完善檢察長(zhǎng)列席審判委員會(huì)制度的思考

● 于 泳 李 華 李 璐/文

自2018年6月11日最高人民檢察院黨組書(shū)記、檢察長(zhǎng)張軍列席最高人民法院審判委員會(huì)第1742次會(huì)議以來(lái)，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)紛紛將檢察長(zhǎng)列席同級(jí)人民法院審判委員會(huì)工作擺上重要議事日程，部分地區(qū)還將其作為檢察業(yè)務(wù)綜合考核評(píng)價(jià)的重要指標(biāo)。然而，縱觀我國(guó)法律法規(guī)及司法實(shí)務(wù)現(xiàn)狀，此制度不僅“先天發(fā)育不足”，而且“后天營(yíng)養(yǎng)不良”，影響了此項(xiàng)制度的司法實(shí)務(wù)效果。本文主要通過(guò)分析檢察長(zhǎng)列席同級(jí)人民法院審判委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)”）制度的立法確認(rèn)、現(xiàn)實(shí)意義、目前存在的問(wèn)題，從檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的角度提出完善路徑，以期提高新時(shí)代司法工作質(zhì)效、促進(jìn)司法公正。

一、檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)制度的立法確認(rèn)

十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議修訂通過(guò)的《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》均規(guī)定，人民檢察院檢察長(zhǎng)或者檢察長(zhǎng)委托的副檢察長(zhǎng)可以列席同級(jí)人民法院審判委員會(huì)會(huì)議，這是根據(jù)憲法、相關(guān)法律賦予檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職責(zé)。

檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)，是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的重要方式。憲法第134條規(guī)定人民檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)，是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的重要方式。根據(jù)《人民檢察院組織法》規(guī)定，人民檢察院行使法律監(jiān)督職能，包括保障法律正確實(shí)施、維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威。人民法院的審判活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)受到檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督。

根據(jù)刑事訴訟法規(guī)定，人民法院審判委員會(huì)召開(kāi)會(huì)議時(shí)所集體討論的案件處于案件的審理階段，審判委員會(huì)實(shí)際承擔(dān)著合議庭之上的裁決者的角色，審判委員會(huì)實(shí)質(zhì)上行使的是審判權(quán)。因此，檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職權(quán)的重要方式。

1954 年《人民法院組織法》及《人民檢察院組織法》均規(guī)定檢察長(zhǎng)有權(quán)列席審委會(huì)會(huì)議，而在1979年《人民法院組織法》中，“有權(quán)列席”被修改成了“可以列席”［1］參見(jiàn)韓旭：《檢察長(zhǎng)列席法院審判委員會(huì)制度之檢討》，《暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2009年第1期。，1983 年、1986 年及2006年3次修正中，均采取了這種表述。換言之，自1979年起，檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)制度實(shí)際上屬于“虛設(shè)”狀態(tài)。

2004 年《中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于司法體制和工作機(jī)制改革的初步意見(jiàn)》提出了“健全人民檢察院派員列席人民法院審判委員會(huì)會(huì)議制度”的改革規(guī)劃。2006年最高人民法院（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“最高法”）、最高人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“最高檢”）《關(guān)于死刑第二審案件開(kāi)庭審理工作有關(guān)問(wèn)題的會(huì)談紀(jì)要》以及2010 年最高法、最高檢《關(guān)于人民檢察院檢察長(zhǎng)列席人民法院審判委員會(huì)會(huì)議的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），均對(duì)檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)制度的法律屬性、列席范圍、列席方式以及相關(guān)注意事項(xiàng)進(jìn)行了細(xì)化。2018年修訂的《人民檢察院組織法》及《人民法院組織法》對(duì)這項(xiàng)制度進(jìn)行了確認(rèn)與進(jìn)一步完善。

