行政違法行為檢察監(jiān)督的探索與展望

● 馮孝科 黃 琛/文

2021年，中共中央印發(fā)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》），要求檢察機(jī)關(guān)“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的，可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等督促其糾正”。《意見》不僅是對黨的十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）內(nèi)容的重申，更進(jìn)一步明確了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督定位，對檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督提出明確要求，既解決了思想認(rèn)識上對檢察機(jī)關(guān)能不能開展監(jiān)督的顧慮，又劃定了行政檢察監(jiān)督與其他監(jiān)督的界限。［1］楊春雷：《深入貫徹黨中央全面深化行政檢察監(jiān)督新要求 探索推進(jìn)行政違法行為監(jiān)督》，《人民檢察》2021年第21—22期合刊。為此，有必要對現(xiàn)有行政違法行為檢察監(jiān)督的理論與實踐進(jìn)行總結(jié)與歸納，分析在行政違法行為檢察監(jiān)督探索階段暴露出的問題，并對檢察機(jī)關(guān)提出相應(yīng)建議，促進(jìn)行政違法行為檢察監(jiān)督工作更好開展。

一、行政違法行為檢察監(jiān)督的探索

（一）探索開展行政違法行為監(jiān)督工作的依據(jù)

1.中央政策依據(jù)。黨的十八屆四中全會《決定》明確指出：“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正?！薄巴晟茖ι婕肮袢松?、財產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施實行司法監(jiān)督制度”。習(xí)近平總書記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉的說明》也對檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督進(jìn)行進(jìn)一步的解釋。［2］參見習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，中國政府網(wǎng)http://www.gov.cn/xinwen/2014-10/28/content_2771717.htm，最后訪問日期：2021 年 11 月 16 日。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》（以下簡稱《綱要》）明確要求：“檢察機(jī)關(guān)對在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的違法行為進(jìn)行監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)配合”，有力支持了檢察機(jī)關(guān)的行政違法行為監(jiān)督工作。黨的十九屆四中全會通過的《堅持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，提出要“堅持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國、依法執(zhí)政能力”“加強(qiáng)對法律實施的監(jiān)督”“拓展公益訴訟案件范圍”等?！兑庖姟贰稕Q定》等中央文件的有關(guān)規(guī)定，為檢察機(jī)關(guān)對在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的包括涉及“公益”的所有行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督，提供了政策依據(jù)。

2.法律依據(jù)?！吨腥A人民共和國憲法》和《人民檢察院組織法》明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。［3］參見憲法第134條和《人民檢察院組織法》第2條。在現(xiàn)行“議行合一”的體制下，人民代表大會統(tǒng)一行使國家權(quán)力，下設(shè)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)，分別行使行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)。對行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)執(zhí)行法律情況進(jìn)行專門監(jiān)督，是檢察機(jī)關(guān)職責(zé)所在。［4］從法律監(jiān)督的公正性來講，監(jiān)督的范圍和對象應(yīng)當(dāng)堅持普遍性原則，覆蓋到所有行政機(jī)關(guān)的行政行為的合法性，不能留有監(jiān)督死角，形成權(quán)力真空。但為避免落入“一般監(jiān)督”的陷阱，并受行政檢察人員力量、能力、經(jīng)驗等多種因素影響，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)對行政權(quán)進(jìn)行“大水漫灌”式的監(jiān)督。為更好開展行政違法行為監(jiān)督工作，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)結(jié)合社會發(fā)展和治理現(xiàn)狀及自身工作情況確定工作重點(diǎn)?！度嗣駲z察院組織法》也從國家立法層面賦予了檢察機(jī)關(guān)通過行使公益訴訟職權(quán)對涉及國家利益和社會公共利益的特定行政行為進(jìn)行直接監(jiān)督的權(quán)力。［5］參見《人民檢察院組織法》第20條第4款和第25條第4款。但須注意，開展行政違法行為檢察監(jiān)督仍欠缺直接且全面的法律依據(jù)。

