論行政公益訴訟訴前建議落實標準及成效評估制度

● 柏屹穎 翁芳潔/文

一、引言

公益訴訟檢察是以法治思維和法治方式推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度設計，彰顯了其高度契合國家治理要求的獨特優(yōu)勢。2017年7月1日開展公益訴訟檢察實踐以來，行政公益訴訟發(fā)揮了主要作用。2020年全國檢察機關立案辦理公益訴訟案件15.12萬，其中，行政公益訴訟13.7萬件，發(fā)出訴前檢察建議11.8萬件。［1］參見張軍：《最高人民檢察院工作報告》（2021年3月8日），最高人民檢察院網https://www.spp.gov.cn/gzbg/202103/t20210315_512731.shtml，最后訪問日期：2021年6月9日。行政公益訴訟訴前檢察建議降低了公益維護的經濟成本和時間成本，發(fā)揮了檢察公益訴訟維護國家和社會公共利益的極大作用。

同時，公益訴訟檢察仍處于創(chuàng)新發(fā)展階段，相關機制制度仍需不斷健全完善，如行政公益訴訟訴前建議落實標準及成效評估制度尚未完全建立。目前，關于行政公益訴訟訴前建議落實標準及成效評估制度尚無明確定義，筆者認為，行政公益訴訟訴前建議落實標準及成效評估制度是指檢察機關啟動行政公益訴訟訴前程序向被監(jiān)督行政機關發(fā)出訴前檢察建議后，對被監(jiān)督行政機關的采納回復情況、整改落實情況、公益受損恢復情況以一定的標準進行綜合評價和考量的制度。

二、構建訴前建議落實標準及成效評估制度的意義

行政公益訴訟是檢察公益訴訟的核心，其監(jiān)督對象是行政機關的履職行為。［2］參見胡衛(wèi)列：《國家治理視野下的公益訴訟檢察制度》，《國家檢察官學院學報》2020年第2期。行政公益訴訟訴前建議主要作用和目的是督促行政機關自我糾錯，保證行政機關違法行為更為迅速便捷地得到糾正，與提起訴訟程序不同，訴前程序尚未進入審判程序，無審判機關介入和中立評價，它更多體現(xiàn)檢察機關與其他國家機關之間的雙向溝通協(xié)作。因而，構建訴前建議落實標準及成效評估制度無論是對檢察機關自身、對被監(jiān)督行政機關還是對國家和社會公共利益維護都具有重要意義。

（一）從檢察機關自身角度看，構建訴前建議落實標準及成效評估制度有利于充分發(fā)揮行政公益訴訟訴前程序作用

行政公益訴訟訴前檢察建議是對行政機關有無充分履職、受損公益是否得到及時恢復的衡量，亦是對訴前建議是否明確具體的檢視，倒逼公益訴訟案件承辦人在制發(fā)訴前建議時必須精準、規(guī)范，有利于促進公益訴訟訴前檢察建議精準化、規(guī)范化。

（二）從被監(jiān)督行政機關角度看，構建訴前建議落實標準及成效評估制度有利于促進行政機關依法行政

在檢察公益訴訟中，行政機關“不依法履行職責”是從訴前程序轉入訴訟程序的必要條件，是檢察機關據(jù)以提出訴訟請求并獲得法院判決支持的前提與基礎。［3］參見張旭勇：《行政公益訴訟中“不依法履行職責”的認定》 ，《浙江社會科學》2020年第1期。構建訴前建議落實標準及成效評估制度有利于督促被監(jiān)督行政機關依法、充分履職，推進法治政府建設。

（三）從國家和社會公共利益維護角度看，構建訴前建議落實標準及成效評估制度有利于促進國家和社會公共利益維護實現(xiàn)最佳狀態(tài)

