信息技術(shù)下的國(guó)土空間規(guī)劃思路

趙海峰，郭榮彬，王培山，劉健

（1.棗莊市薛城區(qū)自然資源事業(yè)發(fā)展中心，山東 棗莊 277000；2.山東潤(rùn)信國(guó)土空間規(guī)劃有限公司，濟(jì)南 250000）

1 引言

互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息技術(shù)的飛速發(fā)展為國(guó)土空間規(guī)劃提供了便利，同時(shí)，也引發(fā)了許多新的挑戰(zhàn)。我國(guó)在國(guó)土空間規(guī)劃中對(duì)于信息技術(shù)的應(yīng)用尚處于相對(duì)初級(jí)的階段，因此，有著極大的提升空間。在實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃的過(guò)程中，應(yīng)合理應(yīng)用信息技術(shù)手段，明確規(guī)劃思路，制訂科學(xué)的規(guī)劃方案，以此提升國(guó)土空間規(guī)劃的整體效果。

2 國(guó)土空間規(guī)劃概述

國(guó)土空間規(guī)劃是對(duì)一定區(qū)域內(nèi)的國(guó)土空間進(jìn)行開(kāi)發(fā)保護(hù)，并且在時(shí)間和空間上對(duì)國(guó)土空間進(jìn)行安排。國(guó)土空間規(guī)劃可以說(shuō)是國(guó)家實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的空間藍(lán)圖，也是各種開(kāi)發(fā)、保護(hù)、建設(shè)活動(dòng)實(shí)施的基礎(chǔ)依據(jù)。國(guó)土空間規(guī)劃包括總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃以及相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，由國(guó)家和省市相關(guān)部門編制相應(yīng)的總體規(guī)劃，各地結(jié)合自身的實(shí)際情況編制詳細(xì)規(guī)劃，相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃則體現(xiàn)在特定區(qū)域和特定領(lǐng)域，是針對(duì)空間開(kāi)發(fā)、保護(hù)、利用而做出的專門安排。我國(guó)對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃非常重視，在相關(guān)政策法規(guī)中，對(duì)構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系的目標(biāo)進(jìn)行了明確[1]，強(qiáng)調(diào)到2020 年，構(gòu)建完善的國(guó)土空間規(guī)劃體系，基本完成市縣以上各級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃的編制工作，形成全國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)“一張圖”系統(tǒng)；到2025 年，將建全國(guó)土空間規(guī)劃法規(guī)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)施國(guó)土空間監(jiān)測(cè)預(yù)警以及績(jī)效考核機(jī)制，逐步形成以國(guó)土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以統(tǒng)一用途管制為手段的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)機(jī)制；到2035 年，提升國(guó)土空間治理體系的治理能力，形成穩(wěn)定、和諧、可持續(xù)發(fā)展的國(guó)土空間格局。

3 國(guó)土空間規(guī)劃中常用的信息技術(shù)

3.1 GI S 技術(shù)

GIS 技術(shù)可以實(shí)現(xiàn)對(duì)空間信息的輸入、存儲(chǔ)、查詢、計(jì)算、分析和表達(dá)，將其應(yīng)用到國(guó)土空間規(guī)劃中，可以幫助工作人員實(shí)現(xiàn)對(duì)各項(xiàng)數(shù)據(jù)信息的存儲(chǔ)和動(dòng)態(tài)化管理。而將GIS 技術(shù)與土地規(guī)劃繪制模型以及相應(yīng)的分析算法結(jié)合起來(lái)，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)專業(yè)數(shù)據(jù)的分析和整合，也可以為規(guī)劃活動(dòng)的實(shí)施提供參考[2]。

3.2 GPS 技術(shù)

GPS 技術(shù)具備實(shí)時(shí)性、可靠性和精準(zhǔn)性的特點(diǎn)，將其應(yīng)用到國(guó)土空間規(guī)劃中，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)空間資源信息的高效收集，也可以對(duì)現(xiàn)有的國(guó)土空間規(guī)劃圖像進(jìn)行高精度的控制測(cè)量。對(duì)于工作人員，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)圖像的精準(zhǔn)定位，以及對(duì)圖像上控制點(diǎn)的測(cè)量與繪制，便于收集到更加豐富、更加全面的數(shù)據(jù)信息。

