建黨百年來黨內(nèi)巡視制度的歷史演變與現(xiàn)實(shí)啟示

王 里 雙傳學(xué)

(南京大學(xué)，江蘇南京 210093)

黨內(nèi)巡視是黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式，是全面從嚴(yán)治黨和提高黨的建設(shè)質(zhì)量的必然要求。作為黨內(nèi)一項(xiàng)重要制度，巡視制度經(jīng)歷黨領(lǐng)導(dǎo)人民革命、建設(shè)、改革和全面深化改革的各個歷史時(shí)期，并在鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、提高黨的執(zhí)政能力和加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督等方面發(fā)揮著重要作用。系統(tǒng)梳理百年來黨內(nèi)巡視制度的歷史演變，科學(xué)總結(jié)黨內(nèi)巡視制度的鮮明特征，將為加強(qiáng)新時(shí)代黨內(nèi)巡視制度體系和政黨政治能力現(xiàn)代化建設(shè)提供重要啟示。

一、建黨百年來黨內(nèi)巡視制度的發(fā)展歷程

建黨百年來，黨內(nèi)巡視制度經(jīng)歷了曲折的發(fā)展過程，黨內(nèi)巡視制度伴隨著中國革命、建設(shè)、改革全面深入而日益成熟和完善。

(一)萌芽與初創(chuàng)階段(1921-1949年)

黨內(nèi)巡視制度發(fā)端于黨的二大上提出的“特派員”制度。1922年，黨的二大明確規(guī)定：“中央委員會可以派遣特派員到地方召集會議，代表中央組織會議，中央特派員為會議主席?！盵1]這不僅首次提出了“特派員”的概念，賦予特派員權(quán)威，而且還規(guī)定地方黨組織可以根據(jù)工作需要向基層派遣特派員，“地方黨組可以根據(jù)工作需要派遣特派員去地方召集黨員代表大會，代表中央指導(dǎo)地方黨務(wù)工作，同時(shí)督促地方貫徹中央方針?！盵2]在這里中央不僅有權(quán)派遣特派員，地方黨組織也有權(quán)派遣特派員，特派員的主要任務(wù)是召集會議，指導(dǎo)地方黨組織工作。1923年，黨的三大通過《中國共產(chǎn)黨執(zhí)行委員會組織法》，明確提出：“中央執(zhí)行委員會人數(shù)為九人，其中在中央五人組成中央政治局，其余四人派遣到地方，召集會議，指導(dǎo)地方工作，并且每周將所在地方的工作情況匯報(bào)給中央”。[3]由此可見，中央特派員不僅可以宣傳中央的大政方針和會議精神，而且還可以將地方情況及時(shí)上報(bào)給中央，起到了下情上傳的作用。 1928年，中共中央出臺了《巡視條例》，條例指出“中央、各省、縣委和特委設(shè)立專門巡視員”[4]，巡視員有改組地方黨組、召開會議、解決黨組內(nèi)部問題和及時(shí)向中央?yún)R報(bào)地方黨組情況等權(quán)力。1931年，中共中央出臺了《中央巡視條例》，較為詳細(xì)地規(guī)定了巡視員的任職條件、職責(zé)權(quán)限和巡視方法等方面。該條例還規(guī)定，各地方、基層黨組織要依據(jù)此條例制定相應(yīng)的巡視規(guī)范和實(shí)施細(xì)則。[5]1938年，黨的六屆六中全會強(qiáng)調(diào)：“為了更好地貫徹上級黨委意見和考察下級黨委的工作情況，上級黨委可以向地方黨委派遣巡視組，但是巡視工作組必須在規(guī)定權(quán)限范圍內(nèi)開展工作，不得任意強(qiáng)制和自行決定”。[6]1942年，由于抗戰(zhàn)形勢的變化和工作的需要，根據(jù)地黨和政府決定向各地根據(jù)地派遣巡視組以宣傳黨的抗日政策和總結(jié)根據(jù)地經(jīng)驗(yàn)。1945年，黨的七大提議設(shè)立新的監(jiān)察機(jī)關(guān)，但是由于復(fù)雜的國內(nèi)外政治形勢，設(shè)立新監(jiān)察機(jī)關(guān)的提議沒有得到落實(shí)?？偟膩碇v，這段時(shí)期盡管巡視制度還不夠完善，但是作為指導(dǎo)地方黨組織工作的一種方法，在加強(qiáng)黨中央領(lǐng)導(dǎo)、貫徹中央方針和壯大黨組織力量等方面產(chǎn)生了積極影響。

