社會治安防控體系的類型化探析

趙文川 王 納

(1.四川省公安廳，四川成都 610015 2.中共四川省委黨校，四川成都 610072)

一、問題的提出

作為一項系統(tǒng)性的治理工程，社會治安防控體系被賦予了維護(hù)社會穩(wěn)定、護(hù)航社會發(fā)展的功能預(yù)期。習(xí)近平總書記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議〉的說明》中指出，“當(dāng)前和今后一個時期是我國各類矛盾和風(fēng)險易發(fā)期”，并強(qiáng)調(diào)“安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障”。在社會治安防控層面，“防控”與社會發(fā)展之間的關(guān)系，實質(zhì)上就是“安全”與“發(fā)展”關(guān)系的具象延伸，社會治安防控體系趨于完善，則社會發(fā)展的安全保障也就越高，二者具有良性的交互作用?！笆奈濉币?guī)劃提出要“推進(jìn)社會治安防控體系現(xiàn)代化”，提高社會治安立體化、法治化、專業(yè)化、智能化水平。[1]由此，面對新形勢下社會治安形勢的變化，學(xué)界關(guān)涉社會治安防控體系的研究主要聚焦于體系的完善，并形成了如下三類研究范式：一是“結(jié)構(gòu)說”，即從治安防控體系的內(nèi)部互動結(jié)構(gòu)出發(fā)，主張通過多樣化的警務(wù)機(jī)制與其他主體進(jìn)行“互動”，重視公民表達(dá)意見及訴求的渠道暢通進(jìn)而完善防控結(jié)構(gòu)；[2]將影響社會治安的各種因素作為相互聯(lián)系并發(fā)生交互作用的整體來對待，促使各防控要素之間進(jìn)行更為融通的配合，實現(xiàn)由公安機(jī)關(guān)治安控制模式轉(zhuǎn)向為多方參與的聯(lián)防聯(lián)控模式。[3]二是“規(guī)范說”，認(rèn)為需要立足于法律法規(guī)等剛性規(guī)則，注重發(fā)揮法律制度在社會治安防控體系完善中的作用與功能，防控主體應(yīng)注重運用法律規(guī)范來確認(rèn)和提升治安防控體系建設(shè)在社會治理各項事務(wù)中的地位，對于治安防控面臨的結(jié)構(gòu)性、制度性問題則可創(chuàng)設(shè)相應(yīng)的法律規(guī)范予以解決；[4]而防控主體亦需運用法治思維和法治方式引領(lǐng)防控體系的建立、運行和完善，從而實現(xiàn)治安秩序的有效控制與公眾安全感的提升。[5]三是“擴(kuò)張說”，即從“多元共治”的體系建構(gòu)角度，通過防控主體的數(shù)量增加和責(zé)任充實來完善社會治安防控體系，充分發(fā)揮社會組織的力量以構(gòu)建綜合性的社會治安防控參與機(jī)制，形成以配合與協(xié)商為主的防控新體系；[6]運用復(fù)合防控和參與式防控等多元化手段，依托基層自治體系將防控的空間、時間范圍合理放大，以組織化、網(wǎng)格化的協(xié)同配合確保社會治安防控體系的有效運行。[7]

上述研究表明，社會治安防控體系的完善既可藉由互動結(jié)構(gòu)的調(diào)適，也可依循相關(guān)法律規(guī)范的充實或防控措施的多元化。然而，既有研究局限于對各類防控主體要素進(jìn)行把握并提出相應(yīng)要求，側(cè)重于對主體層面技術(shù)理性的凝練提升，而未能在客體層面反思社會治安防控體系所指向的防控對象的相應(yīng)要素及特質(zhì)，對防控體系所作用的人群、行業(yè)、場域等缺乏足夠的關(guān)照。

有鑒于此，本文著眼于社會治安防控體系的防控對象，并聚焦于客體層面的防控人群、行業(yè)、場域治安風(fēng)險類型，通過功能主義沖突論與治安防控體系的理論對接，將以治安防控的易感人群、重點行業(yè)、微層場域進(jìn)行類型化，進(jìn)而以情感治理、技術(shù)治理、多元共治等思路來調(diào)適防控措施，建立起更為精準(zhǔn)有效的社會治安防控體系。