3.3 RS 技術(shù)

RS 技術(shù)有著較大的數(shù)據(jù)探測(cè)范圍，可以及時(shí)對(duì)數(shù)據(jù)信息進(jìn)行收集，成圖速度更快，可以在不與測(cè)量目標(biāo)發(fā)生直接接觸的情況下，對(duì)測(cè)量目標(biāo)性質(zhì)進(jìn)行測(cè)量判定，也可以及時(shí)將收集到的遙感圖像上傳，達(dá)到直觀性和精準(zhǔn)性的效果。事實(shí)上，RS技術(shù)也是當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃中數(shù)據(jù)獲取以及數(shù)據(jù)更新的主要手段[3]。對(duì)于收集到的遙感數(shù)據(jù)，可以在經(jīng)過(guò)篩選處理后，制作成相應(yīng)的4D 產(chǎn)品，遷移到國(guó)土空間規(guī)劃中，為規(guī)劃底圖和專題圖件的制作提供參考依據(jù)。利用多元化的時(shí)態(tài)分析，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)國(guó)土空間數(shù)據(jù)變化的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，隨時(shí)隨地上傳和更新監(jiān)測(cè)對(duì)象的狀態(tài)信息，幫助工作人員更好地把握空間變化的規(guī)律。不僅如此，RS 技術(shù)還可以對(duì)各個(gè)區(qū)域的水質(zhì)、土壤以及污染情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)，為環(huán)境保護(hù)、生態(tài)治理等提供數(shù)據(jù)支持。

3.4 大數(shù)據(jù)技術(shù)

大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用能夠解決國(guó)土空間規(guī)劃中存在的銜接不一致的問(wèn)題，通過(guò)構(gòu)建全面、統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫(kù)平臺(tái)的方式，可以對(duì)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑、數(shù)據(jù)規(guī)劃期限等共享性的內(nèi)容進(jìn)行協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的科學(xué)管理。而在具體工作中，應(yīng)將核心問(wèn)題作為導(dǎo)向，構(gòu)建用地審批、工程建設(shè)的協(xié)同式開(kāi)發(fā)模式；在實(shí)際管理中[4]，可以運(yùn)用系統(tǒng)性的方法來(lái)對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃不統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)不一致等問(wèn)題進(jìn)行解決，促進(jìn)工作效率的提高。

4 信息技術(shù)在國(guó)土空間規(guī)劃中的應(yīng)用

4.1 土地規(guī)劃設(shè)計(jì)

在國(guó)土空間規(guī)劃中，土地規(guī)劃設(shè)計(jì)是非常重要的組成部分，工作人員可以利用GIS 技術(shù)和RS 技術(shù)實(shí)現(xiàn)科學(xué)的規(guī)劃和勘察工作，提升定位工作的精準(zhǔn)度，確保獲取到的數(shù)據(jù)信息更加真實(shí)準(zhǔn)確，有助于工作效率和工作質(zhì)量的提高。從實(shí)際應(yīng)用的角度，GIS 技術(shù)可以在相對(duì)較短的時(shí)間內(nèi)對(duì)復(fù)雜數(shù)據(jù)信息進(jìn)行分析和處理，為空間信息查詢以及空間數(shù)據(jù)利用提供相應(yīng)的技術(shù)支持。借助GIS 技術(shù)，工作人員可以對(duì)一些因地制宜措施的可行性和有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)照規(guī)劃區(qū)域的實(shí)際情況以及規(guī)劃工作的現(xiàn)實(shí)需求，對(duì)規(guī)劃方案的可操作性進(jìn)行分析，利用多種類型的數(shù)據(jù)信息，制訂科學(xué)的土地規(guī)劃管理方案，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的優(yōu)化配置以及土地空間數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確分析，為工作人員管理決策的制定提供可靠依據(jù)[5]。

4.2 土地雙權(quán)區(qū)分

土地雙權(quán)主要指土地的所有權(quán)和使用權(quán)，二者的區(qū)分可以借助不動(dòng)產(chǎn)測(cè)繪技術(shù)實(shí)現(xiàn)。以航測(cè)技術(shù)為例，能夠獲取監(jiān)測(cè)區(qū)域的數(shù)據(jù)底圖，配合GPS 技術(shù)的精準(zhǔn)定位功能，可以將調(diào)查情況真實(shí)完整地呈現(xiàn)出來(lái)，而利用GIS 技術(shù)，工作人員可以對(duì)相應(yīng)的數(shù)據(jù)進(jìn)行整合分析，更好地對(duì)土地歸屬權(quán)進(jìn)行區(qū)分。