(二)繼承與探索階段(1949-1978年)

1949年新中國成立，為了更好開展黨的工作，鞏固新生的人民政權(quán)，對巡視制度進(jìn)行了探索。1950年，劉少奇在《關(guān)于土地改革問題的報(bào)告》中，建議中央派遣巡視員到地方，督促解放區(qū)土地改革運(yùn)動，積極探討土地巡視制度。[7]同年5月，中央要求各地土改委建立巡視組、巡視團(tuán)和巡視工作人員等機(jī)關(guān)，具體負(fù)責(zé)督查各地土改運(yùn)動。這些不同形式巡查機(jī)構(gòu)，在加強(qiáng)黨中央對各地土地改革運(yùn)動領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，也促進(jìn)了土地改革的發(fā)展。1952年，政務(wù)院設(shè)立巡查委員會，內(nèi)設(shè)有巡視組和巡視員，并要求各級檢查機(jī)關(guān)和法院等國家機(jī)關(guān)實(shí)施巡查檢查制度。1953年至1955年，全國各級監(jiān)察機(jī)關(guān)共進(jìn)行了近500次巡視和監(jiān)察，其中“石家莊市委5人共巡視190天，天津市委12名領(lǐng)導(dǎo)干部共巡視60個社區(qū)，福建省委成立巡查委員會?！盵8]中央在第一辦公室、第二辦公室設(shè)立中央巡查員。1955年，毛澤東強(qiáng)調(diào)：“巡視是很重要的領(lǐng)導(dǎo)方法?！盵9]在社會主義教育運(yùn)動方面，1963年至1966年，毛澤東多次要求中央和各地黨委要發(fā)揮小型巡視團(tuán)和巡視員制度作用。1966年至1976年，由于“文化大革命”爆發(fā)和“左”傾主義思想泛濫，雖然黨內(nèi)巡視制度還存在，但巡視檢查作用和效果明顯弱化。這段時(shí)期黨內(nèi)巡視制度在繼承原有的巡視制度基礎(chǔ)之上，結(jié)合建國初期國家改革實(shí)際進(jìn)行了有效探索，其中既有成功的經(jīng)驗(yàn)，也有失敗的教訓(xùn)，為改革開放后黨內(nèi)巡視制度的恢復(fù)和重建積累了經(jīng)驗(yàn)。

(三)恢復(fù)與重建階段(1978-2002年)

1978年，黨中央及時(shí)提出整頓黨風(fēng)的重大決定，黨內(nèi)巡視制度重新得到恢復(fù)。1983年，出臺《中共中央關(guān)于整黨的決定》，要求“縣一級黨委設(shè)立若干巡視員，地方黨組在整黨整風(fēng)時(shí)實(shí)施巡視員制度”，[10]黨內(nèi)巡視制度進(jìn)入了重建階段。1990年，中共中央出臺了《關(guān)于加強(qiáng)黨同人民群眾聯(lián)系的決定》，要求“在中央、省等層面實(shí)施巡視制度，有條件的縣級可以設(shè)立巡視檢查制度，但必須報(bào)請省委黨委批準(zhǔn)。”[11]1996年，中央紀(jì)委第六次全體會議通過《中共中央紀(jì)委關(guān)于建立巡視制度的實(shí)行辦法》，明確“巡視組設(shè)立的條件、巡視范圍和巡視員權(quán)限等，同時(shí)要求選派干部到地方進(jìn)行巡視檢查工作，”[12]這是中央紀(jì)委第一次向地方派遣巡查人員進(jìn)行巡查檢查工作。1997年至1999年，黨中央在“三講”活動中實(shí)施巡視制度，同時(shí)中央紀(jì)委對巡視工作進(jìn)行全面部署。2001年中央黨建工作小組作出《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)工作作風(fēng)的決定》，要求“中央和省級黨委在改進(jìn)工作作風(fēng)中實(shí)施巡視制度，督促黨的工作作風(fēng)的徹底轉(zhuǎn)變。”[13]同年5月，中央紀(jì)委聯(lián)合中組部分兩批向6個省份派遣巡視組開展巡查檢查工作，由此開啟了黨中央向全國派遣巡視組的新征程。這段時(shí)期，伴隨著黨內(nèi)高層對巡視制度的認(rèn)識逐步深化，黨內(nèi)巡視制度也由先前指導(dǎo)革命工作、治國的重要方法轉(zhuǎn)變?yōu)辄h內(nèi)監(jiān)督的一項(xiàng)重要制度。