檢察機關通過構建訴前建議落實標準及成效評估制度，及時開展跟進監(jiān)督、動態(tài)監(jiān)督，在必要時啟動評估制度，對尚未整改到位的不依法履職情況持續(xù)開展跟進監(jiān)督或對仍然怠于履職致使國家和社會公共利益繼續(xù)處于受損狀態(tài)的行政機關提起行政公益訴訟，為提起行政訴訟提供考量，督促行政機關切實履職，及時修復受損公益，從而以最小的司法成本促使國家和社會公共利益維護達到最佳狀態(tài)。

三、訴前建議落實標準及成效評估制度的具體構建

檢察公益訴訟制度施行以來，由于無明確立法，司法解釋亦未作出相應規(guī)定，尚未制定統(tǒng)一的訴前建議落實衡量標準和成效評估制度，導致各地檢察機關實踐操作標準不一，構建統(tǒng)一的行政公益訴訟訴前建議落實標準及成效評估制度是檢察機關亟需解決的問題。

（一）落實標準的細化

1.行政機關采納回復情況的衡量標準。筆者認為，對行政機關采納回復行政公益訴訟訴前建議衡量時可通過是否符合“時效性”“對應性”“完整性”來把握。

（1）時效性?！度嗣駲z察院組織法》第21條規(guī)定：“人民檢察院行使法律監(jiān)督職權時，可以提出檢察建議。有關單位應當予以配合，并及時將采納檢察建議的情況書面回復人民檢察院。”其中“及時”就體現(xiàn)了對檢察建議接受單位回復“時效性”的要求。依據(jù)《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第21條第2款之規(guī)定：“行政機關應當在收到檢察建議書之日起兩個月內依法履行職責，并書面回復人民檢察院。出現(xiàn)國家利益或社會公共利益損害繼續(xù)擴大等緊急情形的，行政機關應當在十五日內書面回復?！笨梢?，被監(jiān)督行政機關是否及時對行政公益訴訟訴前檢察建議進行回復是考量訴前檢察建議是否得到落實的重要標準之一，評估行政公益訴訟訴前建議有無得到采納落實，首先應當考察行政機關是否在法定期限內對訴前建議進行書面回復。

（2）對應性。被監(jiān)督行政機關在回復時，必須針對訴前建議中的內容逐項予以回復和說明，回復和建議內容應當具有一一對應性。如最高人民檢察院第八檢察廳第14期《公益訴訟檢察工作情況》刊載的江蘇省淮安市、縣二級檢察院聯(lián)動督促農業(yè)農村局對生豬屠宰領域依法履職案中，檢察機關向農業(yè)農村局發(fā)出檢察建議：“一是依法作出行政處罰，取消某生豬定點屠宰廠資格；二是強化監(jiān)督管理，建立監(jiān)管長效機制；三是建立多部門聯(lián)動執(zhí)法機制，形成打擊合力?！痹摼只貜腿缦拢骸耙弧⒁婪ㄈ∠`法企業(yè)定點屠宰資格；二是整治生豬屠宰行業(yè)突出問題，啟動專項整頓行動，開展守法經營警示教育、加強官方獸醫(yī)教育管理；三是加強聯(lián)動，形成打擊違法合力。與相關部門聯(lián)合執(zhí)法8次，查處非法生豬調運等案件4起，涉案57頭生豬無害化處理，市食安辦組織農業(yè)、公安、市場監(jiān)管等部門開展執(zhí)法聯(lián)動，出動40人次開展執(zhí)法檢查?！鄙鲜霭咐校r業(yè)農村局針對訴前建議的三項內容逐一開展整治，體現(xiàn)了回復整改一一對應性。

（3）完整性。完整性是指行政機關在對訴前建議進行回復時，除了書面回復函外，還應將整改落實的具體措施一并移送至檢察機關。常見的，如訴前建議要求行政機關開展環(huán)境整治的，行政機關應當在回復時連同整改后的情況（照片、視頻資料）等一并移送至檢察機關；如要求行政機關對相對人違法導致公益受損行為作出相應行政處罰的，則應當一并移送行政處罰的文書；如要求行政機關開展專項執(zhí)法行動，行政機關若采納，則應當在回復時一并附送開展專項執(zhí)法行動的相關文件和開展執(zhí)法人員力量、次數(shù)、范圍、效果等情況；如要求行政機關建立長效機制的，行政機關在回復期內已經建立相關機制的，應當將機制文本一并移送。

