公共安全領(lǐng)域行政公益訴訟實(shí)踐與思考

● 張 波/文

一、基本案情及辦理過(guò)程

2019年10月，浙江省衢州市柯城區(qū)人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“柯城區(qū)院”）通過(guò)“網(wǎng)格+檢察”法律監(jiān)督平臺(tái)發(fā)現(xiàn)，同年1-9月間，轄區(qū)內(nèi)電動(dòng)車違規(guī)充電等問(wèn)題的網(wǎng)格投訴信息多達(dá)943條，反映出眾多小區(qū)內(nèi)電動(dòng)車違規(guī)充電危害消防安全的情況未得到有效遏制。后經(jīng)走訪調(diào)查核實(shí)，市區(qū)范圍內(nèi)十余個(gè)老舊小區(qū)普遍存在電動(dòng)車私拉電線充電的問(wèn)題，存在嚴(yán)重的消防安全隱患，時(shí)刻威脅群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，同時(shí)已成為衢州市基層社會(huì)治理的一大難題，治理難以見(jiàn)效。負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的區(qū)消防救援大隊(duì)未針對(duì)小區(qū)內(nèi)私拉電線的違法行為進(jìn)行有效履職，致使社會(huì)公共利益長(zhǎng)期處于受侵害的風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)。11月12日，柯城區(qū)院將相關(guān)線索調(diào)查情況層報(bào)衢州市人民檢察院、浙江省人民檢察院，就該新領(lǐng)域公益訴訟訴案件線索請(qǐng)示立案。11月27日，浙江省人民檢察院批復(fù)同意立案。11月29日，柯城區(qū)院依據(jù)《中華人民共和國(guó)消防法》（以下簡(jiǎn)稱《消防法》）《浙江省消防條例》《衢州市市區(qū)電動(dòng)自行車管理規(guī)定》等法律法規(guī)規(guī)定，向負(fù)有消防安全工作實(shí)施職責(zé)的區(qū)消防救援大隊(duì)發(fā)出行政公益訴訟訴前檢察建議，督促其對(duì)轄區(qū)小區(qū)內(nèi)電動(dòng)車私拉電線充電及停放在樓梯間、消防通道和疏散通道的行為依法作出處理；加強(qiáng)消防法律法規(guī)宣傳，做好消防宣傳教育工作，營(yíng)造良好的電動(dòng)車火災(zāi)防范治理輿論氛圍。檢察建議發(fā)出后，柯城區(qū)院參加區(qū)政府多部門協(xié)調(diào)會(huì)，就區(qū)消防救援大隊(duì)、公安部門、市場(chǎng)監(jiān)管部門、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道如何協(xié)同開(kāi)展專項(xiàng)整治和長(zhǎng)效治理進(jìn)行磋商，形成公益保護(hù)合力。

訴前檢察建議促使市區(qū)兩級(jí)政府開(kāi)展電動(dòng)自行車消防安全綜合治理專項(xiàng)行動(dòng)，從“隱患執(zhí)法攻堅(jiān)”“銷售源頭治理”“充電設(shè)施保障”“提升充電設(shè)施使用率”四方面工作開(kāi)展專項(xiàng)整治工作。消防、公安部門集中處罰電動(dòng)車違規(guī)停放、充電問(wèn)題，先后6次組織開(kāi)展集中夜查活動(dòng)，清理電動(dòng)自行車1868輛，辦理行政處罰案件198起；市場(chǎng)監(jiān)管部門牽頭開(kāi)展電動(dòng)車生產(chǎn)、銷售、維修源頭整治，檢查各類經(jīng)營(yíng)主體3500余家次，立案查處違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)電動(dòng)車及相關(guān)產(chǎn)品案件46件，罰款24.77萬(wàn)元。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門在城區(qū)56個(gè)社區(qū)、179個(gè)小區(qū)完成充電口建設(shè)26312個(gè)，公共建筑、快遞點(diǎn)安裝智能充電口2378個(gè)。同時(shí)，電信、消防、交警部門創(chuàng)新電動(dòng)車基層治理載體，將全市所有已上牌電動(dòng)車全部納入新開(kāi)發(fā)的電動(dòng)車“114一鍵移車”平臺(tái)，打破數(shù)據(jù)壁壘，破解電動(dòng)車管理難、執(zhí)法難的問(wèn)題。街道社區(qū)將電動(dòng)車治理納入“鄰禮通”社會(huì)治理微信小程序，首創(chuàng)“鄰禮通”積分兌換“有禮電”免費(fèi)充電模式，將電動(dòng)車充電設(shè)備使用率從13%提升到50%以上。結(jié)合全國(guó)文明城市創(chuàng)建工作，各部門利用傳統(tǒng)媒體、“兩微一端”和社區(qū)面對(duì)面方式同步開(kāi)展宣傳，營(yíng)造良好輿論氛圍，提高群眾安全意識(shí)。在檢察公益訴訟的助力和推動(dòng)下，2020年5月15日，《衢州市文明行為促進(jìn)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）經(jīng)浙江省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議審議通過(guò)，《條例》從地方立法層面，對(duì)電動(dòng)車定點(diǎn)停放、安全充電作出了更明確的規(guī)范，為公共安全整治提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。該案入選浙江省檢察機(jī)關(guān)公益訴訟三周年十大精品案例，取得了政治效果、社會(huì)效果和法律效果的有機(jī)統(tǒng)一。