(四)規(guī)范與發(fā)展階段(2002-2012年)

2002年，黨的十六大明確提出“改革和完善黨的紀(jì)檢監(jiān)察體制，建立和完善巡視制度的重大決策”[14]，黨內(nèi)巡視制度開始朝著規(guī)范化和專門化方向發(fā)展。2003年，《關(guān)于中共中央紀(jì)委、中共中央組織部巡視工作的暫行規(guī)定》《中共中央紀(jì)委、中共中央組織部巡視工作聯(lián)席會議制度》等若干文件出臺，明確要求在中紀(jì)委、中組部內(nèi)成立巡視工作辦公室，設(shè)立巡視組，給予專項(xiàng)人員編制和經(jīng)費(fèi)撥款等。2004年，中央紀(jì)委和中組部聯(lián)合發(fā)文，要求全國各省、自治區(qū)和直轄市成立32個巡視工作辦公室和121個巡視組，作為省級層面巡視機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對各地級市、縣、國企和高校開展巡視工作。2006年，中央紀(jì)委要求在國有企業(yè)設(shè)立巡視組，負(fù)責(zé)國有企業(yè)的巡視工作，這標(biāo)志著黨內(nèi)巡視內(nèi)容和巡視領(lǐng)域進(jìn)一步拓展。2007年，黨的十七大再次強(qiáng)調(diào) “健全紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，完善巡視制度的戰(zhàn)略決策”[15]，要求黨中央、省、自治區(qū)、直轄市對各自管轄范圍和單位負(fù)責(zé)巡視。 2009年，中共中央出臺了《中國共產(chǎn)黨巡視制度條例(試行)》，較為具體而詳細(xì)規(guī)定了黨內(nèi)巡視的重大意義、制度架構(gòu)、人員配備和權(quán)力責(zé)任等。該條例的出臺標(biāo)志著黨內(nèi)巡視的規(guī)范化和制度化，在黨內(nèi)巡視制度發(fā)展史上具有里程碑意義。2009年，中共中央政治局研究決定成立中央巡視領(lǐng)導(dǎo)小組，并將巡視辦公室和巡視組改名為中央巡視辦公室和中央巡視組，以進(jìn)一步強(qiáng)化巡視制度的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。截至2012年1月，全國共有184個巡視組，34個巡視工作小組辦公室，巡視在編人員1186人。這段時(shí)期，黨內(nèi)巡視制度得到了長足的發(fā)展，黨內(nèi)巡視工作逐步規(guī)范，巡視條件日益完善、巡視程序日益規(guī)范和巡視方法日益多樣，黨內(nèi)巡視制度日益規(guī)范化和制度化。

(五)成熟與完善階段(2012年至今)

進(jìn)入新時(shí)代，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體著眼于黨長期執(zhí)政的戰(zhàn)略高度，將黨內(nèi)巡視制度納入全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局中來審視，巡視制度上升到管黨治黨的戰(zhàn)略性高度，巡視制度進(jìn)入成熟和完善階段。2012年，黨的十八大報(bào)告明確提出：“健全紀(jì)檢監(jiān)察體制，完善派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，更好發(fā)揮巡視監(jiān)督作用?！盵16]2013年，中共中央常務(wù)委員會專門召開會議，研究部署巡視工作，在黨的歷史上還屬首次。2013年，在《中共中央黨內(nèi)法規(guī)制度五年規(guī)劃(2013-2017)》中，提出“巡視全覆蓋”要求。[17]2015年，中共中央出臺《巡視工作條例》，明確規(guī)定：“巡視人員的條件、巡視范圍、巡視方法和巡視人員權(quán)限等方面，進(jìn)一步優(yōu)化巡視工作的方法和強(qiáng)化巡視工作的成果轉(zhuǎn)化?！盵18]2017年，中共中央出臺新版《巡視工作條例》，明確要求“中央有關(guān)部委、中央國家機(jī)關(guān)部門黨組實(shí)行巡視制度、黨的市和縣委員會建立巡視制度，設(shè)立巡視機(jī)構(gòu)，成立巡視小組，實(shí)施巡視工作?！盵19]2019年，黨的十九大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)：“深化政治巡視，建立巡視巡查上下聯(lián)動的監(jiān)督網(wǎng)?！笨傮w上來講，這段時(shí)期黨內(nèi)巡視制度結(jié)構(gòu)日益合理、功能日益齊全和體系日益完備，突出黨內(nèi)巡視的政治功能，強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)巡視制度的系統(tǒng)性和強(qiáng)化黨內(nèi)巡視制度的執(zhí)行力是其重要特征，黨內(nèi)巡視制度進(jìn)入了成熟完善階段。

