“小食堂”凝聚“大民心”
——福建長(zhǎng)者食堂建設(shè)情況的調(diào)查與思考

☉福建省民政廳課題組

為什么要建設(shè)長(zhǎng)者食堂？“小食堂”里有怎樣的“大文章”？截至2021年底，福建省60周歲以上戶籍老年人678.81萬人、占比17.21%。約有99.4%的老年人選擇居家社區(qū)養(yǎng)老方式，62.4%的被訪老年人將助餐服務(wù)作為養(yǎng)老需求的首選。長(zhǎng)者食堂建設(shè)既是“為民辦實(shí)事”的具體體現(xiàn)，也是有效提升基層社會(huì)治理水平和治理能力的平臺(tái)。

自2019年7月，福建省民政廳在全省啟動(dòng)第一批20個(gè)長(zhǎng)者食堂試點(diǎn)建設(shè)以來，走過近3年探索期，取得了良好的社會(huì)效益。為鞏固成績(jī)、穩(wěn)步推進(jìn)下一階段工作，經(jīng)過深入調(diào)研，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)形成幾點(diǎn)思考。

建設(shè)運(yùn)營(yíng)的基本情況

（一）設(shè)施建設(shè)情況。截至2022年1月底，福建省建成長(zhǎng)者食堂（助餐點(diǎn)）822個(gè)。全省有31個(gè)市（區(qū)、縣）實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)者食堂鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）級(jí)全覆蓋，占總數(shù)的35.6%。城鎮(zhèn)建成237個(gè)，社區(qū)覆蓋率8.12%；農(nóng)村建成585個(gè)，村級(jí)覆蓋率4.1%。依托居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)照料中心、農(nóng)村幸福院等社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)624個(gè)，占比超過四分之三。

（二）運(yùn)營(yíng)方式。據(jù)測(cè)算，開辦一所每日服務(wù)30人、配備1名廚師的長(zhǎng)者食堂，至少約需要13萬元，其中添置設(shè)施7萬元，人員工資、水電費(fèi)等運(yùn)營(yíng)費(fèi)用6萬元。目前開辦長(zhǎng)者食堂的經(jīng)費(fèi)來源主要是各級(jí)財(cái)政投入，少部分來自社會(huì)慈善捐助。截至2021年底，全省長(zhǎng)者食堂日均服務(wù)老年人超1.6萬人，各級(jí)累計(jì)投入資金1.02億元，其中吸引投入慈善資金1719萬元，占總投入的16.83%。各地因地制宜，探索出多元化運(yùn)營(yíng)方式。其中，高達(dá)6成以上的長(zhǎng)者食堂采取自建廚房模式；有兩成多為自助互助運(yùn)營(yíng)；將近兩成是通過養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或餐飲服務(wù)企業(yè)等社會(huì)力量提供助餐服務(wù)。采用互助或自建廚房方式運(yùn)營(yíng)的長(zhǎng)者食堂，基本由居（村）委會(huì)或非營(yíng)利組織負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)。一部分長(zhǎng)者食堂配備了營(yíng)養(yǎng)師等專業(yè)餐飲服務(wù)人員?？偟膩砜?，長(zhǎng)者食堂的運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)仍以財(cái)政投入為主，但已有餐飲企業(yè)參與運(yùn)營(yíng)，專業(yè)化運(yùn)營(yíng)程度有待進(jìn)一步提高。

（三）就餐和收費(fèi)情況。目前90%的長(zhǎng)者食堂以提供老年人堂食服務(wù)為主，普遍不具備送餐服務(wù)能力,前來就餐的多為自理老人。失能、高齡老人等行動(dòng)不便的剛需群體能否享受到助餐服務(wù)，很大程度上依賴于送餐服務(wù)。長(zhǎng)者食堂以公益性為主，普遍收費(fèi)較低。以午餐為例，62.39%的農(nóng)村長(zhǎng)者食堂午餐收費(fèi)5元以下，69.19%的城市長(zhǎng)者食堂收費(fèi)10元以下；7成以上的長(zhǎng)者食堂收費(fèi)在10元以內(nèi)；收費(fèi)在10元以上的長(zhǎng)者食堂主要集中在城鎮(zhèn)。從收費(fèi)情況來看，農(nóng)村長(zhǎng)者食堂以免費(fèi)或少收費(fèi)為主，主要滿足老年人基本生活需要；城鎮(zhèn)長(zhǎng)者食堂有一定比例的自費(fèi)消費(fèi)，對(duì)助餐服務(wù)質(zhì)量有一定的要求。