二、社會治安防控體系中的困境

隨著人流、物流、資金流及信息流的逐漸集聚和相互影響，實踐中各實戰(zhàn)部門維護(hù)社會秩序和安全的主流做法是升級技術(shù)手段、充實制度規(guī)范、提升人員素質(zhì)等，并在某些防控領(lǐng)域取得了較好的效果。但是，當(dāng)前的社會治安防控體系在人群、行業(yè)、社區(qū)等防控對象方面則較為粗疏，大多依據(jù)形式化的“屬性標(biāo)簽”來進(jìn)行防控。這一做法固然能夠?qū)⒎揽貙ο筮M(jìn)行一定程度的區(qū)分，從而分配相應(yīng)的防控力量和資源，但是此類區(qū)分仍停留于對精準(zhǔn)防控的淺層次回應(yīng)，且難以伴隨防控態(tài)勢的變化而動態(tài)適應(yīng)。基于這一現(xiàn)實情況，以C市治安防控體系建設(shè)為例，找尋在防控對象層面所面臨的困境并析出需要精準(zhǔn)關(guān)照的問題。

(一)防控人群的重點離散

從犯罪控制理論出發(fā)，各類危害社會治安的違法犯罪行為雖然在外在形式和內(nèi)在性質(zhì)上不盡相同，但是其歸根到底均是由人來實施的；把握住人實施違法犯罪行為的動因和過程，才能針對性地鞏固治安和維護(hù)秩序。[8]由此邏輯，社會治安防控的工作重點在于識別存在危害治安可能性的個體，抽離此類個體的相似特征并將其作為需要重點關(guān)注的防控人群。在防控實務(wù)中，雖然對于此類特殊人群的重要性有所認(rèn)知，但對其識別標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定往往不盡合理，對人群的類型劃分亦過于僵化。比如，在確定防控的重點人群時，職能部門通常依從其自定的分級分類標(biāo)準(zhǔn)，梳理出包含社區(qū)外來人口、無固定職業(yè)人員等在內(nèi)的十余種重點人群。在這一情況之下，一是作為防控主力的街道或職能部門難以從十余種標(biāo)準(zhǔn)中真正把握住易于危害社會治安的重點人群，極大地增加了防控工作量；二是“一刀切”地將外來人口羅列進(jìn)防控重點人群名單，既在社會輿論層面易陷入歧視外來人口的負(fù)面輿情，又在實操層面增加了外來務(wù)工者的行政事務(wù)負(fù)擔(dān)，不利于外來人口對本地歸屬感、認(rèn)同感的漸次形成。三是習(xí)慣性地將無固定職業(yè)人員也因循地視為“不穩(wěn)定因素”，將其歸為防控重點人群，未能與時俱進(jìn)地意識到當(dāng)前社會就業(yè)方式的轉(zhuǎn)變和靈活擇業(yè)就業(yè)人員的規(guī)模性增長。由上，社會治安防控確有對重點人群進(jìn)行識別歸類的必要，但是過于寬泛與模糊的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)則易導(dǎo)致防控人群的特征和“標(biāo)簽”過多，存在著防控焦點發(fā)散的癥結(jié)，需要以更為科學(xué)合理的方式把握住防控人群的重點所在。