二、檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)制度的現(xiàn)實(shí)意義

（一）改革呼應(yīng)：“檢+法”共同推進(jìn)司法公正之義

檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)有利于提高人民法院審判委員會(huì)運(yùn)行的公正性。審判委員會(huì)是我國(guó)人民法院系統(tǒng)的內(nèi)部工作機(jī)構(gòu)，自設(shè)立以來(lái)，一直發(fā)揮著十分重要且積極有效的司法功能。但是，受現(xiàn)有職能、履職程序等因素所限，審判委員會(huì)發(fā)揮職能基本上是通過(guò)“聽(tīng)取辦案人匯報(bào)→民主討論→集中決議”的形式進(jìn)行，案件之于審判委員會(huì)及各位成員，類(lèi)似于“傳來(lái)證據(jù)”對(duì)案件事實(shí)認(rèn)定的作用，是間接的、書(shū)面的，這種方式雖然客觀上提高了審判效率，但也在一定程度上影響了審判公正性。基于此，中央提出了“讓審理者裁判、讓裁判者負(fù)責(zé)”的司法改革目標(biāo)，要求人民法院在開(kāi)展審判工作中要大力貫徹“直接言詞”司法原則，切實(shí)發(fā)揮法官個(gè)人的辦案主體責(zé)任，減少審判委員會(huì)的介入和參與。但是，對(duì)于重大疑難復(fù)雜或具有重大社會(huì)影響、需要審判委員會(huì)形成司法決議的案件，由檢察長(zhǎng)列席會(huì)議從而保證司法公正便非常有必要。其一，檢察長(zhǎng)在發(fā)表意見(jiàn)時(shí)，可以闡述、補(bǔ)正、完善案件的事實(shí)、證據(jù)，有利于推進(jìn)案情和證據(jù)“閉環(huán)”，使審判委員會(huì)成員更深入了解案情；其二，檢察長(zhǎng)發(fā)表的基于客觀公正義務(wù)的法律意見(jiàn)，能最大程度避免審判委員會(huì)成員在集體討論案件時(shí)可能出現(xiàn)的“一言堂”情形，確保會(huì)議結(jié)果吸收多元化意見(jiàn)，防止司法決議片面化。

（二）司法效果：檢察機(jī)關(guān)提升新時(shí)代法律監(jiān)督能力的重要途徑

當(dāng)前，檢察長(zhǎng)辦案已經(jīng)成為常態(tài)，如何提高法律監(jiān)督能力、提升辦案質(zhì)效成為一項(xiàng)重要課題。除每年親自辦案、帶頭辦理重大疑難復(fù)雜案件［2］例如，在掃黑除惡專(zhuān)項(xiàng)斗爭(zhēng)中，檢察長(zhǎng)帶頭親自辦理、出庭支持公訴涉黑涉惡案件，成為許多地區(qū)檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)考核的重要指標(biāo)。外，檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)制度無(wú)疑是一條重要途徑。為有效參與案件集中討論、發(fā)表建設(shè)性意見(jiàn)，在參加審判委員會(huì)會(huì)議前，檢察長(zhǎng)必然會(huì)梳理和分析案件定性、證據(jù)審查運(yùn)用、法律適用等，在參加審判委員會(huì)會(huì)議時(shí)，檢察長(zhǎng)能直接感受審判委員會(huì)及其成員對(duì)于案件的司法思維、裁判思路、證據(jù)采信標(biāo)準(zhǔn)、法律應(yīng)用邏輯，從而將審判理念和辦案邏輯融進(jìn)檢察工作，推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一追訴標(biāo)準(zhǔn)和裁量基準(zhǔn)；另一方面，也能客觀辨識(shí)承辦檢察官的辦案素能和案件質(zhì)量，這為廣大辦案檢察官提供了側(cè)面考核標(biāo)準(zhǔn)。另外，檢察長(zhǎng)也可以將參加審判委員會(huì)會(huì)議的“心得體會(huì)”及時(shí)傳遞給一線(xiàn)辦案檢察官，發(fā)揮“輻射效應(yīng)”，從而推動(dòng)一線(xiàn)辦案檢察官的法律監(jiān)督能力。