總之，建黨百年來，黨內(nèi)巡視制度的發(fā)展演變表明：黨內(nèi)巡視制度既是注重制度建構(gòu)的理論過程，也是關(guān)注制度運(yùn)行的實(shí)踐探索。黨內(nèi)巡視有效維護(hù)黨中央的權(quán)威、提高了黨的執(zhí)政能力、鞏固了黨的執(zhí)政地位，推進(jìn)了黨內(nèi)巡視制度的理論創(chuàng)新。

二、建黨百年來黨內(nèi)巡視制度的鮮明特征

建黨百年以來，黨內(nèi)巡視制度從無到有，從單一性的制度制定到體系化的制度建構(gòu)，黨內(nèi)巡視制度日臻成熟?？v觀建黨百年以來黨內(nèi)巡視制度的歷史演變，從巡視主體、巡視內(nèi)容、巡視過程和巡視方法等方面，黨內(nèi)巡視制度呈現(xiàn)出以下四個特征:

(一)巡視主體的權(quán)威性。巡視主體的權(quán)威性是黨內(nèi)巡視制度正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提基礎(chǔ)。在黨內(nèi)巡視制度的初創(chuàng)時(shí)期，中國共產(chǎn)黨為了加強(qiáng)黨的權(quán)威和指導(dǎo)地方黨組工作，保證黨中央和地方黨部政令暢通，重視維護(hù)巡視主體的權(quán)威性。1928年《巡視條例》規(guī)定：“中央巡視員有權(quán)改組地方黨部，代表中央指導(dǎo)地方黨部工作，對于地方黨部問題，巡視員可以在得到中央黨部同意后自行做出裁決?！盵20]在黨內(nèi)巡視制度的發(fā)展時(shí)期，為確保巡視主體權(quán)威和巡視工作的嚴(yán)肅性，一般由黨內(nèi)高層召開會議，成立巡視領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立專門巡視機(jī)構(gòu)(中央和省級層面)，這些中央和省級巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組和工作組有權(quán)巡視檢查下級工作，有權(quán)調(diào)配各種巡視資源，下級巡視對象必須配合中央和省級層面巡視領(lǐng)導(dǎo)小組的工作。同時(shí)巡視主體的權(quán)威性離不開巡視主體的相對獨(dú)立性：一方面，巡視主體與其派出機(jī)關(guān)是相互獨(dú)立的，根據(jù)“一次一授予”原則保障巡視主體權(quán)威性；另一方面，巡視主體與巡查對象是相互獨(dú)立的。一般而言，巡查對象與巡視主體不存在任何利益聯(lián)系。如果有某種利益聯(lián)系，根據(jù)黨內(nèi)巡視條例巡視主體需要回避，只有這樣才能保證巡視主體能客觀、公正和有效做出巡視判斷，也只有這樣才能確保巡查對象的公平性和巡視工作的公正性。

(二)巡視內(nèi)容的擴(kuò)展性。巡視內(nèi)容的擴(kuò)展性是黨內(nèi)巡視制度發(fā)展的歷史必然。在黨內(nèi)巡視制度萌芽階段，黨成立初期，黨中央派遣巡視員主要目的是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)地方黨組織工作。1928年，黨的六大黨章強(qiáng)調(diào)： “中央黨部根據(jù)革命形勢需要，在數(shù)省內(nèi)成立中央執(zhí)行委員會或者派遣中央特派員指導(dǎo)地方黨部工作，但執(zhí)行委員會或特派員只能對中央負(fù)責(zé)。”1929年，中共中央出臺《組織問題決議案》，強(qiáng)調(diào)“要把巡視工作作為加強(qiáng)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)和密切各級黨部關(guān)系的主要工作方法。就巡視工作存在問題，也提出了整改意見即各地黨部要經(jīng)常召開巡視會議?！盵21]在黨內(nèi)巡視制度探索階段，由于中國共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨，進(jìn)行土地改革、強(qiáng)化整黨整風(fēng)運(yùn)動和社會主義建設(shè)的需要，以便鞏固新生的國家政權(quán)，此時(shí)黨內(nèi)巡視賦予土地巡視、整黨巡視等方面內(nèi)容，黨內(nèi)巡視更多是指導(dǎo)土地改革和督促整黨整風(fēng)運(yùn)動的一種重要領(lǐng)導(dǎo)方式。1950年，在黨中央的決策部署下，各級土地改革委員會設(shè)土地改革領(lǐng)導(dǎo)小組、土地改革巡視團(tuán)和土地改革巡視科等，具體負(fù)責(zé)實(shí)施土地改革運(yùn)動。1953年，為了更好地在監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部開展整黨運(yùn)動，黨中央要求全國監(jiān)察系統(tǒng)率先開展巡視工作。由此可見，巡視內(nèi)容從宣傳黨的方針、加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)地方黨組織建設(shè)拓展到國家的土地改革和社會主義建設(shè)等方面，到后來黨和國家建設(shè)中很多方面都被納入到巡視范圍里，巡視內(nèi)容被大大拓展。