2.行政機關整改落實情況的衡量標準。行政公益訴訟訴前程序模式中，檢察建議內容是否科學可行、監(jiān)督事項是否得到落實是核心要素，判斷該要素達標的關鍵是檢察機關對行政機關職責履行的認定。［4］參見劉學濤、潘昆侖：《行政公益訴訟中訴前程序職責履行的認定標準》，《中共山西省委黨校學報》2020年第3期。而對行政機關是否依法履職的認定，直接關系到案件是否從訴前程序轉化為提起訴訟程序。筆者認為衡量行政機關整改落實情況，應分兩步走：先看行政機關是否采取有效監(jiān)管手段，再看行政機關是否全面運用或窮盡監(jiān)管手段。

當然，這里還存在一種情況，即行政機關主觀上窮盡了監(jiān)管手段，但客觀上囿于環(huán)境、時間節(jié)點、需上級機關或其他機關的批準、配合、支持、審批手續(xù)、經費等，未能在訴前建議規(guī)定的時間內整改落實到位的，可暫不認定行政機關未整改落實，但仍需行政機關在法定期限內書面回復，并載明客觀未能在法定期限內履職到位的原因，并列出下一步整改落實計劃，便于檢察機關開展跟進監(jiān)督。

3.受損公益恢復情況的衡量標準。根據(jù)公益訴訟涉及的相應領域，細化相應的衡量標準：（1）生態(tài)環(huán)境和資源領域，應衡量環(huán)境污染侵害是否已經停止，受污染環(huán)境是否得到修復，因污染造成的損失是否追回等；破壞資源的行為是否已經停止，被破壞資源是否通過相關措施再生，不可再生的是否已經替代修復等；（2）食品藥品安全領域，應衡量食品藥品安全損害行為是否停止、不安全食品藥品是否經特定程序召回、銷毀，相關違法行為人是否得到相應處理等；（3）國有財產保護領域，流失國有財產是否已經追回，具有流失風險的管理漏洞是否已經堵塞；（4）國有土地使用權出讓領域，國有土地出讓收入是否收回、國有土地使用權出讓收入流失是否追回、國有土地閑置問題是否依法處置、違法使用土地情況有無得到糾正等；（5）英烈保護領域，侵害英雄烈士姓名、肖像、名譽、榮譽的行為有無停止，侵占、破壞、污損英雄烈士紀念設施的行為有無停止，被侵占、破壞、污損的英雄烈士紀念設施是否恢復原貌等；（6）“等”外領域，如危害公共安全的隱患是否消除、被侵害的特殊群體利益是否重新保障，總而言之考量被侵害的特定領域的公共利益是否重新得到有效維護。

（二）評估制度的引入

筆者認為可采用檢察機關主導、第三方專家參與、社會共同監(jiān)督的成效評估模式，更能體現(xiàn)評估制度的中立性和專業(yè)性。

1.評估員的組成。公益訴訟涉及領域廣、專業(yè)性強、法律法規(guī)繁多，筆者認為，評估員的組成應當采用“承辦人+行業(yè)專家+社會監(jiān)督員”模式，由以下三類人員組成：一是案件承辦人。二是案件相關領域專業(yè)人員。檢察機關應當邀請案件相關領域專業(yè)人員共同參與評估，筆者認為可事先根據(jù)公益訴訟涉及領域組成“專家評估庫”，選取生態(tài)環(huán)境和資源領域、食品藥品領域、國土領域、安全生產領域、網絡安全領域等各行業(yè)專家人員組建“專家評估庫”，便于評估程序啟動后的遴選。三是社會監(jiān)督員。檢察機關可邀請人大代表、黨代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、公益訴訟觀察員等熱心公益維護的各界人士參與到訴前建議效果的評估過程中來。組建“訴前建議效果評估社會監(jiān)督人員庫”，從人大代表、黨代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、公益訴訟觀察員、社會觀察員眾遴選評估員，在評估程序啟動后隨機抽取1-2人參與評估。

