PPP 模式下工程投資控制

潘穎

（中鐵建重慶投資集團有限公司，重慶 400050）

1 引言

PPP 模式，即政府部門與社會資本方合作，提供公共服務(wù)的同時，雙方建立的一種長期合作共贏的關(guān)系。由社會資本方進行投融資、建設(shè)和運營，并承擔(dān)運營風(fēng)險[1]。在這種情況下，社會資本方如何在如期完成項目建設(shè)的同時，控制好投資，進而達到預(yù)期的投資收益是社會資本方在中標(biāo)后的重要工作。本文根據(jù)重慶軌道交通18 號線項目經(jīng)驗，介紹PPP 模式適用范圍及運作模式，分析影響PPP 項目投資的因素，并提出投資控制措施。

2 PPP 模式的適用范圍及運作模式介紹

2.1 PPP 模式適用范圍

PPP（Public-Private-Partnership）模式，是指政府與社會資本方之間，為了某個項目（提供某種公共物品和服務(wù)），以政府授予社會資本方一定時期的特許經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)，社會資本方負(fù)責(zé)項目的投融資和項目建設(shè)實施，并進行運營，社會資本方得到收益收回投資資金成本，經(jīng)營期滿以后，社會資本方將項目移交給政府機構(gòu)或公共部門的一種工程建設(shè)模式[2]。在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，PPP 模式常應(yīng)用在有使用者付費的高速公路、城市軌道交通等領(lǐng)域，以及社會公共設(shè)施方面。這些項目可以通過運營或人們消費得到資金回收，不足部分也可以在流動支持的基礎(chǔ)上由主管部門補足。項目最終使合作各方達到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。

2.2 PPP 項目運作模式介紹

PPP 項目運作模式主要包括BOT（建設(shè)—運營—轉(zhuǎn)讓）、BOT+EPC 模式、B00T（建設(shè)—擁有—運營—移交）等模式、委托運營（O&M）、管理合同（MC）、建設(shè)—擁有—運營（BOO）、轉(zhuǎn)讓—運營—移交（TOT）和改建—運營—移交（ROT）等[3]。

3 影響投資控制的主要因素

3.1 征地拆遷

征地及房屋拆遷費用一般為政府出資，涉及社會資本方實施的部分一般為遷改工程，遷改工程在概算中一般為暫定金額，需要進行二次審核，故該費用是影響投資控制的原因之一。

3.2 材料價格

在PPP 模式中，從項目前期策劃到實施階段一般歷時較長，初設(shè)概算編制期價格一般采用固定時期的信息價，在線特許經(jīng)營協(xié)議中會明確項目可調(diào)價差材料種類。2021 年以來，鋼材、電纜、水泥等材料價格漲幅較大，因此，材料費用也是影響投資控制的因素之一。

3.3 政策變化

在建設(shè)期，如政府出臺新的與工程建設(shè)、征地拆遷、園林綠化補償、征地統(tǒng)籌費等管理辦法、條例等政策性文件，也會影響投資控制。

3.4 初設(shè)概算編制及審核單位

概算編制單位的專業(yè)人員的素質(zhì)有待提高，概算編制過程選用的編制方法存在明顯偏差，或是由于初步設(shè)計方案尚未完善使概算存在缺項、漏項等問題，均會影響投資控制。例如，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中，往往涉及既有管線和道路的遷改，這部分工程內(nèi)容往往不會直接體現(xiàn)在項目初步設(shè)計方案的圖紙中，進而容易導(dǎo)致概算編制人員忽略這部分工程內(nèi)容，最終造成項目投資概算編制出現(xiàn)漏項；部分項目設(shè)計人員未與概算編制人員進行充分對接，使設(shè)計方案中的部分材料型號與概算中采用的型號不符，致使概算內(nèi)容出現(xiàn)錯誤。另外，項目在完成初步設(shè)計審查后，需要對各審查單位提出的審查意見進行修改完善，但部分項目設(shè)計單位雖然修改了設(shè)計方案，但未對概算進行及時的更新，造成概算報告與設(shè)計方案不吻合。概算審核單位人員專業(yè)性、政府方面等因素的制約，不能較為全面地發(fā)現(xiàn)概算中的錯誤之處，或按以往概算批復(fù)指標(biāo)來審核，導(dǎo)致批復(fù)概算金額較低，影響投資控制。

