒的水域，若通過CCTV、VTS發(fā)現(xiàn)船舶未開AIS（包括航次中有曾關(guān)閉AIS的情形）或沒有進(jìn)出港報(bào)告則可判定其大概率為非法載砂船舶，這時(shí)再出動執(zhí)法力量查處即可做到精準(zhǔn)打擊。需要指出的是，本文所述的違法載砂船舶包括載砂內(nèi)河船和海船，查處違法載砂內(nèi)河船可使違法載砂海船水上過駁行為減少，起到間接打擊違法載砂海船的作用。

二是若水域中存在少數(shù)運(yùn)砂船舶必經(jīng)之地，且方便海巡船執(zhí)法，則可考慮設(shè)置值守點(diǎn)攔截，讓違法載砂船舶無法通過。對于集體沖關(guān)的載砂船舶，可一一記錄船名，發(fā)出海事協(xié)查書，由沿線的海事管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)懲。若水域四通八達(dá)，或必經(jīng)之地太多，則可考慮隨機(jī)設(shè)點(diǎn)值守的措施，在保密的情況下隨機(jī)選擇值守點(diǎn)及時(shí)間段值守，以提高查處效率。

三是對于查處的違法載砂船舶予以重罰，對其載運(yùn)的海砂通報(bào)有關(guān)部門進(jìn)一步查處沒收，對涉及的無證駕駛?cè)藛T移送公安處理，對不開AIS的違法載砂海船考慮依據(jù)《刑法修正案（十一）》有關(guān)故意關(guān)閉監(jiān)控設(shè)備的條款進(jìn)行涉嫌犯罪移送等。在新《海安法》實(shí)施前，原法條對違法載砂船舶處罰上限較低，甚至出現(xiàn)違法載砂船舶一到港就主動繳納罰款、要求盡快處罰的怪現(xiàn)象。過輕的處罰實(shí)際上對違法行為起著推波助瀾的作用，因此，只有大幅提高違法成本才能遏制違法行為。

四是建立健全舉報(bào)機(jī)制。借鑒公安的報(bào)案機(jī)制，發(fā)動群眾舉報(bào)違法行為，增加執(zhí)法的精準(zhǔn)性。

四、結(jié)語

違法載砂海船是水上交通安全的重大隱患，多年來造成了人民群眾生命及財(cái)產(chǎn)的巨大損失，如何提高查處違法載砂海船效率一直是海事管理機(jī)構(gòu)及有關(guān)部門的難題。本文對海事管理機(jī)構(gòu)一直以來的“斷鏈”策略進(jìn)行思考，借鑒公安機(jī)關(guān)查處盜竊犯罪的策略，提出相關(guān)建議，以期海事管理機(jī)構(gòu)能夠更有效地查處違法載砂海船，消除水上交通安全頑疾，提高人民群眾的安全感、幸福感。