三、檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)制度的實(shí)踐問(wèn)題

2018年6月11日，最高檢黨組書(shū)記、檢察長(zhǎng)張軍在共和國(guó)歷史上第一次以首席大檢察官的身份列席了最高法審判委員會(huì)會(huì)議，并發(fā)表了法律意見(jiàn)，以上率下，表明了中央層面落實(shí)檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)制度的態(tài)度。同時(shí)，由于制度規(guī)定較為原則，基層院在落實(shí)中存在一些值得關(guān)注研究的問(wèn)題。

（一）對(duì)檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)制度的法律屬性認(rèn)識(shí)不清

實(shí)踐中，有些基層人員對(duì)此制度的法律屬性是什么，是一般性司法活動(dòng)？還是檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督活動(dòng)？認(rèn)識(shí)不清。有的認(rèn)為，如果法律監(jiān)督機(jī)關(guān)在監(jiān)督程序中的法律地位和法律職責(zé)無(wú)法明確的話(huà)，制度不帶牙齒，必然會(huì)產(chǎn)生“監(jiān)督少力、乏力甚至無(wú)力”的狀況，這將導(dǎo)致在司法實(shí)務(wù)中，同級(jí)人民法院一般不會(huì)主動(dòng)邀請(qǐng)檢察人員列席審判委員會(huì)，畢竟在司法實(shí)務(wù)中“主動(dòng)接受監(jiān)督”還未真正成為一種司法理念。而且，即使法院邀請(qǐng)檢察長(zhǎng)列席審判委員會(huì)，那如何具體開(kāi)展這項(xiàng)工作，各地仍然存在認(rèn)識(shí)不一、落實(shí)不一、操作不一的情況，那所謂的監(jiān)督也就淪為了一種形式。

（二）檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)的工作流程需進(jìn)一步明確

從工作流程來(lái)看，該制度的程序啟動(dòng)以及工作流程等都缺乏權(quán)威性、細(xì)致性的規(guī)定，檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)的議題范圍如何確定？列席人員的發(fā)言范圍如何確定？是否需要遵循回避制度？回避范圍如何確定？沒(méi)有明確規(guī)定就間接導(dǎo)致各地在落實(shí)檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)制度時(shí)存在一定的隨意性和不規(guī)范性，從而在很大程度上制約了列席人員法律監(jiān)督職能作用的發(fā)揮。

（三）檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)缺少保障機(jī)制

從保障機(jī)制來(lái)看，相較于上述兩個(gè)問(wèn)題，關(guān)于檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)會(huì)議的程序性規(guī)定更加籠統(tǒng)、更加缺位，可以說(shuō)基本上沒(méi)有規(guī)定具體的可操作性規(guī)范，特別是會(huì)前如何準(zhǔn)備？列席程序如何啟動(dòng)？檢法之間如何銜接？會(huì)議資料如何共享？會(huì)后總結(jié)如何進(jìn)行？這些問(wèn)題在很大程度上影響了此制度的實(shí)施效果。

四、檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)制度的完善路徑

檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)制度是司法改革的重大舉措。根據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》精神，在以審判為中心的訴訟制度改革中，既要突出審判機(jī)關(guān)在開(kāi)庭審理和依法審判中對(duì)于案件裁決的關(guān)鍵作用，也要加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)于審判行為和訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督，只有審判機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)各司其職、分工負(fù)責(zé)，才能確保司法質(zhì)效。筆者認(rèn)為，從檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的角度落實(shí)好這項(xiàng)制度，對(duì)上述問(wèn)題應(yīng)當(dāng)通過(guò)以下路徑完善。

（一）應(yīng)當(dāng)明確檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)法律監(jiān)督屬性的認(rèn)識(shí)