(三)巡視過程的規(guī)范性。巡視過程的規(guī)范性是黨內(nèi)巡視制度實(shí)效轉(zhuǎn)化的重要保障。黨內(nèi)巡視過程的規(guī)范性主要體現(xiàn)：一方面，黨內(nèi)巡視制度從單項(xiàng)制度向多項(xiàng)制度的體系化演變。從黨內(nèi)巡視制度的初創(chuàng)階段的《巡視條例》到巡視制度發(fā)展階段的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)巡視工作的意見》，從巡視制度規(guī)范階段的《中國共產(chǎn)黨巡視條例(試行)》到巡視制度成熟階段的《中國共產(chǎn)黨巡視條例》，黨內(nèi)巡視制度日益齊全、巡視制度結(jié)構(gòu)日益合理和功能日益完備，已經(jīng)形成體系化和系統(tǒng)化的黨內(nèi)巡視制度體系。另一方面，黨內(nèi)巡視人員配備從臨時(shí)性抽調(diào)或設(shè)立向?qū)Ｈ藢彽墓潭▽Ｂ殭C(jī)構(gòu)發(fā)展。在黨內(nèi)巡視制度恢復(fù)階段，1987年，為了進(jìn)一步改善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和加強(qiáng)黨的建設(shè)，黨中央決定啟用退休老干部擔(dān)任巡視員和設(shè)立臨時(shí)性的巡視辦公室，協(xié)助黨和政府機(jī)關(guān)進(jìn)行體制改革，此時(shí)黨內(nèi)巡視無論是機(jī)構(gòu)設(shè)立還是人員配備都是臨時(shí)性的。在黨內(nèi)巡視制度發(fā)展階段，2003年，中央紀(jì)委專門召開會議研究巡視工作并對全國巡視工作進(jìn)行部署，首次提出“專門巡視機(jī)構(gòu)”的概念，要求成立專門巡視機(jī)關(guān)。同時(shí)要求建設(shè)規(guī)范巡視工作制度、設(shè)立巡視辦公室和巡視小組，并對巡視工作流程進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。在巡視制度的完善階段，2015年，中共中央出臺《巡視工作條例》，進(jìn)一步明確了巡視工作的重要意義、指導(dǎo)方針、巡視程序和權(quán)限責(zé)任等。2017年，中共中央出臺新版《巡視工作條例》，為進(jìn)一步規(guī)范巡視工作，強(qiáng)化巡視權(quán)威，要求中央和地方建立專門巡視機(jī)關(guān)，人員配備有固定編制等，黨內(nèi)巡視主體由臨時(shí)性機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)閷ｉT專職的獨(dú)立機(jī)關(guān)，黨內(nèi)巡視過程朝著規(guī)范化和制度化方向發(fā)展。