4.3 評(píng)析結(jié)果展示

國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程中，通過(guò)對(duì)3D 技術(shù)、GIS 技術(shù)等的合理應(yīng)用，可以準(zhǔn)確繪制規(guī)劃圖紙，避免出現(xiàn)數(shù)據(jù)信息錯(cuò)誤，也可以通過(guò)三維立體圖的方式對(duì)規(guī)劃視圖進(jìn)行呈示和輸出，方便工作人員更好地了解評(píng)析結(jié)果，為規(guī)劃方案的制訂提供良好支撐，也能夠針對(duì)規(guī)劃方案的完整性、有效性等開(kāi)展動(dòng)態(tài)化的評(píng)估，找出其中存在的不足和問(wèn)題，工作人員可以根據(jù)評(píng)估結(jié)果針對(duì)規(guī)劃方案進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，提升方案的有效性。

4.4 耕地資源保護(hù)

耕地紅線保護(hù)是國(guó)土空間規(guī)劃中的一項(xiàng)核心內(nèi)容，其關(guān)系著我國(guó)的糧食安全，也關(guān)系著社會(huì)的穩(wěn)定健康發(fā)展，借助3S技術(shù)，能夠?qū)巨r(nóng)田進(jìn)行合理劃定，完成土地稅征收以及增減監(jiān)控等工作，提供準(zhǔn)確可靠的大數(shù)據(jù)，也可以提醒工作人員，為耕地保護(hù)以及科學(xué)建設(shè)用地規(guī)劃提供相應(yīng)的技術(shù)支持，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)保的目標(biāo)。例如，以信息技術(shù)為依托，我國(guó)實(shí)施了連續(xù)性的國(guó)土資源調(diào)查，數(shù)據(jù)顯示，截至2019 年12 月31日，我國(guó)共有耕地12 786.19 萬(wàn)hm2，其中，64%的耕地分布在秦嶺—淮河以北，內(nèi)蒙古、黑龍江、河南、吉林和新疆5 個(gè)省份耕地占據(jù)了全國(guó)耕地總面積的40%。

5 信息技術(shù)下的國(guó)土空間規(guī)劃的思路分析

5.1 革新觀念認(rèn)識(shí)

在實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃的過(guò)程中，應(yīng)合理利用信息技術(shù)手段，推動(dòng)數(shù)據(jù)獲取、資源共享以及平臺(tái)構(gòu)建等業(yè)務(wù)的順利實(shí)施，這也是信息化背景下推動(dòng)國(guó)土空間規(guī)劃的源動(dòng)力。工作人員應(yīng)該及時(shí)對(duì)自身的觀念認(rèn)識(shí)進(jìn)行更新，做到與時(shí)俱進(jìn)，在依托信息技術(shù)的同時(shí)，做好融合創(chuàng)新，將信息技術(shù)的優(yōu)勢(shì)和作用充分發(fā)揮出來(lái)。一方面，在對(duì)信息技術(shù)進(jìn)行應(yīng)用時(shí)，應(yīng)從多個(gè)角度和維度實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，為人地關(guān)系分析奠定基礎(chǔ)，將有關(guān)人的行為數(shù)據(jù)應(yīng)用到國(guó)土空間布局中，滿足社會(huì)發(fā)展對(duì)國(guó)土空間的基本需求；另一方面，可以利用計(jì)算機(jī)技術(shù)完成制圖、建模等工作，將人工智能的優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮出來(lái)，為土地規(guī)劃、土地評(píng)估等提供數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)和技術(shù)支持。工作人員還應(yīng)合理利用信息技術(shù)手段對(duì)資源數(shù)據(jù)進(jìn)行大范圍采集，也可以對(duì)各項(xiàng)信息進(jìn)行整合，做好分析、建模和使用，工作人員需要參照相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)現(xiàn)有的國(guó)土空間規(guī)劃?rùn)C(jī)制進(jìn)行完善，調(diào)動(dòng)政府部門、社會(huì)公眾的廣泛參與，通過(guò)協(xié)作創(chuàng)新的方式，提升國(guó)土空間規(guī)劃的合理性。