(二)防控行業(yè)的劃分滯后

隨著社會分工的細(xì)化與發(fā)展，治安風(fēng)險匯集的行業(yè)通常具有人流、物流、資金流及信息流堆積的特點，盡管目前社會治安防控體系中高度強(qiáng)調(diào)“重點行業(yè)領(lǐng)域治安突出問題”，但其確認(rèn)的重點行業(yè)領(lǐng)域仍集中于娛樂休閑行業(yè)以及特種行業(yè)等傳統(tǒng)行業(yè)，而對于技術(shù)含量較高的新興業(yè)態(tài)的治安防控關(guān)注較少。誠然，娛樂休閑行業(yè)與特種行業(yè)具有易于滋生各類安全風(fēng)險的特征，長期以來已成治安防控的重點行業(yè)；但正因如此，針對行業(yè)的治安防控措施積累了較強(qiáng)的制度慣性，將“重點行業(yè)領(lǐng)域治安突出問題”延續(xù)性地理解為娛樂休閑行業(yè)與特種行業(yè)的各類治安問題，從而忽視了由經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展催生的各類新興行業(yè)及其所蘊藏的風(fēng)險。如在防范化解行業(yè)間、行業(yè)內(nèi)部治安風(fēng)險領(lǐng)域，雖已有具備一定程度專業(yè)性的技術(shù)委員會作為防控輔助力量，但由于對行業(yè)的劃分較為滯后，致使在進(jìn)行傳統(tǒng)行業(yè)的治安防控時尚有足夠技術(shù)權(quán)威，而面臨各式各樣的新型業(yè)態(tài)時則力有不逮，經(jīng)常受制于相關(guān)人員對新興行業(yè)知悉程度不深厚、專業(yè)性不匹配等問題。同時也需要注意的是，防控主體力量對于新興行業(yè)的技術(shù)了解存在一定的傳導(dǎo)時間，而且數(shù)量相對固定的防控主體也難以對層出不窮的技術(shù)行業(yè)一一做出回應(yīng)。因此，針對行業(yè)的治安防控需要關(guān)照新形勢下各類新興業(yè)態(tài)的發(fā)展，與時俱進(jìn)地更新行業(yè)治安防控的劃分模式，通過合理方式補(bǔ)強(qiáng)專業(yè)性與權(quán)威性不足的短板。

(三)防控場域的類別模糊

社會治安防控體系通常以“網(wǎng)格化”的方式投射至微層場域，將管理轄區(qū)按照相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)劃分為相對獨立又相互關(guān)聯(lián)的單元網(wǎng)格，以便治安防控力量下沉、防控時間節(jié)點前移，實現(xiàn)“防”與“控”的緊密協(xié)調(diào)和精準(zhǔn)聯(lián)動。社區(qū)是社會治理的最小單元，微層場域的社會治安防控主要由各類社區(qū)來分散承擔(dān)。但是，作為承載了多重功能的集合體，[9]各個社區(qū)之間在治理慣性、人口特征、風(fēng)俗習(xí)慣等方面都存在一定程度的異質(zhì)性，故而針對社區(qū)的治安防控的重點和傾向也就因地而異。在這一過程中，防控主體雖能意識到需要依據(jù)社區(qū)的特性來展開“防”與“控”的聯(lián)結(jié)，但未能在更深層次找尋場域防控的實質(zhì)類別。如一概將“城鎮(zhèn)化”進(jìn)程中新遷入城的農(nóng)業(yè)人口聚居的社區(qū)劃分為潛藏較高治安風(fēng)險的重點場域，而疏于考慮此類社區(qū)在文化習(xí)俗、就業(yè)結(jié)構(gòu)等其他方面的屬性。這一做法固然有相應(yīng)的理論邏輯和實踐經(jīng)驗支撐，但僅從少數(shù)幾個甚至單個維度出發(fā)對防控社區(qū)進(jìn)行類別劃分，無疑難以精準(zhǔn)地涵蓋社區(qū)防控的多樣化特性，只能產(chǎn)生概略性的模糊類別。如此，相關(guān)防控主體在對不同類型的社區(qū)進(jìn)行力量投射時缺乏足夠明確的參照，防控資源的合理配置受到一定程度的影響。這種微層場域類別劃分的模糊性，擴(kuò)大了防控力量的有限性和防控場域的復(fù)雜性之間的張力。