(四)巡視方法的創(chuàng)新性。巡視方法的創(chuàng)新性是黨內(nèi)巡視制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的可靠支撐。在黨內(nèi)巡視制度的初創(chuàng)階段，中國共產(chǎn)黨高度重視巡視方法的創(chuàng)新性，其中在巡視工作中注重調(diào)查研究是巡視方法創(chuàng)新的一個重要表現(xiàn)。1931年，黨的六屆四中全會強(qiáng)調(diào)“要改變過去只注重文件內(nèi)容的形式，為了讓巡視工作更加接地氣，應(yīng)深入基層，調(diào)查研究，派人直接去地方指導(dǎo)地方黨委工作。”[22]善于發(fā)動群眾，讓人民群眾參與到巡視工作中來也是巡視方法創(chuàng)新性的另一個重要特征，“通過調(diào)研、走訪和訪談等形式讓群眾參與到具體巡視工作中來，既可以獲得群眾對巡視工作理解和支持，也可以為巡視工作提供信息來源，有利于推動巡視工作的開展”。[23]伴隨著巡視工作的開展，黨內(nèi)巡視方法也日益豐富，比如述職述廉會、民主座談會、聽取匯報(bào)、走訪調(diào)研等方式。在黨內(nèi)巡視制度的完善階段，隨著巡視實(shí)踐的深入和巡視制度的完善，巡視方法也多種多樣，進(jìn)入新時(shí)代，黨內(nèi)巡視方法的創(chuàng)新性主要表現(xiàn)：一是實(shí)施“兩個不固定”原則。為確保巡視工作的客觀公正，切斷巡視對象和巡視主體的各種利益聯(lián)系，中央實(shí)施巡視組長和巡視人員不固定原則，巡視組長既可以是現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)，也可以是退休干部；巡視人員和巡視區(qū)域不固定，巡視人員既可以是紀(jì)檢人員，也可以從相關(guān)單位抽調(diào)。二是增加專項(xiàng)巡視。專項(xiàng)巡視是在常規(guī)巡視基礎(chǔ)上對相關(guān)單位和部門進(jìn)行專項(xiàng)巡視，分門別類開展巡視工作，既可以精準(zhǔn)巡查問題，也可以豐富巡視形式；巡視區(qū)域的不固定使巡視主體可以根據(jù)巡視實(shí)際想去就去，更讓巡視對象摸不著頭腦。三是強(qiáng)化巡視“回頭看”。對已經(jīng)巡視過的對象和部門實(shí)施再巡視，如同殺個回馬槍，讓巡視利劍始終高懸在巡視對象頭頂之上，讓巡視威力無處不在。

三、建黨百年來黨內(nèi)巡視制度的現(xiàn)實(shí)啟示

建黨100年以來，黨內(nèi)巡視制度在實(shí)踐中不斷探索完善，形成了寶貴的歷史經(jīng)驗(yàn)。梳理建黨百年來巡視制度的發(fā)展演變，從歷史的視角分析其發(fā)展演變中呈現(xiàn)的鮮明特征并得出以下啟示，對于推進(jìn)黨內(nèi)巡視制度體系的完善和政黨治理能力現(xiàn)代化具有重大意義。

(一)注重理論研究，強(qiáng)化黨內(nèi)巡視制度的理論創(chuàng)新

建黨百年以來，巡視制度實(shí)踐一度中斷，直到改革開放以后才得以恢復(fù)發(fā)展。進(jìn)入新時(shí)代，隨著新一輪全面從嚴(yán)治黨的號角吹響，黨內(nèi)巡視工作取得很大的進(jìn)展，但是黨內(nèi)巡視理論還很滯后，嚴(yán)重制約黨內(nèi)巡視制度進(jìn)一步發(fā)展，為此，需采取以下措施：

一是建立巡視理論研究機(jī)構(gòu)?？梢栽谥醒雽用婧褪〖墝用娼⒀惨暲碚撗芯繖C(jī)構(gòu)，配備專業(yè)人才，給予固定編制和經(jīng)費(fèi)，同時(shí)聘請研究機(jī)構(gòu)以外，既有理論巡視知識，也有巡視實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人擔(dān)任特聘研究員，建立起專職兼職相結(jié)合的理論研究團(tuán)隊(duì)。要根據(jù)巡視工作的需要，注重引進(jìn)有巡視工作理論背景的專業(yè)骨干，充實(shí)理論研究隊(duì)伍，保持巡視理論工作的開放性和自由度。

二是與高等院校和科研院所合作。巡視工作機(jī)關(guān)可以與高等院校和科研院所乃至智庫機(jī)構(gòu)合作，通過橫向課題或委托課題等方式，就巡視工作上關(guān)注的重大理論問題和難題，深入調(diào)研和系統(tǒng)總結(jié)，及時(shí)吸納和提煉好的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)可以利用高校和科研院所理論研究強(qiáng)的優(yōu)勢，定期培訓(xùn)巡視機(jī)構(gòu)理論研究者，巡視機(jī)構(gòu)理論研究者也可以去高校和科研院所深造，以進(jìn)一步夯實(shí)自身的研究基礎(chǔ)。

三是建立巡視工作的理論平臺和陣地。陣地和平臺是巡視理論工作的抓手，可以由中央巡視辦公室牽頭，舉辦一個全國公開發(fā)行的理論研究刊物，為巡視理論研究者就經(jīng)驗(yàn)探討、案例分析、中外巡視制度比較等方面提供交流的平臺，從而推動巡視理論工作的創(chuàng)新。同時(shí)巡視理論機(jī)構(gòu)要重視智庫專家的作用，與智庫專家深入交流，智庫專家可以就巡視制度運(yùn)行中的困境，通過決策咨詢等內(nèi)參形式提供有針對性的意見，進(jìn)一步豐富巡視理論研究。