3.法理依據(jù)。在公權(quán)力體系中，行政權(quán)因其主動性和行政體系的龐大而面臨較大的法治風(fēng)險［6］參見朱全寶：《法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法內(nèi)涵》，《中國法學(xué)》2022年第1期。。檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，根本價值追求在于保障憲法、法律的統(tǒng)一正確實施。從一般法理意義上來說，法律監(jiān)督應(yīng)當(dāng)包括對執(zhí)法、司法行為的監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)的行政行為如果不在法律監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督范疇之中，似乎與檢察權(quán)的本質(zhì)有所背離。［7］參見韓永紅：《我國法律體系中的行政檢察監(jiān)督權(quán)》，《廣東行政學(xué)院學(xué)報》2014年第2期。有學(xué)者對法律監(jiān)督的對象進(jìn)行嚴(yán)密的理論邏輯推理：檢察院作為專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)不得干涉權(quán)力機(jī)關(guān)之活動，由此法律監(jiān)督之客體應(yīng)當(dāng)是“國家立法權(quán)之外的國家職權(quán)及其活動”；所謂“國家立法權(quán)之外的國家職權(quán)及其活動”，可解釋為“司法裁判和公共行政”；由此，圍繞“司法裁判”建立起的檢察即“訴訟監(jiān)督”，圍繞“公共行政”建立起的檢察即“行政檢察監(jiān)督”。［8］參見秦前紅：《兩種“法律監(jiān)督”的概念分野與行政檢察監(jiān)督之歸位》，《東方法學(xué)》2018年第1期。專家學(xué)者的的這些論述，為檢察機(jī)關(guān)探索開展行政違法行為監(jiān)督提供了理論支撐。

（二）探索開展行政違法行為檢察監(jiān)督的實踐經(jīng)驗與成效

1.得到了地方立法和政策的支持。由于檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為檢察監(jiān)督工作沒有直接且全面的法律依據(jù)，各地檢察機(jī)關(guān)在開展工作中積極向當(dāng)?shù)攸h委、人大進(jìn)行專題匯報，爭取地方黨委在規(guī)范性文件、地方人大在加強(qiáng)法律監(jiān)督工作地方立法文件中，對檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政違法行為的相關(guān)內(nèi)容作出明確規(guī)定，力求監(jiān)督有據(jù)。例如，浙江省委出臺《進(jìn)一步加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的若干意見》（2019年），要求“對行政審判和執(zhí)行、行政執(zhí)法中存在的苗頭性傾向性普遍性問題有針對性地發(fā)出檢察建議。”山東省人大常委會出臺《關(guān)于加強(qiáng)新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的決議》（2019年），要求“強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，探索建立相關(guān)工作機(jī)制，對履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)行為，依法督促糾正?！苯K省常州市委深改組通過《常州市違法行政行為檢察監(jiān)督工作實施辦法（試行）》（2017年），明確了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督范圍、監(jiān)督方式、監(jiān)督手段等內(nèi)容，并將行政執(zhí)法機(jī)關(guān)整改落實情況，支持配合檢察監(jiān)督等情況納入行政執(zhí)法機(jī)關(guān)年度考核評價體系。吉林省通化市委、市政府出臺《通化市行政執(zhí)法檢察監(jiān)督暫行規(guī)定》（2017年），把違法行政行為檢察監(jiān)督工作納入黨委和政府直接部署的全局性重要工作。在地方黨委、人大的領(lǐng)導(dǎo)和支持下，各地檢察機(jī)關(guān)以人大決議為依據(jù)，積極探索開展對行政機(jī)關(guān)行政違法行為的法律監(jiān)督工作。

2.實現(xiàn)了雙贏多贏共贏的工作效果。幾年來，各地檢察機(jī)關(guān)堅持圍繞服務(wù)中心大局，重點(diǎn)圍繞環(huán)境污染、食品衛(wèi)生、公共安全、土地管理等群眾關(guān)切、易引發(fā)社會矛盾領(lǐng)域中的行政違法行為，探索開展了多層次、多領(lǐng)域的專項監(jiān)督活動和試點(diǎn)工作，辦理了一批行政違法行為監(jiān)督案件，取得了顯著的社會效果和法律效果。例如，吉林省長春市檢察院充分發(fā)揮“行政檢察大數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺”作用，與長春市國土局聯(lián)合開展了“追繳土地出讓金專項行動”，推動國土部門收繳土地出讓金25億余元，得到長春市委、市政府的高度評價。［9］參見董鵬宇：《長春市檢察院發(fā)揮行政監(jiān)督職能 追繳清欠國有土地出讓金》，《吉林日報》2018年9月8日。甘肅省某檢察院針對民族地區(qū)適齡兒童失學(xué)輟學(xué)嚴(yán)重的情況，在開展“控輟保學(xué)”促進(jìn)依法行政監(jiān)督活動中，共向當(dāng)?shù)亟逃块T和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)出檢察建議21份，有效保障了421名適齡兒童接受義務(wù)教育的權(quán)利，助力全州教育扶貧。［10］參見南茂林：《甘肅臨夏：發(fā)揮檢察職能為脫貧攻堅提供司法保障》，《檢察日報》2019年9月3日。2018年云南省玉溪市某縣先后發(fā)生兩次5.0級地震，部分流動商販為謀取暴利哄抬物價，該縣檢察院及時向縣發(fā)展和改革局發(fā)出加強(qiáng)監(jiān)管、穩(wěn)定物價檢察建議，縣發(fā)展和改革局收到建議后，迅速印發(fā)《抗震救災(zāi)期間價格監(jiān)管的提醒告誡函》，僅三天時間，對2900余商戶進(jìn)行了告誡，并在全縣百余個市場、人群集聚點(diǎn)張貼《抗震救災(zāi)期間價格監(jiān)管的通告》，提醒群眾投訴舉報，聯(lián)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和市場監(jiān)督管理局等相關(guān)部門增強(qiáng)了夜間巡查，穩(wěn)定了物價，保障了民生。［11］參見李海燕：《通?？h檢察院檢察建議實效顯著》，通海縣長安網(wǎng)https://www.yxzf.gov.cn/th/jcfy/1728707.shtml，最后訪問日期：2021年11月16日。