三、基于功能主義沖突理論的防控對象類型化

結(jié)構(gòu)功能主義關(guān)注系統(tǒng)的整合與維持，將社會系統(tǒng)的沖突與風(fēng)險視為“越軌”，[10]在追求社會穩(wěn)定的同時忽視了各類風(fēng)險的生成邏輯和傳導(dǎo)規(guī)律，故而與日益紛繁復(fù)雜的治安防控態(tài)勢之間存在一定的對接差異?；诖耍瀑?Coser)更進(jìn)一步地提出功能主義沖突理論，其將沖突定義為“有關(guān)價值、對稀有地位的要求、權(quán)力和資源的斗爭”，并且指出社會發(fā)展始終伴隨著沖突。[11]這一論說下的沖突在客觀上存在破壞性與傷害性，并由于沖突的形式與產(chǎn)生原因等方面的差異而被科賽類型化為現(xiàn)實性沖突與非現(xiàn)實性沖突、內(nèi)群體沖突與外群體沖突等。由此，治安防控所應(yīng)對的各類治安風(fēng)險實質(zhì)上也可視為一種潛在的“沖突”，故亦可依循功能主義沖突理論，抽離防控對象所具備的治安風(fēng)險的產(chǎn)生原因和表現(xiàn)形式，將防控人群、行業(yè)、場域類型化以適配更為精準(zhǔn)的防控手段，從而促使社會防控體系維護(hù)秩序和公共安全的功能更好實現(xiàn)。

(一)治安防控的易感人群：誘生型與易生型

將治安防控中的風(fēng)險“易感”人員歸集作為防控的重點人群，對合理分配防控資源具有一定的指示作用。比如刑滿釋放人員、邪教人員、吸毒人員、艾滋病人、易肇事肇禍精神障礙患者等普遍被視為社會治安防控的重點群體，得到了防控主體的重點關(guān)注。但需要注意的是，上述群體在個體層面具有較大的差異性，不可一概而論。比如刑滿釋放人員中，輕罪特別是過失犯罪的人員再次危害社會治安的可能性相對較小。因此，可以從人的主觀意志和行為狀態(tài)出發(fā)，將社會治安防控體系指向的重點人群進(jìn)行類型化。其一，對于刑滿釋放的輕罪人員與過失犯罪人員，并非骨干、頑固分子的邪教人員，以及艾滋病人而言，這類群體既受自身心理壓力影響，也受來自其他人員評判的社會壓力，容易在產(chǎn)生個體心理失衡后危及社會秩序和安全。因此，可根據(jù)這類防控人群的特點，將其歸納為“誘生型”，需要多從思想觀念層面對其進(jìn)行引導(dǎo)改造，從而在主觀意志層面消弭其違法犯罪的可能。對于難以從觀念上進(jìn)行引導(dǎo)與把握的人員，比如刑滿釋放的重刑犯、累犯與惡性犯罪人員、易肇事肇禍精神障礙患者、吸毒人員等，需要綜合考量其精神狀態(tài)與生活習(xí)性。由于這類群體在既往時期的主觀惡性較大，抑或易陷入特殊病態(tài)而不能很好控制自身行為，可以將其納入治安防控重點人群中的“易生型”。由此，防控人群的劃分從身份屬性標(biāo)簽的簡單羅列，移轉(zhuǎn)為對觀念和行為雙重考量下的類型化，提升了治安防控的群體靶向。

(二)治安防控的重點行業(yè)：靜息型與傳導(dǎo)型

防控行業(yè)的類型化，需要根據(jù)“社會分工”所帶來的技術(shù)特征進(jìn)行衡量?，F(xiàn)代社會的行業(yè)分工協(xié)作日益繁雜，新興業(yè)態(tài)層出不窮；而分工并不局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，涉及職能定位的各個領(lǐng)域都呈現(xiàn)出愈發(fā)精細(xì)化與專業(yè)化的態(tài)勢，為治安防控帶來了技術(shù)層面的壁壘。因此，針對不同行業(yè)的治安防控，既要承接對傳統(tǒng)行業(yè)行之有效的防控慣性，也需要關(guān)照各類新興行業(yè)的特征。根據(jù)各行業(yè)內(nèi)治安風(fēng)險的產(chǎn)生和運行特性，可以分為靜息型與傳導(dǎo)型防控。靜息型是指治安風(fēng)險在較為固定的范圍內(nèi)產(chǎn)生和積累的行業(yè)，比如餐飲行業(yè)、民宿行業(yè)和具有特定空間場所的娛樂業(yè)等；而傳導(dǎo)型則是指治安風(fēng)險在一定時空范圍內(nèi)流動，如寄遞物流行業(yè)、?；愤\輸業(yè)等。當(dāng)然，靜息型與傳導(dǎo)型之間存在一定范圍的交融，比如餐飲行業(yè)與寄遞物流行業(yè)之間存在即時外賣、真空郵寄等情況下的風(fēng)險疊加?？傊?jīng)濟(jì)與技術(shù)發(fā)展下產(chǎn)生的關(guān)涉行業(yè)的治安風(fēng)險形態(tài)出現(xiàn)了變化，對聚焦于重點行業(yè)的治安防控提出了更高層次的技術(shù)和理念要求。