(二)注重建章立制，完善黨內(nèi)巡視制度的制度體系

巡視工作在于發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)存在的問題和不足，監(jiān)督干部正確地履職盡責(zé)。黨內(nèi)巡視關(guān)系到黨執(zhí)政地位的鞏固，必須注重制度建設(shè)，形成科學(xué)完善和運(yùn)轉(zhuǎn)有效的制度體系。

一是建立科學(xué)的黨內(nèi)巡視制度體系。要充分認(rèn)識到黨內(nèi)巡視制度體系對黨內(nèi)監(jiān)督具有固基礎(chǔ)、定長遠(yuǎn)的作用，堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)的原則，完善黨內(nèi)巡視的制度體系，規(guī)范黨內(nèi)巡視的操作流程，同時(shí)要堅(jiān)持以實(shí)踐為標(biāo)準(zhǔn)來檢驗(yàn)黨內(nèi)巡視制度規(guī)范，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并修正制度實(shí)施中存在的問題，完善制度。同時(shí)將黨內(nèi)巡視中發(fā)現(xiàn)的典型經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行系統(tǒng)化和理論化，并上升到制度體系中來，形成科學(xué)完備的巡視制度體系。

二是構(gòu)建高效的黨內(nèi)巡視運(yùn)行機(jī)制。如果說制度體系是從靜態(tài)結(jié)構(gòu)角度來考察黨內(nèi)巡視制度，那么運(yùn)行機(jī)制是從動態(tài)運(yùn)行視角來審視黨內(nèi)巡視制度，這就要求構(gòu)建高效黨內(nèi)巡視的運(yùn)行機(jī)制。在巡視隊(duì)伍建設(shè)方面，建立嚴(yán)格巡視干部選拔和考核機(jī)制，從選拔和考核等方面來把關(guān)巡視隊(duì)伍，不斷優(yōu)化巡視隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)和素質(zhì)，確保黨內(nèi)巡視隊(duì)伍干凈、忠誠和擔(dān)當(dāng)。在巡視資金供給方面，建立專項(xiàng)巡視資金的預(yù)算和決算制度，保證巡視資金的獨(dú)立，確保巡視檢查客觀公正。

三是積極強(qiáng)化黨內(nèi)巡視的貫徹執(zhí)行。制度的生命力在于執(zhí)行，黨內(nèi)巡視制度的效果只有在執(zhí)行過程中才能得到彰顯。要嚴(yán)格執(zhí)行黨內(nèi)巡視制度，堅(jiān)持巡視對象沒有例外，反對任何形形色色的特權(quán)現(xiàn)象，同時(shí)落實(shí)巡視制度的責(zé)任，建立分工合理、責(zé)任明確的黨內(nèi)巡視執(zhí)行的責(zé)任制度。

(三)注重實(shí)效轉(zhuǎn)化，強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)巡視制度的實(shí)踐運(yùn)用

巡視在于發(fā)現(xiàn)問題，解決黨的建設(shè)過程中存在的突出問題，因此，黨內(nèi)巡視必須以問題為導(dǎo)向，強(qiáng)化巡視制度的實(shí)踐運(yùn)用，提高解決問題的針對性和有效性，應(yīng)做到以下幾點(diǎn)。

一是善于創(chuàng)新黨內(nèi)巡視的方式方法。要堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，創(chuàng)新黨內(nèi)巡視的方法，讓黨內(nèi)巡視制度的實(shí)效不斷得到釋放。在黨內(nèi)巡視中，結(jié)合各地實(shí)際，實(shí)施“兩個不固定”原則，一方面巡視組組長不固定。實(shí)行一次一授權(quán)原則，巡視組長既可以是現(xiàn)職的領(lǐng)導(dǎo)干部，也可以是離退休的領(lǐng)導(dǎo)干部。而巡視組成員既可以是紀(jì)檢干部，也可以是其他單位成員。另一方面巡視區(qū)域和巡視對象不固定。今天可以巡視這個地區(qū)和這個對象，明天可以巡視別的地區(qū)和別的對象，甚至還可以“殺個回馬槍”，對已經(jīng)巡視過的區(qū)域和對象進(jìn)行再巡視。