二、檢察公益訴訟參與公共安全領(lǐng)域基層社會(huì)治理的背景和意義

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這個(gè)重大命題并作為全面深化改革的總目標(biāo)，而實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。檢察機(jī)關(guān)參與基層社會(huì)治理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。而行政公益訴訟檢察職能本質(zhì)是通過(guò)檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，督促行政機(jī)關(guān)履行監(jiān)管職能，實(shí)現(xiàn)維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的目的。［1］維護(hù)群眾利益和社會(huì)利益是推進(jìn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的應(yīng)然要求。所以，檢察行政公益訴訟職能與基層社會(huì)治理在價(jià)值追求上是一致的，而通過(guò)行政公益訴訟案件辦理是檢察機(jī)關(guān)參與基層社會(huì)治理的有效途徑?；鶎訖z察機(jī)關(guān)應(yīng)緊緊圍繞地方黨委政府的中心工作，通過(guò)關(guān)注群眾投訴反映最多的問(wèn)題，著眼實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治的執(zhí)法司法最佳狀態(tài)，切實(shí)把檢察公益訴訟制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為社會(huì)治理效能。

近年來(lái)，電動(dòng)車違規(guī)充電引發(fā)的消防安全事故頻發(fā)，成為危害公共安全的重大隱患。2019年5月5日6時(shí)50分，廣西壯族自治區(qū)桂林市雁山區(qū)雁山鎮(zhèn)西龍村一村民自建房發(fā)生火災(zāi)，造成5人死亡、7人重傷、31人輕傷，引起了社會(huì)各界廣泛關(guān)注，造成較大社會(huì)影響。起火原因?yàn)榻ㄖ粯峭７诺碾妱?dòng)車故障引發(fā)火災(zāi)，高溫有毒煙氣經(jīng)樓梯間向上蔓延造成人員傷亡。為此，應(yīng)急管理部、教育部、公安部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)出租屋及校園周邊經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所消防安全管理工作的通知》，要求深刻吸取上述火災(zāi)事故教訓(xùn)，切實(shí)加強(qiáng)消防安全管理。這起火災(zāi)也再次將電動(dòng)車違規(guī)停放、充電問(wèn)題所帶來(lái)的消防安全隱患暴露在公眾視野中。長(zhǎng)期以來(lái)，電動(dòng)車違規(guī)充電帶來(lái)的消防安全隱患是公共安全領(lǐng)域的突出問(wèn)題，但各地多次整治都無(wú)法取得實(shí)效，單一主管部門監(jiān)管缺位乏力和多部門監(jiān)管無(wú)法形成合力是主要原因，已成為政府基層治理的一大難題。電動(dòng)車私拉電線充電的違法行為妨害了國(guó)家的消防管理秩序，更時(shí)刻威脅群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，其危害的是不特定對(duì)象的公共利益，正是公益訴訟所保護(hù)的公共利益的范疇。而檢察公益訴訟作為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要制度安排，可以更好地保護(hù)不特定主體的公共利益，對(duì)于督促協(xié)同行政部門履職盡職，整合公益保護(hù)合力，破解監(jiān)管缺位和“九龍治水”的現(xiàn)實(shí)困境具有天生的制度優(yōu)勢(shì)。