根據(jù)《人民檢察院組織法》《人民法院組織法》之規(guī)定，列席人民法院審判委員會(huì)的是檢察長(zhǎng)或者受檢察長(zhǎng)委托的副檢察長(zhǎng)，而不是代表國(guó)家行使公訴權(quán)的公訴人，這種列席職責(zé)的監(jiān)督意義與公訴職責(zé)的監(jiān)督意義要有所區(qū)分。由于法律監(jiān)督權(quán)主要包括實(shí)體法律監(jiān)督和程序法律監(jiān)督兩個(gè)層面，因此，檢察長(zhǎng)列席人民法院審判委員會(huì)會(huì)議時(shí)的職責(zé)，既應(yīng)當(dāng)包括對(duì)審判委員會(huì)會(huì)議的實(shí)體合法性監(jiān)督，也應(yīng)當(dāng)包括對(duì)審判委員會(huì)會(huì)議的程序合法性監(jiān)督。從審判委員會(huì)的議事流程來(lái)看，檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)的監(jiān)督內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：一是監(jiān)督辦案法官的匯報(bào)內(nèi)容，并提出補(bǔ)充、糾正意見(jiàn)，堅(jiān)守檢察機(jī)關(guān)的客觀中立立場(chǎng)，甄別辦案法官的匯報(bào)內(nèi)容是否全面、客觀、準(zhǔn)確，如果辦案法官的匯報(bào)內(nèi)容有重大遺漏甚至故意曲解的情形，檢察長(zhǎng)在發(fā)表法律意見(jiàn)階段可以進(jìn)行補(bǔ)充、予以糾正。二是監(jiān)督審判委員會(huì)的會(huì)議流程。審判委員會(huì)會(huì)議有嚴(yán)格的程序性要求，組成人數(shù)幾何，有無(wú)回避情形，有無(wú)違反民主集中制，等等，檢察長(zhǎng)列席時(shí)對(duì)此要進(jìn)行全程監(jiān)督。另外，如果審判委員會(huì)的議題是討論司法解釋、政策文件、司法案例等，檢察長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)從法律監(jiān)督的角度發(fā)表法律意見(jiàn)，主要目的是推動(dòng)雙方在法律政策的理解和適用上統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，以確保憲法法律權(quán)威及統(tǒng)一正確實(shí)施，并為雙方今后辦案提供借鑒和指導(dǎo)。［3］董坤：《檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)會(huì)議：新時(shí)代法律監(jiān)督權(quán)的鞏固與發(fā)展》，《廣西大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2020年第1期。

（二）應(yīng)當(dāng)明確檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)會(huì)議的工作流程

1.科學(xué)界定檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)會(huì)議的案件和議題范圍，根據(jù)《意見(jiàn)》第3條，檢察長(zhǎng)列席人民法院審判委員會(huì)包括四種情形，應(yīng)當(dāng)逐條分析。一是可能判處被告人無(wú)罪的公訴案件。承辦法官在辦理此類(lèi)案件時(shí)本來(lái)就異常審慎，檢察長(zhǎng)列席人民法院審判委員會(huì)會(huì)議將在很大程度上影響法官的自由心證，這可能使得最終的“無(wú)罪判決”難上加難。二是可能判處被告人死刑的案件。檢察長(zhǎng)列席人民法院審判委員會(huì)會(huì)議將給被告人多加一道權(quán)利保障，有效降低冤假錯(cuò)案幾率。在此基礎(chǔ)上，如果其范圍可以擴(kuò)大到可能判處10年以上有期徒刑和無(wú)期徒刑的案件，將會(huì)進(jìn)一步彰顯這項(xiàng)制度的優(yōu)勢(shì)，也能進(jìn)一步發(fā)揮出檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職責(zé)，切實(shí)保障被告人的權(quán)利。三是人民檢察院提出抗訴的案件?？乖V雖屬正常訴訟活動(dòng)，但是在法院、檢察院各自的業(yè)務(wù)考核系統(tǒng)中，其地位和分量都很重，很多情況下，對(duì)于雙方來(lái)講是一種此消彼長(zhǎng)、你榮我損的考核屬性，其實(shí)，檢察機(jī)關(guān)在提起抗訴之時(shí)，即已依法履行了法律監(jiān)督職能，如果再允許檢察機(jī)關(guān)列席人民法院審判委員會(huì)會(huì)議、發(fā)表法律意見(jiàn)的話(huà)，將會(huì)危及刑事訴訟構(gòu)架，因此，筆者主張廢止此條規(guī)定。四是與檢察工作有關(guān)的其他議題。2018年國(guó)家監(jiān)察體制改革后，最高檢提出了檢察機(jī)關(guān)要做好“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”，新時(shí)代檢察業(yè)務(wù)非常繁雜和廣泛，“與檢察工作有關(guān)的其他議題”應(yīng)如何理解，會(huì)不會(huì)導(dǎo)致擴(kuò)張化解釋。筆者認(rèn)為，這種“口袋式”的規(guī)定應(yīng)當(dāng)予以修正，建議限定在雙方聯(lián)合發(fā)布刑事訴訟指導(dǎo)性案例等有限領(lǐng)域內(nèi)。