(三)治安防控的微層場域：觀念型與利益型

社區(qū)是社會治安防控體系中至關(guān)重要的場域，社區(qū)場域的治安防控成效能夠被社會成員最為基礎(chǔ)與直接地感知。根據(jù)社區(qū)在人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)水平、地理位置等“硬件環(huán)境”以及文化傾向、習(xí)慣風(fēng)俗等“軟環(huán)境”方面的差異，可將防控場域分為觀念型和利益型。觀念型即以民族社區(qū)與涉農(nóng)社區(qū)為主，所產(chǎn)生的社會治安風(fēng)險與各行為主體的觀念有關(guān)。比如具備民族聚居特征的社區(qū)，在不同文化習(xí)俗的交匯過程中較易產(chǎn)生沖突，而沖突的調(diào)處化解通常又受制于族際影響不對等、族際交流不充分等現(xiàn)狀而難以取得較好成效；與之相似，涉農(nóng)社區(qū)作為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中具有演替性的社區(qū)，在空間位置上地處邊緣，因而在融入城市的過程中較易因生活觀念的沖突而產(chǎn)生各類治安問題。依此，民族社區(qū)與涉農(nóng)社區(qū)在作為治安防控的對象時，應(yīng)以維持社區(qū)穩(wěn)定、增加觀念交流認(rèn)同為傾向。利益型即為社區(qū)成員相較于治安風(fēng)險的防控而更看重于經(jīng)濟(jì)利益，以流動人口社區(qū)為主。這類社區(qū)的居住密度較高，社區(qū)成員的職業(yè)、年齡、籍貫等較為混雜，且?guī)缀醪痪邆溟L時間相處而產(chǎn)生睦鄰情感關(guān)系紐帶的條件。相應(yīng)的，此類社區(qū)場域中的沖突糾紛大多與經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)，而且缺乏由沖突各方公認(rèn)的、具備足夠權(quán)威的人員來進(jìn)行調(diào)處，因而存在著頻次和防控難度均較高的社會治安問題。

四、社會治安防控體系的類型化措施

(一)形塑防控人群的共同情感

情感治理是一種以人為本的強(qiáng)調(diào)“非正式控制”的治理方式，帶有重視個體情感與集體道德良性關(guān)系的“共同體”特性，對于因過往經(jīng)歷與身份屬性而被有意無意邊緣化的人群重新融入社會生活秩序收效頗佳。根據(jù)齊美爾闡釋的情感要素在社會治理中的功能，以人為主體的情感可以通過“尊重”“慚愧”“感動”等形式在群體中傳播蔓延，[12]從而凝練出群體中的“共同情感”。由此，針對類型化后的防控人群，可在治安防控體系中納入“情感治理”，通過培育和維護(hù)防控群體的共同情感來柔性控制防控群體。

對于“誘生型”的防控人群而言，街道和職能部門等防控主體不宜使用過于剛性的管理與教育制度將其區(qū)別、約束，而是應(yīng)當(dāng)注重保護(hù)這一群體的隱私、尊嚴(yán)和歸屬感。社區(qū)組織則可以在可控范圍內(nèi)允許此類群體適當(dāng)參加社區(qū)的公益性活動，以培育其對于社會秩序、公序良俗的價值認(rèn)同?！耙咨汀钡姆揽厝巳核a(chǎn)生的治安風(fēng)險和治安防控難度較“誘生型”更甚之，亦然需要將情感治理的理念植入對這類群體的防控中，避免其由于邊緣感、挫敗體驗感而重新采取違法犯罪的行為。在這一過程中，協(xié)管員和網(wǎng)格員等基層防控力量要避免使用敏感性較強(qiáng)的直接監(jiān)管控制，應(yīng)注重結(jié)合此類人員的親友或近鄰作為防控輔助力量。但需注意的是，更高一級的職能部門對于此類人員則仍需保持足夠的震懾力，以便彌補(bǔ)情感治理下柔性防控在權(quán)威性方面的不足。