5.2 明確總體思路

新的發(fā)展環(huán)境下，有關(guān)部門在實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用特定的信息技術(shù)手段，構(gòu)建完善的規(guī)劃框架，切實(shí)做好生態(tài)文明建設(shè)，從國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)出發(fā)，嚴(yán)格遵循人與自然和諧共生的規(guī)律，走綠色高質(zhì)量發(fā)展道路。在強(qiáng)調(diào)綠色、環(huán)保、可持續(xù)的基礎(chǔ)上，做好國(guó)土空間規(guī)劃、開(kāi)發(fā)和利用，對(duì)自然資源條件的發(fā)展?jié)摿M(jìn)行界定，運(yùn)用資源承載能力來(lái)對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行評(píng)價(jià)，確定最佳的發(fā)展規(guī)模。通過(guò)這樣的方式，可以有效利用自然資源，推動(dòng)自然生態(tài)系統(tǒng)的完善，控制好國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的強(qiáng)度。另外，在實(shí)際規(guī)劃中，也應(yīng)該強(qiáng)調(diào)以人為本的基本理念，將人的主體訴求體現(xiàn)出來(lái)，參照公眾需求以及滿意度，確保相應(yīng)的情感活動(dòng)能夠融入國(guó)土空間規(guī)劃編制中，使國(guó)土空間規(guī)劃更加智能化，推動(dòng)規(guī)劃流程的合理性和有效性。

5.3 搭設(shè)技術(shù)框架

信息化建設(shè)是國(guó)土空間規(guī)劃以及國(guó)土資源管理的基礎(chǔ)，工作人員需要做好遙感影像的整合工作，打造綜合性監(jiān)督管理平臺(tái)，運(yùn)用多種不同類型不同來(lái)源的數(shù)據(jù)信息構(gòu)建規(guī)劃監(jiān)測(cè)體系、評(píng)估體系和預(yù)警體系，對(duì)指標(biāo)項(xiàng)、元數(shù)據(jù)以及健康狀態(tài)值等內(nèi)容進(jìn)行明確，也可以借助大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)的深入挖掘，制定有效的預(yù)防措施，減少國(guó)土空間規(guī)劃中的風(fēng)險(xiǎn)和隱患。在信息平臺(tái)中，包含了系統(tǒng)構(gòu)成、運(yùn)行環(huán)境、系統(tǒng)維護(hù)等多方面的內(nèi)容，能夠?yàn)閲?guó)土空間規(guī)劃的順利實(shí)施奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。從推動(dòng)多主體共同參與以及共享創(chuàng)新的角度，可以將數(shù)據(jù)信息平臺(tái)融入國(guó)土空間規(guī)劃和監(jiān)督管理中，以資源共享平臺(tái)為基礎(chǔ)，疏通信息傳輸渠道，破除信息壁壘，對(duì)相應(yīng)的協(xié)商合作機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化和完善，做好城市規(guī)劃、地理信息系統(tǒng)等相關(guān)領(lǐng)域知識(shí)的全面整合，為國(guó)土空間規(guī)劃模型的建立提供數(shù)據(jù)支撐。同時(shí)，國(guó)土空間規(guī)劃部門應(yīng)該積極采納各方意見(jiàn)和建議，構(gòu)建雙向溝通渠道，確保國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程的公正公開(kāi)，實(shí)現(xiàn)各方利益的最大化。

5.4 做好制度建設(shè)

在實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃方案編制、審批和監(jiān)管的過(guò)程中，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)多主體共同參與，完善相應(yīng)的協(xié)商合作機(jī)制，破除部門之間的協(xié)作限制，對(duì)城市規(guī)劃、地理信息系統(tǒng)等領(lǐng)域的知識(shí)進(jìn)整合，構(gòu)建定量分析模型。另外，建立相應(yīng)的數(shù)據(jù)資源規(guī)范，實(shí)現(xiàn)各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的有效銜接，積極采納各方意見(jiàn)和建議，將網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮出來(lái)，建立雙向溝通渠道，發(fā)揮公共服務(wù)職能，切實(shí)保障國(guó)土空間規(guī)劃流程的公平性和公正性，實(shí)現(xiàn)各方利益的最大化。

6 結(jié)語(yǔ)

信息化時(shí)代背景下，將信息技術(shù)應(yīng)用到國(guó)土空間規(guī)劃中可以說(shuō)是大勢(shì)所趨。從相關(guān)部門的視角，應(yīng)該結(jié)合當(dāng)前的發(fā)展背景和技術(shù)能力，明確國(guó)土空間規(guī)劃的具體思路，關(guān)注信息化建設(shè)的重要性，通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的相互配合，為國(guó)土空間規(guī)劃工作提供源源不絕的動(dòng)力，構(gòu)建整體層面的國(guó)土空間規(guī)劃框架，發(fā)揮數(shù)字化和信息化功能，進(jìn)一步完善國(guó)土空間規(guī)劃信息化體系，提高規(guī)劃能力。