二、探索階段行政違法行為檢察監(jiān)督工作的弱化及其影響

總的來看，2015年以來各地檢察機(jī)關(guān)認(rèn)真落實中央要求，根據(jù)最高檢《關(guān)于深入推進(jìn)民事行政檢察工作科學(xué)發(fā)展的意見》《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》等規(guī)定，積極探索對行政違法行為的監(jiān)督，辦理了一批行政違法行為監(jiān)督案件［12］參見解文軼：《行政檢察工作的現(xiàn)狀與發(fā)展》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2015年第5期。，覆蓋食品藥品監(jiān)督、國土管理、交通管理、城市建設(shè)管理等50余個領(lǐng)域，并重點(diǎn)關(guān)注包括食品藥品安全、環(huán)境資源保護(hù)、國有土地管理、工商行政處罰等在內(nèi)的民生領(lǐng)域，檢察建議總體采納比例較高，體現(xiàn)出了檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督的價值。

受種種因素的影響，檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督未能在2018年最新修訂《人民檢察院組織法》中予以明確規(guī)定，使得行政違法行為檢察監(jiān)督工作原本不斷強(qiáng)化的監(jiān)督效果出現(xiàn)全面弱化，基層行政檢察職能作用的發(fā)揮受到明顯影響。

（一）行政違法行為檢察監(jiān)督工作的弱化

1.從案件數(shù)量與案件比重看，2018年修訂《人民檢察院組織法》之前，行政違法行為監(jiān)督案件辦案量總體呈上升趨勢，在全國檢察機(jī)關(guān)辦理的行政檢察監(jiān)督案件中占比較大，且監(jiān)督效果持續(xù)加強(qiáng)；2019年以后，行政違法行為監(jiān)督案件辦案量急劇減少，監(jiān)督力度明顯減弱，案件占比斷崖式下跌，行政檢察工作整體監(jiān)督力度也受到很大影響。

2.從監(jiān)督效果看，2018年修訂《人民檢察院組織法》之前，對重點(diǎn)民生部門行政違法行為監(jiān)督力度持續(xù)加大，監(jiān)督有關(guān)行政部門不作為亂作為、服務(wù)保障“三大攻堅戰(zhàn)”等中心工作效果明顯；修訂后，檢察機(jī)關(guān)行政違法行為監(jiān)督工作基本處于停滯狀態(tài)，監(jiān)督力度大幅減弱，提出的檢察建議數(shù)量急劇減少。

（二）行政違法行為檢察監(jiān)督弱化的影響

1.不利于行政爭議訴源治理。行政爭議訴源治理就是瞄準(zhǔn)行政訴訟的源頭，采取多種治理手段，預(yù)防潛在糾紛、化解已有矛盾，從而減少進(jìn)入訴訟的案件數(shù)量，或者有效分流訴訟中案件的治理理念。我國80%的法律、90%的地方性法規(guī)和全部的行政法規(guī)都由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行［13］參見曹鎏：《攻堅法治政府建設(shè)進(jìn)行時》，《中國司法》2020年第12期。，檢察機(jī)關(guān)受理的行政訴訟監(jiān)督案件逐年上升，新時代人民群眾對公平正義的司法需求越來越多地體現(xiàn)在行政檢察工作中。2015年至2018年，檢察機(jī)關(guān)通過開展行政違法行為監(jiān)督工作，對行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)行政行為，特別是能夠?qū)π姓鄬θ说暮戏?quán)益造成損害的行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制等方面的行政違法行為開展監(jiān)督，使可能出現(xiàn)的“官民矛盾”消除在萌芽狀態(tài)。訴源治理的關(guān)鍵在于將爭議和矛盾化解在源頭，［14］參見常鋒：《行政檢察創(chuàng)新監(jiān)督理念回應(yīng)人民群眾更高要求——專訪中國政法大學(xué)終身教授應(yīng)松年》，《人民檢察》2021年第21—22期合刊。檢察機(jī)關(guān)對行政違法行為監(jiān)督弱化，不利于從源頭預(yù)防和徹底化解行政爭議。