4 投資控制措施

4.1 建立目標(biāo)預(yù)算、做好動態(tài)管理

根據(jù)初設(shè)概算條目建立社會資本方目標(biāo)預(yù)算，以目標(biāo)預(yù)算為標(biāo)準(zhǔn)，對投資控制目標(biāo)和結(jié)果進行動態(tài)監(jiān)控，將實際完成情況與目標(biāo)預(yù)算進行不斷對照和分析，從而及時指導(dǎo)投資控制活動的改善和調(diào)整，確保實現(xiàn)目標(biāo)預(yù)算，達到控制投資的目的。

4.2 優(yōu)化設(shè)計方案、做好限額設(shè)計

4.2.1 優(yōu)化遷改設(shè)計方案

針對遷改工程，需要根據(jù)現(xiàn)場情況，通過優(yōu)化遷改設(shè)計方案降低遷改投資。因此，部分費用會進行二次審核，在實施過程中要做好過程資料，為概算清理做好準(zhǔn)備。

4.2.2 優(yōu)化其他項目初步設(shè)計方案

要求設(shè)計單位做好方案比選，優(yōu)化初步設(shè)計方案，對存在的問題進行改正，要減少初步設(shè)計漏項，措施方案要與現(xiàn)場保持一致，圖表數(shù)量要匹配，設(shè)計說明要準(zhǔn)確，設(shè)計參數(shù)要合理，并與相關(guān)單位積極溝通對接。

4.2.3 做好限額設(shè)計

首先，設(shè)計方案比選后要優(yōu)化設(shè)計、限額設(shè)計，并將限額設(shè)計工作完成情況納入設(shè)計單位管理和考核體系；其次，設(shè)計單位每冊施工圖須與初設(shè)概算同口徑比較，做好經(jīng)濟對比分析，設(shè)計優(yōu)化率不得低于招標(biāo)文件約定的初設(shè)概算下浮比例。投資控制牽頭管理部門做好臺賬，及時糾偏[4]。

4.3 做好設(shè)備及物資采購、控制建安費

通過與機電系統(tǒng)設(shè)備廠家進行技術(shù)交流、獲取相應(yīng)的新技術(shù)，做好充分的市場調(diào)查，確定品牌定位保證質(zhì)量，做好招標(biāo)采購籌劃；針對大宗材料及物資，結(jié)合可調(diào)差物資種類，整合全線施工單位進行統(tǒng)一采購，確保設(shè)備及物資在同等品質(zhì)的基礎(chǔ)上吸引更多優(yōu)秀、專業(yè)有實力的單位參與投標(biāo)，讓各供應(yīng)商充分競爭，達到降低建安投資的目標(biāo)，為控制投資奠定基礎(chǔ)。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目施工過程中會涉及大量樁基礎(chǔ)、墊層、基層等隱蔽工程，而這些隱蔽工程在下道工序施工完成后便無法進行檢查，如不對其進行現(xiàn)場檢查工作，后期工程造價審計人員只能根據(jù)施工圖紙?zhí)峁┑碾[蔽工程類型和施工量進行計算，不利于工程造價的全過程管控。因此，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目施工階段應(yīng)當(dāng)對所有隱蔽工程進行充分的現(xiàn)場簽證工作，如部分項目除了允許建設(shè)單位、施工單位、監(jiān)理單位參與外，還可邀請項目跟蹤審計單位一同對所有隱蔽工程進行現(xiàn)場簽證。與此同時，參加現(xiàn)場簽證的人員還可同步對隱蔽工程的施工質(zhì)量進行現(xiàn)場復(fù)查。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中除了要對隱蔽工程進行現(xiàn)場簽證外，還應(yīng)當(dāng)對設(shè)計變更量或施工聯(lián)系單中所涉及的工程量進行現(xiàn)場簽證。由于變更將導(dǎo)致最終的工程造價偏離原定工程投資，而各變更的原因也各不相同，部分是由于設(shè)計單位未明確施工環(huán)節(jié)，設(shè)計內(nèi)容與施工現(xiàn)場不符所造成，部分則是由于施工質(zhì)量問題引發(fā)的返工、工期延誤而相應(yīng)增加的人員機械投入等。因此，在對各類工程變更進行現(xiàn)場簽證的過程中，要對實際工程量進行確定，更為關(guān)鍵的是要明確引發(fā)變更的根本原因，進而確定是否應(yīng)將其納入工程費用中。