三、案件辦理要點(diǎn)與思考

（一）公益損害的確定

提起行政公益訴訟要以行政機(jī)關(guān)不作為或亂作為，導(dǎo)致國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受損為前提。從檢察權(quán)謙抑性的角度出發(fā)，一般而言，要以發(fā)生實(shí)際損害為前提。但是行政公益訴訟是預(yù)防和糾正行政違法的重要制度設(shè)計(jì)，其救濟(jì)的價(jià)值同樣包括因行政機(jī)關(guān)不作為、亂作為，造成對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益的侵害或存在潛在的侵害危險(xiǎn)。同時(shí)，公共安全領(lǐng)域一旦發(fā)生實(shí)質(zhì)損害，其造成的社會(huì)危害和人身財(cái)產(chǎn)損失相較其他領(lǐng)域更為直觀和嚴(yán)重。實(shí)踐證明，若法律法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)的職責(zé)做出了明確規(guī)定，但行政機(jī)關(guān)未依法履行職責(zé)的，可認(rèn)定為行政機(jī)關(guān)“不作為”。再則，預(yù)防和糾正行政違法機(jī)制的重要環(huán)節(jié)之一即是行政公益訴訟。消防公益訴訟注重?fù)p害的預(yù)防，消除火災(zāi)隱患才能更好地保護(hù)公共安全。所以筆者認(rèn)為在確定公共安全領(lǐng)域公益受損應(yīng)以發(fā)生實(shí)際損害為原則，但存在現(xiàn)實(shí)、迫切的客觀隱患，且行政機(jī)關(guān)又未依法履行職責(zé)的，仍可認(rèn)定行政機(jī)關(guān)不作為導(dǎo)致公益受損。

本案中，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)梳理“基層治理四平臺(tái)”，發(fā)現(xiàn)關(guān)于城區(qū)電動(dòng)車“飛線充電”“進(jìn)樓入戶”的網(wǎng)格信息較多，反映出群眾對(duì)于整治電動(dòng)車“飛線充電”的呼聲強(qiáng)烈。而通過(guò)實(shí)地走訪，全區(qū)十余個(gè)老舊小區(qū)存在電動(dòng)車違規(guī)充電、違法停放危害消防安全的情況，存在現(xiàn)實(shí)且嚴(yán)重的消防安全隱患。其次，相關(guān)法律法規(guī)都對(duì)消防部門的職責(zé)進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)定。如《消防法》第28條規(guī)定任何單位、個(gè)人不得占用、堵塞、封閉疏散通道、安全出口、消防車通道?！断婪ā冯m未對(duì)電動(dòng)車私拉電線充電的問(wèn)題明確列明，但第54條規(guī)定“消防救援機(jī)構(gòu)在消防監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患的，應(yīng)當(dāng)通知有關(guān)單位或個(gè)人立即采取措施消除隱患。不及時(shí)消除隱患可能嚴(yán)重威脅公共安全的，消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定對(duì)危險(xiǎn)部位或者場(chǎng)所采取臨時(shí)查封措施?！倍妱?dòng)車私拉電線充電的行為無(wú)疑是存在嚴(yán)重火災(zāi)隱患的行為?！墩憬∠罈l例》第28條明確規(guī)定，“企業(yè)集體宿舍、居住人數(shù)較多的出租房屋、居民住宅區(qū)以及其他停放電動(dòng)車較多的單位，應(yīng)當(dāng)設(shè)置電動(dòng)車集中停放、充電場(chǎng)所，設(shè)置符合用電安全要求的充電設(shè)施，采取防火分隔措施?！薄敖乖谑枭⑼ǖ馈踩隹?、樓梯間停放電動(dòng)車。禁止違反用電安全要求私拉電線和插座給電動(dòng)車充電。”在疏散通道、安全出口、樓梯間停放電動(dòng)車，或者私拉電線和插座給電動(dòng)車充電的，消防救援部門應(yīng)依據(jù)《浙江省消防條例》第54條之規(guī)定責(zé)令改正，處50元以上200元以下罰款。《衢州市市區(qū)電動(dòng)自行車管理規(guī)定》第26條、第32條也以地方性法規(guī)的方式對(duì)電動(dòng)車違法停放的問(wèn)題及罰則進(jìn)行了規(guī)定。另外經(jīng)過(guò)柯城區(qū)院對(duì)區(qū)消防部門近年的行政處罰案件情況摸排發(fā)現(xiàn)，區(qū)消防部門主要對(duì)電動(dòng)車充電發(fā)生火災(zāi)對(duì)相關(guān)職責(zé)人或單位進(jìn)行事后處罰，幾乎未對(duì)發(fā)生火災(zāi)事前預(yù)防環(huán)節(jié)進(jìn)行過(guò)管理處罰，顯然未依法履行監(jiān)管職責(zé)，綜合判斷可以認(rèn)定其在電動(dòng)車充電火災(zāi)隱患管理上存在“不作為”。