2.削弱了行政違法行為監(jiān)督合力。黨的十八屆四中全會指出，執(zhí)法領(lǐng)域仍然存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等突出問題。行政執(zhí)法的領(lǐng)域極為廣泛，內(nèi)容復(fù)雜，形式多樣，亟須行政檢察監(jiān)督介入。［15］同前注［14］。2015年至2018年，檢察機(jī)關(guān)對行政違法行為監(jiān)督的辦案數(shù)量逐年增長，檢察監(jiān)督逐步深化，對扭轉(zhuǎn)行政亂象發(fā)揮了重要作用。2018年修訂《人民檢察院組織法》后，對檢察機(jī)關(guān)探索開展行政違法行為監(jiān)督影響巨大，部分地區(qū)的這項工作一度暫停。雖然相關(guān)監(jiān)督機(jī)制也對行政違法行為開展監(jiān)督進(jìn)行了規(guī)定，然而，憲法關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的“國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”定位意味著在監(jiān)督體系中其具有查漏補(bǔ)缺和兜底的作用，對于沒有監(jiān)督主體實施監(jiān)督的領(lǐng)域或事項，檢察機(jī)關(guān)需擔(dān)負(fù)起監(jiān)督職責(zé)。［16］參見姬亞平、燕曉婕：《檢察機(jī)關(guān)參與行政爭議訴源治理的理據(jù)與工作機(jī)制》，《人民檢察》2021年第15期。檢察監(jiān)督的弱化削弱了對行政違法行為的監(jiān)督合力，有的執(zhí)法領(lǐng)域甚至?xí)a(chǎn)生監(jiān)督空白，不利于對行政亂象的監(jiān)督糾正。

3.影響基層檢察機(jī)關(guān)行政檢察部門作用發(fā)揮。與其他檢察部門相比，行政檢察部門的行政訴訟監(jiān)督案件數(shù)量較少，且呈“倒三角”分布，僅依靠行政訴訟監(jiān)督做實行政檢察特別是基層行政檢察有很大的難度。對行政違法行為進(jìn)行檢察監(jiān)督為充分發(fā)揮基層行政檢察職能作用、做實行政檢察提供了重大機(jī)遇。2019年以來，行政違法行為監(jiān)督工作弱化，直接導(dǎo)致基層檢察機(jī)關(guān)的行政檢察部門難以發(fā)揮作用，與做實行政檢察，促進(jìn)“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展的工作要求和檢察事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展不相適應(yīng)。

三、檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督工作的優(yōu)勢

檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，而行政行為是影響范圍最廣的法律適用活動，對行政行為進(jìn)行監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的題中應(yīng)有之義。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革之后，行政檢察部門正式設(shè)立，行政違法行為監(jiān)督至此擁有專門部門、專門力量。這些部門的工作人員既熟悉行政執(zhí)法規(guī)律，又熟悉行政訴訟規(guī)律，能夠有效地調(diào)查和糾正違法行政行為，更好地保護(hù)社會公益。

相對于其他監(jiān)督方式，檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督具有如下優(yōu)勢：

一是常態(tài)性優(yōu)勢。當(dāng)前，人大對行政執(zhí)法的監(jiān)督方式主要有審議政府工作報告、調(diào)研座談、視察及執(zhí)法監(jiān)督檢查等，監(jiān)督時效性不強(qiáng)。審計監(jiān)督限于公共資金領(lǐng)域，審計技術(shù)方法具有局限性，且審計機(jī)關(guān)作為政府的職能部門，在“同級審計”原則下開展工作，有時容易受到外部的影響。與二者相比，若賦予檢察機(jī)關(guān)對行政違法行作進(jìn)行監(jiān)督的工作職責(zé)，可以發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)“在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案”及時掌握行政執(zhí)法機(jī)關(guān)案件信息的優(yōu)勢，對執(zhí)法情況進(jìn)行動態(tài)監(jiān)督，實時規(guī)范執(zhí)法行為。同時，還可以通過類案辦理，及時發(fā)現(xiàn)社會治理重點(diǎn)問題、民生關(guān)注問題，實現(xiàn)“抓小抓早”。