4.4 與政府溝通，降低政策風(fēng)險

政策風(fēng)險對基礎(chǔ)設(shè)施工程領(lǐng)域PPP 模式投資控制的影響體現(xiàn)在各地政府對近期市場經(jīng)濟、社會民生等問題的考量而進行了政策調(diào)整，例如，部分工程材料和人員工資上漲、項目施工計劃調(diào)整、環(huán)境保護等配套設(shè)施要求提升等。

針對上述潛在的政策性風(fēng)險，在進行PPP 模式基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)招投標(biāo)階段應(yīng)進行相關(guān)的約定。例如，在合同中可以設(shè)定關(guān)于材料價格調(diào)整的專用條款內(nèi)容，合同雙方可對合同實施期間可能會發(fā)生價格上漲的材料費用預(yù)留價格上漲空間，一旦后期在工程審計階段出現(xiàn)材料價格上浮，可按照合同約定進行調(diào)整，由此可保證合同雙方的利益能夠得到充分的保證。

在項目審計階段，需要全面收集工程實施期間政府各部門新出臺的政策法規(guī)，并逐一分析調(diào)整后的政策法規(guī)對工程投資造成的影響，對影響量進行詳細(xì)的測算，并提交合同雙方和審計單位進行商議。

首先，根據(jù)政府出臺的新政策、新辦法等文件，先進行測算，掌握政策變化對投資控制影響程度，做到心中有數(shù)；其次，積極與政府相關(guān)部門積極溝通，對項目投資控制影響較大的費用提出意見或建議，采用新項目新辦法、老項目老辦法新老劃斷的辦法，或者爭取予以免收的辦法，降低新政策的影響，做好投資控制。

4.5 做好概算清理工作，確保投資額

建設(shè)項目工程造價管控的最后一道關(guān)卡是結(jié)算審計，其不但最終確定了整個基礎(chǔ)設(shè)計建設(shè)項目的工程造價，而且可以對部分存在爭議的工程量進行核定，以免工程雙方在工程造價方面出現(xiàn)爭議。

進行結(jié)算審計時，首先，必須收集項目竣工圖、工程量簽證單、施工定額、材料定額等相關(guān)審計材料，對于部分現(xiàn)場簽證工作未進行明確的工程量，可在現(xiàn)場進行再次復(fù)核。同時，逐一審查工程量變更清單的合理性和準(zhǔn)確性，并將其中明顯不是由建設(shè)單位造成的工程變更予以剔除[5]。

在核定完基礎(chǔ)設(shè)計建設(shè)項目的工程量清單后，要著手逐一對每個工程量子項對應(yīng)的單價進行審查。審查除了要參照投標(biāo)報價文件外，還應(yīng)審查其是否符合相關(guān)定額標(biāo)準(zhǔn)，尤其是部分市政、園林、水利等基礎(chǔ)設(shè)計建設(shè)項目定額中均有規(guī)定的內(nèi)容，更應(yīng)按要求進行審查。例如，在市政定額中規(guī)定每平方米大理石鋪裝的綜合單價在扣除材料費后，定額數(shù)為35 元/m2，而園林定額中規(guī)定相同標(biāo)準(zhǔn)的大理石鋪裝的綜合單價在扣除材料費后，定額數(shù)為37 元/m2，即每平方米大理石鋪裝在套用不同類型的定額時將會產(chǎn)生一定的價格差，故在審計時應(yīng)格外注意。

5 結(jié)語

隨著PPP 模式在我國建設(shè)項目中的應(yīng)用，在項目的建設(shè)過程中發(fā)揮著重要作用，采用這種模式，減輕了國家政府財政機構(gòu)的壓力，社會資金的加入加速了我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，推進了我國工程項目的建設(shè)。在這個模式中，社會資本方和政府參與的同時，也存在著一定的投資風(fēng)險，對此，在PPP 模式中，要加強投資控制管理，引進先進技術(shù)、學(xué)習(xí)優(yōu)秀經(jīng)驗，降低各方投資方的風(fēng)險，促進我國PPP 模式在工程項目中的發(fā)展。