（二）牢牢把握公益訴訟督促、協(xié)同的職能定位

從辦理公共安全領(lǐng)域案件角度參與基層社會(huì)治理，既需要從公共安全領(lǐng)域案件構(gòu)成入手進(jìn)行建構(gòu)，又需要著眼于檢察機(jī)關(guān)參與基層社會(huì)治理的大背景，牢牢把握公益訴訟督促、協(xié)同的職能定位，督促、支持和引導(dǎo)各行政機(jī)關(guān)綜合施策，為推進(jìn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化貢獻(xiàn)檢察智慧。新時(shí)代背景下，基層治理面臨的問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜，特別是涉及公共安全領(lǐng)域的問(wèn)題，只靠單個(gè)部門很難實(shí)現(xiàn)根本治理，這也是基層社會(huì)治理要求扁平化聯(lián)動(dòng)管理的原因。檢察機(jī)關(guān)參與基層社會(huì)治理應(yīng)充分運(yùn)用磋商、公開(kāi)聽(tīng)證、訴前檢察建議等方式牢牢抓住聯(lián)動(dòng)治理這個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，形成共建共治共享的治理格局。

本案中，作為消防安全工作實(shí)施部門的區(qū)消防救援大隊(duì)?wèi)?yīng)依法對(duì)違法行為做出處理，因此柯城區(qū)院向其發(fā)出行政公益訴訟訴前檢察建議督促其依法履職。同時(shí)柯城區(qū)院也認(rèn)識(shí)到單靠消防救援部門單獨(dú)處理違法行為進(jìn)行末端處罰無(wú)法實(shí)現(xiàn)小區(qū)電動(dòng)車私拉電線問(wèn)題的長(zhǎng)效治理，解決問(wèn)題還應(yīng)“疏堵結(jié)合”，從物業(yè)管理、集中充電公共設(shè)施保障以及提升公共設(shè)施使用率的角度疏導(dǎo)電動(dòng)車飛線充電矛盾。為此柯城區(qū)院主動(dòng)與區(qū)府辦溝通對(duì)接，促成召開(kāi)由分管副區(qū)長(zhǎng)主持，消防、公安、應(yīng)急、住建、綜合行政執(zhí)法、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等多部門參與的協(xié)調(diào)會(huì)，就各部門在小區(qū)電動(dòng)車停放和充電違法行為長(zhǎng)效監(jiān)管工作方面的職責(zé)分工進(jìn)行磋商協(xié)調(diào)。對(duì)于有物業(yè)服務(wù)企業(yè)或者主管單位的住宅小區(qū)、樓院，物業(yè)服務(wù)企業(yè)、主管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)《消防法》第18條第2款、《物業(yè)管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定，對(duì)管理區(qū)域內(nèi)的電動(dòng)車停放、充電實(shí)施消防安全管理，對(duì)違法充電行為應(yīng)當(dāng)予以制止，并及時(shí)向有關(guān)行政管理部門報(bào)告。作為物業(yè)服務(wù)企業(yè)主管部門的住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門對(duì)物業(yè)服務(wù)企業(yè)落實(shí)消防安全管理工作負(fù)有指導(dǎo)監(jiān)督的職責(zé)。沒(méi)有物業(yè)服務(wù)企業(yè)或者主管單位的，轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)按照《消防法》和《消防安全責(zé)任制實(shí)施辦法》等規(guī)范性文件，指導(dǎo)幫助村民委員會(huì)、居民委員會(huì)落實(shí)點(diǎn)電動(dòng)車停放、充電消防安全管理責(zé)任。同時(shí)，依據(jù)《衢州市市區(qū)電動(dòng)自行車管理規(guī)定》，作為市政設(shè)施建設(shè)主管部門的住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門以及屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)負(fù)責(zé)推進(jìn)電動(dòng)車集中停放和充電設(shè)施建設(shè)。最終柯城區(qū)院通過(guò)磋商溝通，與上述行政部門達(dá)成合力整治的統(tǒng)一意見(jiàn)，直觀體現(xiàn)了公益訴訟督促、協(xié)同的職能定位，有效保障了公益訴訟整合公益保護(hù)合力的效果。