二是主動性優(yōu)勢。審判機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，采取的是“不告不理”原則，審判程序只能被動啟動。檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)相比，具有明顯的主動性優(yōu)勢，不論是在檢察辦案過程中發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)違法行政行為，還是通過公民、法人或其他組織提供的線索審查發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)違法行政行為，都可以及時督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)糾正。

三是程序性優(yōu)勢。與輿論監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督相比，檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)，對于行政違法行為監(jiān)督事項可以采用“案件化”辦理模式，將監(jiān)督工作納入法治化、規(guī)范化軌道。比如，在前期探索階段，檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督從線索受理、審查立案、調(diào)查核實、審核決定到實施監(jiān)督、跟蹤反饋、復(fù)議復(fù)核、結(jié)案歸檔，全流程實現(xiàn)規(guī)范化辦理，使重大監(jiān)督事項做到調(diào)查全面、事實清楚、監(jiān)督得當(dāng)，對樹立監(jiān)督權(quán)威、實現(xiàn)監(jiān)督效果起到了積極作用。

雖然檢察監(jiān)督與其他監(jiān)督方式存在諸多不同，但它們同屬“八大”監(jiān)督體系的重要組成部分，互相之間不是“零和博弈”的關(guān)系，本身并不沖突，并存在銜接、移交機(jī)制。各種監(jiān)督方式在促進(jìn)行政權(quán)力依法運(yùn)行方面可以發(fā)揮各自功能，形成監(jiān)督合力、增強(qiáng)監(jiān)督實效。

四、對檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督工作的建議

（一）加強(qiáng)、落實頂層設(shè)計

應(yīng)當(dāng)在充分調(diào)研、與中央有關(guān)部門取得共識的基礎(chǔ)上，盡快制定行政違法行為監(jiān)督工作的指導(dǎo)性意見，規(guī)范該項工作的監(jiān)督范圍、方式、程序、法律后果、保障機(jī)制等，解決辦案工作中取須解決的困難和問題。同時，一些地方黨委通過出臺文件、地方人大通過出臺地方立法等形式對檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督予以支持，一定程度地解決了監(jiān)督依據(jù)不足的問題，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌和指導(dǎo)地方檢察機(jī)關(guān)繼續(xù)發(fā)揮積極性、主動性、創(chuàng)造性，尊重地方院的首創(chuàng)精神，按照可復(fù)制、可推廣的要求，邊實踐、邊探索、邊總結(jié)，積極、審慎、穩(wěn)妥地開展工作，不斷完善各項制度機(jī)制，逐步形成成熟規(guī)范的經(jīng)驗做法。

（二）推進(jìn)政策文件向立法轉(zhuǎn)變

當(dāng)前，各地檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督工作主要以《決定》《意見》等政策文件、中央政策精神和地方出臺的相關(guān)規(guī)定作為監(jiān)督依據(jù)，尚缺乏直接的法律規(guī)定。雖然憲法明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，《綱要》亦明確規(guī)定“檢察機(jī)關(guān)對在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極配合”，但根據(jù)前期探索實踐的經(jīng)驗，實務(wù)中尚有部分行政機(jī)關(guān)認(rèn)識不到位或存在思想顧慮，有時對檢察監(jiān)督不配合，甚至消極應(yīng)付。當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在習(xí)近平法治思想的指引下，結(jié)合《意見》要求，總結(jié)行政檢察監(jiān)督實踐中的經(jīng)驗，研究如何具體地逐步擴(kuò)展和深入規(guī)劃，同時推進(jìn)立法、司法解釋以及銜接配套機(jī)制的建立和完善，［17］同前注［16］ 。推動把檢察機(jī)關(guān)對行政違法行為的監(jiān)督職責(zé)從中央政策向法律轉(zhuǎn)換，徹底解決檢察機(jī)關(guān)對行政違法行為監(jiān)督的法律依據(jù)問題。

（三）充實行政檢察力量

必要的人員力量是開展工作的基本保障。各級檢察機(jī)關(guān)尤其是市縣兩級檢察院，要科學(xué)測算行政違法行為監(jiān)督新增工作量，提前謀劃，實行人員動態(tài)管理，落實“有專人干”的基本要求，保證從事行政違法行為監(jiān)督的檢察人員力量［18］參見楊春雷：《深入貫徹黨中央全面深化行政檢察監(jiān)督新要求 探索推進(jìn)行政違法行為監(jiān)督》，《人民檢察》2021年第21—22期合刊。，不斷加強(qiáng)行政檢察隊伍建設(shè)，為行政違法行為檢察監(jiān)督工作的高質(zhì)量發(fā)展提供人才保障。

（四）強(qiáng)化理論研究探索