2.評估的事項。公益訴訟訴前檢察建議成效評估制度是對訴前檢察建議政治效果、法律效果、社會效果的綜合考量。［5］參見張劍、李樂：《建立訴前檢察建議成效評估制度的必要性》，《檢察日報》2021年4月15日。首先，評估行政機關對訴前建議的書面回復情況，從及時性、對應性、完整性分別考量；其次，評估行政機關整改落實情況，具體可以從該行政機關在履職時所運用的法律、法規(guī)、規(guī)章、內部規(guī)則、操作指南、流程指引及技術標準，以及該行政機關對某一違法行為進行查處的程序流程、處罰條件和處罰措施等方面綜合加以判斷［6］參見魏瓊、梁春程：《行政公益訴訟中“行政機關不依法履行職責”的認定》，《人民檢察》2019年第18期。；再次，評估受損公益是否得到相應恢復，針對相應領域公益受損情況，考量行政機關采取整改措施后，相應公益受損問題是否終止，受損公益是否得到有效恢復；最后，在此基礎上，評估是否要對被監(jiān)督行政機關提起行政公益訴訟。主要考量行政機關是否在收到訴前建議后仍不履職或履職不充分，致使公共利益繼續(xù)處于受損狀態(tài)，充分評估二者之間的因果關系。

3.評估的程序。包括以下三個環(huán)節(jié)：

（1）評估程序的啟動。一是，誰來啟動。筆者認為，評估程序的啟動，應當由行政公益訴訟訴前程序的承辦人員作為發(fā)起人，提出程序啟動的申請，經分管領導同意或經檢察官聯(lián)席會議討論一致。二是，何時啟動。訴前程序是否進入訴訟程序必須經過嚴格考量，但評估程序并非所有行政公益訴訟訴前程序的必經程序，案情相對簡單、違法行為較輕，及時得到糾正，公益受損已經得到有效恢復的案件，可決定不啟動評估程序。對案情相對負責、群眾關注度高、社會影響力較大，公益受損問題較為突出的案件，由承辦檢察官或檢察官辦案組綜合判定后提出評估申請。

（2）舉行評估會議。評估程序啟動后，由案件承辦人視案件情況邀請專業(yè)人員和社會監(jiān)督人員參加評估，評估會議由評估員參加，事先簽署評估保密協(xié)議，確保評估過程秘密進行，必要時，經檢察長批準也可采用公開聽證等方式進行。評估開始后，由案件承辦人主持并出示相關材料，包括案件立案決定書、審查報告、檢察建議、行政機關回復等，其他評估員可就案件事實證據(jù)情況向案件承辦人或被監(jiān)督行政機關經辦人詢問。評估員除審查書面材料，還可通過實地查看、現(xiàn)場檢測、檢驗、評估實驗的方式評估訴前建議落實效果。

（3）出具評估報告。評估報告應當清楚地寫明評估意見，包括被監(jiān)督行政機關回復形式是否完備、整改措施是否已落實到位、受損公益是否得到恢復，訴前程序是否可以終結，檢察機關是否需要對被監(jiān)督行政機關提起行政公益訴訟等幾方面的內容，同時簡要載明評估意見所依據(jù)的事實依據(jù)和法律依據(jù)，若行政機關因客觀原因尚未整改落實到位，但暫時不需要提起訴訟的，評估報告中應寫明跟進監(jiān)督的措施和對行政機關繼續(xù)履職的意見建議。評估報告應當向社會公開。