2.應(yīng)當(dāng)建立檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)回避制度。回避制度貫穿于訴訟全過(guò)程，審判委員會(huì)作為一個(gè)訴訟階段，也應(yīng)當(dāng)明確回避情形。按照相關(guān)法律規(guī)定，檢察長(zhǎng)列席人民法院審判委員會(huì)會(huì)議，議題無(wú)非兩類(lèi)——案件、事項(xiàng)。筆者認(rèn)為，對(duì)于案件而言，案件承辦法官及其分管領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)回避；對(duì)于事項(xiàng)而言，則無(wú)需適用回避制度。

3.嚴(yán)格限定列席人員發(fā)言范圍。檢察長(zhǎng)列席人民法院審判委員會(huì)會(huì)議，其發(fā)言范圍一般應(yīng)當(dāng)限于會(huì)議程序的違法問(wèn)題，例如，會(huì)議人員的組成是否違法、人員數(shù)量是否違法、表決程序是否違反民主集中制，等等，而對(duì)于案件證據(jù)的采信、案件事實(shí)的認(rèn)定和法律法規(guī)的適用等問(wèn)題一般不應(yīng)當(dāng)發(fā)表法律意見(jiàn)。除非如前文所述，出現(xiàn)辦案法官在匯報(bào)案情時(shí)有重大遺漏或故意曲解等情況時(shí)，檢察長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)在發(fā)言時(shí)予以補(bǔ)充、進(jìn)行糾正。

（三）應(yīng)當(dāng)健全檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)的配套機(jī)制

1.建立列席會(huì)議準(zhǔn)備機(jī)制。“列席會(huì)議準(zhǔn)備”，即檢察長(zhǎng)列席人民法院審判委員會(huì)會(huì)議之前所做的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。由于人民法院審判委員會(huì)有專(zhuān)門(mén)辦事機(jī)構(gòu)，但檢察機(jī)關(guān)并沒(méi)有統(tǒng)一明確的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)或?qū)ｉT(mén)人員，目前大多是由案件管理部門(mén)或案件管理人員兼職負(fù)責(zé)。筆者認(rèn)為，雙方應(yīng)當(dāng)建立專(zhuān)人通聯(lián)制度，負(fù)責(zé)對(duì)檢察長(zhǎng)列席人民法院審判委員會(huì)會(huì)議相關(guān)事項(xiàng)的溝通和協(xié)商；雙方應(yīng)當(dāng)細(xì)化列席程序，人民法院應(yīng)當(dāng)提前2—3日將審判委員會(huì)會(huì)議的召開(kāi)時(shí)間、會(huì)議議題、會(huì)議議程等以書(shū)面形式通知檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提前1—2日將列席會(huì)議人員名單以書(shū)面形式通知人民法院。

2.建立會(huì)議資料共享機(jī)制。根據(jù)《意見(jiàn)》第5 條之規(guī)定，其中的“會(huì)議材料”應(yīng)當(dāng)包括所議案件的卷宗、資料、材料或所議事項(xiàng)的資料、材料，以確保檢察機(jī)關(guān)列席人員與人民法院審判委員會(huì)成員的所知信息實(shí)現(xiàn)對(duì)稱(chēng)、對(duì)等，這樣才能最大程度確保列席人員對(duì)案件有全景認(rèn)識(shí)，提高發(fā)表法律監(jiān)督意見(jiàn)的針對(duì)性。