試點(diǎn)建設(shè)的若干經(jīng)驗(yàn)

（一）聚焦“辦得起”，強(qiáng)化政府主導(dǎo)。一是因勢(shì)利導(dǎo)，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力。尊重各地客觀實(shí)際，選擇積極性高、老齡化率高、獨(dú)居老年人多的街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村（居），按照成熟一個(gè)、實(shí)施一個(gè)的原則逐步推開。2021年福建省把100個(gè)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)示范點(diǎn)建設(shè)列為省委、省政府為民辦實(shí)事項(xiàng)目，下?lián)苜Y金2500萬元，設(shè)立老年人助餐點(diǎn)是其中的重要建設(shè)內(nèi)容。同時(shí)，省民政廳還將建設(shè)長(zhǎng)者食堂列入廳黨組“我為群眾辦實(shí)事”內(nèi)容，專題部署推進(jìn)。目前，僅寧德市就建成了355個(gè)互助孝老食堂，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道覆蓋率100%；福州市鼓樓區(qū)基本實(shí)現(xiàn)“一街鎮(zhèn)一食堂”目標(biāo)；莆田市結(jié)合全國(guó)居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)工作投入254萬元，建成68個(gè)，街鎮(zhèn)覆蓋率超65%；廈門市翔安區(qū)打造了“頤年堂”長(zhǎng)者食堂助餐品牌。截至2021年底，各地主動(dòng)自建的試點(diǎn)數(shù)超過省定試點(diǎn)數(shù)的7.22倍。二是因地制宜，整合設(shè)施資源。整合盤活原有居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)照料中心（站）、農(nóng)村幸福院等公共服務(wù)設(shè)施和存量資源，進(jìn)行建筑、消防和適老化改造后投用，降低建設(shè)成本。三是因人施策，分類提供服務(wù)。試點(diǎn)前期做好入戶調(diào)查，摸清困難、留守、空巢老人數(shù)量和用餐意愿習(xí)慣，列出需求清單。各地聚焦需求和實(shí)際形成不同模式：自建廚房模式；單位食堂專區(qū)（窗）模式，如晉安區(qū)長(zhǎng)青西園老年公寓設(shè)置獨(dú)立老年食堂，可同時(shí)供400多人就餐、為1000人配餐；引導(dǎo)餐飲企業(yè)參與模式，如由久號(hào)餐飲合作共建的鼓樓區(qū)洪山鎮(zhèn)錦江久號(hào)長(zhǎng)者食堂、聚春園合作參與的水部街道味中味長(zhǎng)者食堂；集體用餐配送服務(wù)模式和互助服務(wù)模式。

（二）專注“辦得久”，強(qiáng)化綜合施策。一是普惠與兜底相結(jié)合，讓扶持有力度。遵循“收費(fèi)適中、菜金平衡、群眾接受、持續(xù)運(yùn)營(yíng)”的公益性原則，在面向全體60歲以上老年人提供服務(wù)的基礎(chǔ)上，將特困人員、低保對(duì)象等“七類特定對(duì)象”作為助餐重點(diǎn)保障對(duì)象，重點(diǎn)解決特殊困難老年人的吃飯問題。二是規(guī)范與效率相結(jié)合，讓監(jiān)管有深度。指導(dǎo)各地建立健全長(zhǎng)者食堂財(cái)務(wù)管理、公開公示、食品安全、衛(wèi)生消毒、資產(chǎn)管理、監(jiān)督反饋等制度，配齊運(yùn)營(yíng)管理團(tuán)隊(duì)，確保規(guī)范安全運(yùn)營(yíng)。31個(gè)縣（市、區(qū)）出臺(tái)縣級(jí)管理制度，如寧德市制定《互助孝老食堂規(guī)范化建設(shè)指南》，要求按標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置場(chǎng)所和配備設(shè)施；古田縣出臺(tái)食堂等級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)互助孝老食堂的“基礎(chǔ)條件、硬件設(shè)施、內(nèi)部管理、服務(wù)提供、社會(huì)評(píng)價(jià)”5個(gè)方面分級(jí)評(píng)定，每半年評(píng)估1次。