（三）積極參與基層社會(huì)網(wǎng)格化治理

衢州檢察機(jī)關(guān)探索的“網(wǎng)格+檢察”模式系檢察機(jī)關(guān)通過(guò)“大數(shù)據(jù)運(yùn)用+檢察監(jiān)督辦案”的方式，對(duì)網(wǎng)格員在基層治理平臺(tái)上反映的違法問(wèn)題和事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督糾正的辦案模式。衢州市檢察院與市綜治辦、市編辦對(duì)接，共同出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)全市檢察工作與全科網(wǎng)絡(luò)和縣鄉(xiāng)綜合指揮平臺(tái)融合推進(jìn)基層依法治理的意見(jiàn)》，在全市搭建起網(wǎng)格檢察工作的基本框架，建立“駐點(diǎn)巡回”機(jī)制，促進(jìn)檢力下沉基層。該模式既是發(fā)掘案件線索的“富礦”，也是助推市域治理現(xiàn)代化行之有效的新模式、新載體，更是推動(dòng)檢察工作轉(zhuǎn)型發(fā)展的思想理念、方式方法的深刻變革。［2］將檢察公益訴訟監(jiān)督與人民群眾監(jiān)督結(jié)合，能直觀了解人民群眾最關(guān)心和最迫切解決的民生實(shí)事，精準(zhǔn)對(duì)接司法需求。［3］網(wǎng)格化管理的最大優(yōu)勢(shì)在于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和快速作出反應(yīng)，檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)通過(guò)“網(wǎng)格+檢察”發(fā)現(xiàn)案件線索，主動(dòng)運(yùn)用公益訴訟監(jiān)督職能和手段，督促行政機(jī)關(guān)履職整改，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，有效回應(yīng)群眾對(duì)美好生活的新期待，也理應(yīng)成為提升檢察工作質(zhì)效的新常態(tài)。

本案的線索來(lái)源于“網(wǎng)格+檢察”中關(guān)于電動(dòng)車“飛線充電”“進(jìn)樓入戶”的網(wǎng)格信息，且在解決后續(xù)提高公共充電設(shè)施使用率的問(wèn)題中，柯城區(qū)院充分聽(tīng)取了基層網(wǎng)格員的經(jīng)驗(yàn)建議，引導(dǎo)社區(qū)首創(chuàng)“鄰禮通”積分兌換“有禮電”免費(fèi)充電模式?！班彾Y通”作為市城市基層治理的創(chuàng)新產(chǎn)物，堅(jiān)持“制度+技術(shù)”，是一款以物業(yè)費(fèi)收取、物業(yè)公司評(píng)價(jià)、小區(qū)網(wǎng)格治理為中心內(nèi)容的小區(qū)治理綜合線上平臺(tái)，業(yè)主通過(guò)志愿服務(wù)、垃圾分類、資源回收利用可獲得平臺(tái)積分，而通過(guò)積分可以免費(fèi)換取小區(qū)公共充電設(shè)施上的充電電量額度，從而有效提高小區(qū)居民使用公共充電設(shè)施的熱情。檢察機(jī)關(guān)立足公益訴訟職能參與社會(huì)網(wǎng)格化治理，能有效地拓展線索來(lái)源，深化調(diào)查核實(shí)，提升辦案質(zhì)效，在基層社會(huì)治理中更好的展現(xiàn)檢察作為。

（四）充分運(yùn)用調(diào)查核實(shí)權(quán)

調(diào)查核實(shí)權(quán)是檢察機(jī)關(guān)成功辦理公益訴訟案件的基礎(chǔ)手段。2020年5月15日，浙江省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議全票通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》中明確了檢察機(jī)關(guān)自行調(diào)查核實(shí)辦理公益訴訟案件，可以依法行使查閱、調(diào)取、復(fù)制有關(guān)執(zhí)法、司法卷宗材料，約談行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他組織負(fù)責(zé)人等七種調(diào)查方式。檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟案件辦理過(guò)程中，應(yīng)充分運(yùn)用公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)，保障案件辦理質(zhì)效。

注釋：

［1］ 參見(jiàn)潘勇、錢地虎：《檢察機(jī)關(guān)參與基層社會(huì)治理的實(shí)證分析——基于浙江省樂(lè)清市人民檢察院“巡回檢察”工作實(shí)踐》，《中國(guó)檢察官》2020年第2期。

［2］參見(jiàn)王由海、唐亮、楊琳：《“楓橋經(jīng)驗(yàn)”視野下檢察機(jī)關(guān)參與基層社會(huì)治理的路徑》，《長(zhǎng)春市委黨校學(xué)報(bào)》2019年第3期。

［3］ 參見(jiàn)葉偉忠：《以“網(wǎng)格+檢察”工作助推市域治理現(xiàn)代化》，《法制日?qǐng)?bào)》2020年1月2日。