(二)收束防控行業(yè)的技術(shù)分工

關(guān)涉各類重點行業(yè)的治安防控需要回應(yīng)各個行業(yè)之間由技術(shù)差異而帶來的防控側(cè)重，但在技術(shù)革新和專業(yè)分工日趨頻繁的背景下，行業(yè)的技術(shù)分工總體上呈現(xiàn)多樣化、精細(xì)化的趨勢。[13]由此，為彌合社會系統(tǒng)分工帶來的社會治安功能分割，需要用整體協(xié)同理念來對防控行業(yè)的技術(shù)分工進(jìn)行收束，通過完善治安協(xié)同機(jī)制來實現(xiàn)行業(yè)技術(shù)分工和防控力量分布的動態(tài)平衡。對于“靜息型”的防控行業(yè)而言，其治安風(fēng)險的波及范圍較為固定，可引導(dǎo)整合關(guān)聯(lián)性平臺將上下游行業(yè)主體納入治安防控的責(zé)任共擔(dān)范圍，強(qiáng)化行業(yè)的自我監(jiān)督和職能部門的審核監(jiān)管，消弭治安防控與行業(yè)之間的技術(shù)鴻溝。對于“傳導(dǎo)型”的防控行業(yè)，則需要更加重視治安防控體系的全域建設(shè)，整合防控力量以實現(xiàn)人防、物防、技防之間的聯(lián)動，能夠識別和控制傳導(dǎo)中的風(fēng)險。申言之，針對重點行業(yè)的防控，對于由于科技發(fā)展和精細(xì)分工而帶來的技術(shù)壁壘不應(yīng)回避，但并非意味著防控體系中的技術(shù)力量應(yīng)當(dāng)與行業(yè)的技術(shù)單維對應(yīng)，而是要注重對行業(yè)各項技術(shù)的識別與歸類，通過對技術(shù)的收束與整合來完成對行業(yè)的風(fēng)險防控。

(三)豐富防控場域的參與主體

多元共治是社會治安領(lǐng)域中各防控主體多方互動的過程，既需要國家正式力量與非正式力量的互動合作，也需要理性權(quán)威與非理性權(quán)威的交替適用。社會治安防控的主體既有公安機(jī)關(guān)、政府部門、街道等行政力量，也有基層自治組織、企業(yè)、社區(qū)組織等社會力量。在“觀念型”與“利益型”的防控場域中，對防控主體不僅有能力層面的要求，也有基于觀念身份認(rèn)同和利益訴求代表的要求。觀念型的防控場域更側(cè)重于身份、年齡、口碑等屬性帶來的“非理性權(quán)威”，比如就涉農(nóng)社區(qū)中矛盾糾紛的化解而言，在該社區(qū)中具有一定聲望的居民成員的化解效率和最終結(jié)果通常要優(yōu)于街道、社區(qū)工作者等正式力量?；谡J(rèn)知層面的慣性，此類場域的治安防控主體需要吸納在該范圍中享有一定聲望的、擁有一定認(rèn)同的非正式成員，不能僅僅依靠制度層面的行政力量予以防控。利益型的場域以流動人口社區(qū)為代表，這一場域中產(chǎn)生的治安風(fēng)險的防控，需要充分考慮到社區(qū)成員對經(jīng)濟(jì)利益的看重。如部分居民為工作通勤方便而將電瓶車放置于危險區(qū)域充電，此時無論以社區(qū)公德加以規(guī)勸還是強(qiáng)化監(jiān)管方式處置，均易停留在治標(biāo)不治本的淺層防控，使治安安全讓步于直接且便利的經(jīng)濟(jì)利益之下。因此，在利益型的防控場域中，應(yīng)當(dāng)考慮這一場域中各個成員的利益訴求，在對應(yīng)群體中擷取能收集和表達(dá)場域利益訴求的人員作為補(bǔ)充防控主體的非正式力量，以便調(diào)和治安防控所導(dǎo)向的安全、穩(wěn)定等長期利益與短期經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)系，有效化解微層場域的治安風(fēng)險。