（三）用心“辦得好”，延伸服務(wù)功能。一是從暖胃到暖心，不斷拓展服務(wù)功能。食堂運(yùn)營(yíng)穩(wěn)定后，根據(jù)需要拓展服務(wù)功能到休閑娛樂、醫(yī)療康養(yǎng)、提供就業(yè)機(jī)會(huì)等領(lǐng)域。如寧德市蕉城區(qū)和古田縣探索在互助孝老食堂設(shè)置公益性崗位。二是搭建“三個(gè)平臺(tái)”，創(chuàng)造長(zhǎng)者食堂疊加效應(yīng)。搭建政府關(guān)愛服務(wù)困難群體平臺(tái)，通過送餐上門服務(wù)對(duì)行動(dòng)不便、獨(dú)居留守老年人進(jìn)行探視關(guān)懷，并與基本公共衛(wèi)生、殘疾人保障等服務(wù)有機(jī)結(jié)合，將困難殘疾人、留守兒童等列入服務(wù)范圍。搭建社會(huì)為老志愿服務(wù)平臺(tái)，鼓勵(lì)地方鄉(xiāng)賢捐資助孝，多渠道拓寬資金來源；鼓勵(lì)老人助人自助，開展種菜、幫廚和送餐等力所能及的勞動(dòng)，同時(shí)倡導(dǎo)社會(huì)各界為老年人提供志愿服務(wù)；積極探索建立“助老時(shí)間銀行”等為老志愿服務(wù)機(jī)制。搭建移風(fēng)易俗宣傳平臺(tái)，各地利用長(zhǎng)者食堂開展傳統(tǒng)文化、普法宣傳等課程和活動(dòng)，弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀。

進(jìn)一步加快長(zhǎng)者食堂建設(shè)的對(duì)策思考

目前，長(zhǎng)者食堂建設(shè)仍存在短板和不足，主要體現(xiàn)在：黨政主導(dǎo)、各方參與的老齡工作體制機(jī)制有待完善；服務(wù)設(shè)施覆蓋率低、網(wǎng)絡(luò)不健全；可持續(xù)的穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)機(jī)制有待建立；服務(wù)覆蓋面和服務(wù)質(zhì)量有待提高。要從體制機(jī)制建設(shè)、財(cái)政投入、政策創(chuàng)新等方面同時(shí)著手，復(fù)制成功經(jīng)驗(yàn)，突破短板局限，創(chuàng)造規(guī)模效應(yīng)。

（一）強(qiáng)化黨政主導(dǎo)作用?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院 關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見》提出在新時(shí)代的老齡工作中，各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人親自抓、負(fù)總責(zé)，做到四個(gè)納入。要將這一政策精神體現(xiàn)在推進(jìn)長(zhǎng)者食堂建設(shè)工作中，把助餐服務(wù)作為做好居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的切入點(diǎn)，作為公共服務(wù)供給的規(guī)定動(dòng)作，納入省委、省政府重要議事日程和民生實(shí)事項(xiàng)目；納入各地黨委、政府工作督查和績(jī)效考核；作為基本養(yǎng)老服務(wù)保障，納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容中；作為老齡化國(guó)情教育重要內(nèi)容，納入各級(jí)黨校領(lǐng)導(dǎo)干部主體班次培訓(xùn)、村主干培訓(xùn)等課程。