二是充分發(fā)揮黨內(nèi)巡視的績效激勵。黨內(nèi)巡視制度能否實(shí)現(xiàn)實(shí)效轉(zhuǎn)化關(guān)鍵在于人，即黨內(nèi)巡視的主體。這就需要充分激發(fā)黨內(nèi)巡視主體的內(nèi)在動力，黨內(nèi)巡視的績效考核就是激發(fā)黨內(nèi)巡視主體內(nèi)在動力的關(guān)鍵，科學(xué)合理的績效考核有助于調(diào)動黨內(nèi)巡視人員的積極性主動性，故應(yīng)制定科學(xué)合理的黨內(nèi)巡視績效考核辦法，將黨內(nèi)巡視內(nèi)容量化，將黨內(nèi)巡視的績效與巡視主體的工作業(yè)績掛鉤，倒逼巡視主體認(rèn)真執(zhí)行巡視制度，讓黨內(nèi)巡視制度的實(shí)效得到釋放。

三是注重吸納黨內(nèi)巡視的群眾參與。群眾的有效參與是黨內(nèi)巡視有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)。要充分發(fā)揮人民群眾在黨內(nèi)巡視中的主體地位和積極參與優(yōu)勢，通過互聯(lián)網(wǎng)、匿名郵箱和電話等方式，鼓勵群眾就重大巡視問題線索向有關(guān)機(jī)關(guān)舉報(bào)，對于有價(jià)值線索可給予舉報(bào)者一定獎勵，并且保護(hù)舉報(bào)者的個人隱私和人身安全，防止被打擊報(bào)復(fù)，同時(shí)對故意栽贓陷害一經(jīng)查出也要嚴(yán)厲處理。

(四)注重協(xié)調(diào)配合，強(qiáng)化黨內(nèi)巡視制度的協(xié)同推進(jìn)

系統(tǒng)理論告訴我們：任何一項(xiàng)制度要想有效運(yùn)轉(zhuǎn)，離不開其他制度相互配合和有效銜接，黨內(nèi)巡視制度也不例外。因此，在推進(jìn)黨內(nèi)巡視制度過程中，堅(jiān)持系統(tǒng)理論，協(xié)同推進(jìn)黨內(nèi)巡視制度和其他制度的相互配合和有效銜接，就黨內(nèi)來講，注重黨內(nèi)巡視制度與黨內(nèi)民主生活制度、述職述廉制度和民主測評制度相互配合；就黨外而言，注重黨內(nèi)巡視制度與黨外民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督和信訪監(jiān)督有效銜接。具體而言：

一方面，完善黨內(nèi)巡視制度與黨內(nèi)其他監(jiān)督制度的相互配合。就黨內(nèi)來講，堅(jiān)持系統(tǒng)思維，積極構(gòu)建以黨內(nèi)巡視制度為主體，其他黨內(nèi)監(jiān)督制度為補(bǔ)充的內(nèi)部相互協(xié)調(diào)的黨內(nèi)巡視檢查體系。將黨內(nèi)巡視制度、民主測評機(jī)制、述職述廉制度和民主生活制度等有效結(jié)合，將黨內(nèi)其他監(jiān)督制度優(yōu)勢充分吸納到黨內(nèi)巡視制度體系中來，在巡視制度體系構(gòu)建中注重各種黨內(nèi)巡視機(jī)制配套性，在巡視制度執(zhí)行中注重黨內(nèi)巡視體制的協(xié)調(diào)性，在整合黨內(nèi)監(jiān)督制度合力中協(xié)調(diào)推進(jìn)黨內(nèi)巡視工作。

另一方面，完善黨內(nèi)巡視制度與黨外其他監(jiān)督制度的有效銜接。就黨外來講，積極構(gòu)建以黨內(nèi)巡視制度為主體，黨外其他監(jiān)督制度輔助的內(nèi)外聯(lián)動的綜合性黨內(nèi)巡視制度體系。黨內(nèi)巡視制度本質(zhì)上是一種自上而下的黨內(nèi)監(jiān)督制度，但這種監(jiān)督制度要想發(fā)揮應(yīng)有的作用，離不開黨外其他監(jiān)督制度的協(xié)調(diào)配合，尤其是黨外監(jiān)督制度中的平行監(jiān)督和自下而上的監(jiān)督。要將黨內(nèi)巡視監(jiān)督與黨外民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督和信訪監(jiān)督有效融合，充分吸納黨外其他監(jiān)督資源的優(yōu)勢和長處，在黨內(nèi)巡視制度執(zhí)行中注重與黨外監(jiān)督制度的相互配合，以整合黨外監(jiān)督資源來協(xié)調(diào)推進(jìn)黨內(nèi)巡視工作。