（二）以“三化”為導(dǎo)向推進(jìn)設(shè)施建設(shè)。一是長(zhǎng)者食堂設(shè)施統(tǒng)籌規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)化。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為單位，摸清老年人口分布情況和服務(wù)需求半徑。依托養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃修編，按照“廣覆蓋、?；?、可持續(xù)”的原則，整合社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站等社會(huì)資源。自2022年起，每年建設(shè)300個(gè)長(zhǎng)者食堂，到2025年實(shí)現(xiàn)全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）全覆蓋。二是長(zhǎng)者食堂設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化。制定長(zhǎng)者食堂規(guī)范化建設(shè)指南、等級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)等，指導(dǎo)各地進(jìn)行適老化改造，完善消防、衛(wèi)生檢疫等設(shè)施設(shè)備，推動(dòng)“明廚亮灶”建設(shè)。三是長(zhǎng)者食堂建設(shè)智慧化。依托省養(yǎng)老服務(wù)綜合信息平臺(tái)等推廣智慧助餐系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)人員識(shí)別、精準(zhǔn)補(bǔ)貼和無感支付。

（三）典型示范建構(gòu)可持續(xù)運(yùn)營(yíng)機(jī)制。按照“政府搭臺(tái)、村居承辦、居民互助、個(gè)人自愿、梯度收費(fèi)、社會(huì)參與”思路，通過典型示范，加快建構(gòu)可持續(xù)的運(yùn)營(yíng)機(jī)制。一是建立穩(wěn)定的財(cái)政投入機(jī)制。按照財(cái)政分級(jí)承擔(dān)機(jī)制，幫助解決一次性開辦建設(shè)費(fèi)用，通過“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等方式建立運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼制度。二是不斷加大鼓勵(lì)市場(chǎng)力量參與的政策創(chuàng)新力度。通過采取租金減免、免費(fèi)提供場(chǎng)地、補(bǔ)貼水電費(fèi)等措施，吸引市場(chǎng)力量建設(shè)和運(yùn)營(yíng)長(zhǎng)者食堂。通過落實(shí)社區(qū)家庭服務(wù)業(yè)稅費(fèi)優(yōu)惠，對(duì)建設(shè)老年人助餐中央廚房給予專項(xiàng)支持，幫助降低運(yùn)營(yíng)成本。三是鼓勵(lì)農(nóng)村集體力量支持長(zhǎng)者食堂建設(shè)。鼓勵(lì)農(nóng)村集體采取劃撥菜地、集體資產(chǎn)收益等方式支持長(zhǎng)者食堂建設(shè)。四是鼓勵(lì)將志愿服務(wù)融入長(zhǎng)者食堂建設(shè)。將與長(zhǎng)者食堂結(jié)對(duì)幫扶列入精神文明單位共建內(nèi)容，與特殊困難群體老年人的探訪、關(guān)愛、精神慰藉等服務(wù)有機(jī)結(jié)合。五是建立慈善資源注入助餐服務(wù)機(jī)制。推動(dòng)各類慈善組織通過設(shè)立“助老免費(fèi)午餐”“慈善一日捐”項(xiàng)目等形式，吸引專項(xiàng)慈善捐贈(zèng)資金。充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站、社會(huì)組織等力量，組建志愿服務(wù)隊(duì)伍，為特困、失能、高齡等老年人提供送餐服務(wù)。

（四）補(bǔ)短板著力提升服務(wù)能力和服務(wù)水平。一是建立從業(yè)人員定期培訓(xùn)機(jī)制，提升服務(wù)能力，建立健全老年人助餐配餐送餐服務(wù)指南、標(biāo)準(zhǔn)。二是提高兜底保障服務(wù)質(zhì)量，鼓勵(lì)各地量力而行，提高助餐補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。三是補(bǔ)齊配送服務(wù)短板，推動(dòng)構(gòu)建“街道中心廚房+社區(qū)配餐點(diǎn)+上門送餐”的三級(jí)網(wǎng)格化養(yǎng)老助餐服務(wù)體系，鼓勵(lì)與同城快遞、航空餐飲公司等合作，探索發(fā)展集中配送業(yè)務(wù)。四是加強(qiáng)餐飲服務(wù)安全監(jiān)管，按照食品安全管理要求抓好餐飲服務(wù)安全管理，推動(dòng)村主干作為長(zhǎng)者食堂第一安全責(zé)任人，探索推行村主干每周一次陪餐制度。