農(nóng)村基層黨建中兩個“一肩挑”的比較與分析

□ 易新濤 李蘭平

進入新時代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央始終把解決好“三農(nóng)”問題為全黨工作重中之重，在推動農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進步、農(nóng)民全面發(fā)展等方面，做了大量的頂層設(shè)計和實踐探索。村黨組織書記依法擔(dān)任村委會主任和村級集體經(jīng)濟組織、合作經(jīng)濟組織負(fù)責(zé)人(簡稱村黨組織書記“一肩挑”)，就是其中的一項創(chuàng)新性的鄉(xiāng)村制度設(shè)計。2018年1月，中共中央國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》首次提出，要“推動村黨組織書記通過選舉擔(dān)任村委會主任”。(1)中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見[N].人民日報，2018-02-05(001).隨后，中共中央國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》《關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》《關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》《中國共產(chǎn)黨支部工作條例(試行)》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》，以及中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》、中央全面依法治國委員會印發(fā)的《關(guān)于加強法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》都強調(diào)，要大力推進或全面推行村黨組織書記“一肩挑”。而早在20世紀(jì)90年代末，各地陸續(xù)創(chuàng)造出村“兩委”負(fù)責(zé)人“一肩挑”，即村黨支部書記、村委會主任由一人兼任以實現(xiàn)一班人馬、兩塊牌子的鄉(xiāng)村制度設(shè)計。2002年7月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》，將此項制度予以認(rèn)可，并在全國進行倡導(dǎo)。如何正確區(qū)分這兩個“一肩挑”，是當(dāng)前準(zhǔn)確把握村黨組織書記“一肩挑”的內(nèi)涵實質(zhì)，并在新一輪村社組織換屆選舉工作中穩(wěn)步推進的首要問題。

一、兩個“一肩挑”產(chǎn)生的背景不同

村黨組織書記“一肩挑”產(chǎn)生于推進鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理的過程中。黨的十九大作出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策，是彌補小康社會的短板、決勝全面建成小康社會的戰(zhàn)略舉措，是新時代全黨做好“三農(nóng)”工作的總抓手，是全面解決“三農(nóng)”問題、激活鄉(xiāng)村活力、實現(xiàn)城鄉(xiāng)雙輪驅(qū)動的行動綱領(lǐng)，是對人民美好生活向往的積極回應(yīng)，是扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村衰退問題的中國智慧和中國方案。中共中央國務(wù)院《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出全面部署?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進行了階段性謀劃,并就一系列重大工程、重大計劃、重大行動作出了具體部署。而且，治理有效既是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容、重要保障和制度基礎(chǔ)，又是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。2017年12月，中央農(nóng)村工作會議明確提出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要不斷加快推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建立健全現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，創(chuàng)新自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，走鄉(xiāng)村善治之路。中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳專門印發(fā)了《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》，明確提出了加強和改進鄉(xiāng)村治理的總體要求、主要任務(wù)、組織實施。很顯然，鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理的全面推進，迫切需要加強農(nóng)村基層黨建，尤其是選優(yōu)配強村黨組織書記，以增強基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用。況且，農(nóng)村基層黨組織建設(shè)本質(zhì)上就是“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”的具體體現(xiàn)，既是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，更是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。為此，中共中央先后印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨支部工作條例(試行)》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風(fēng)保證的通知》等文件。在這種新形勢，村黨組織書記“一肩挑”被提出并加以大力推進。

而村“兩委”負(fù)責(zé)人“一肩挑”出現(xiàn)于大力推進村民自治的背景下。黨的十一屆三中全會后，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制逐步推行的基礎(chǔ)上，農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生重要的變化，由黨支部的一元化轉(zhuǎn)變?yōu)辄h支部和村委會并存的二元化。農(nóng)村基層黨組織由“無所不包，無所不能”高度行政化的組織，逐步被還原為“團結(jié)廣大群眾前進的核心和戰(zhàn)斗堡壘”(2)中共中央文獻研究室編.三中全會以來重要文獻選編：下[G].北京：人民出版社，1982：1078.的高度政黨化的組織，其地位和功能明顯改變，管理范圍相對縮小，管理內(nèi)容大幅減少，在農(nóng)村社會發(fā)展中的影響力也在無形中減弱。同時，以推行村民自治制度為主要內(nèi)容的農(nóng)村基層民主政治建設(shè)大張旗鼓地進行。20世紀(jì)80年代初，村民委員會取代了人民公社體制下的生產(chǎn)大隊，進而逐步被定位為群眾自治組織。1982年12月通過的《憲法》明確規(guī)定，村民委員會是基層群眾性自治組織。(3)中華人民共和國憲法[N].人民日報，1982-12-05(001).1983年10月12日，中共中央國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》強調(diào)：“村民委員會是基層群眾性自治組織?！?4)中共中央國務(wù)院關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知[J].中華人民共和國國務(wù)院公報，1983(23).1988年6月1日試行的《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》正式確立村民自治制度。1998年11月，九屆全國人大常委會第五次會議通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》，進一步鞏固了村民自治制度在農(nóng)村治理中的核心地位。這樣，這種二元化的權(quán)力結(jié)構(gòu)必然引發(fā)農(nóng)村“兩委”矛盾的產(chǎn)生且不斷升級。作為“解決‘兩委’矛盾的有效嘗試”(5)劉學(xué)民.論新時期我國農(nóng)村基層治理的新趨向[J].中州學(xué)刊，2010(03)：23—25.，村“兩委”負(fù)責(zé)人“一肩挑”就這樣應(yīng)運而生。

二、兩個“一肩挑”實施的目的不同

村黨組織書記“一肩挑”旨在強化農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。從理論上看，馬克思列寧主義始終強調(diào)無產(chǎn)階級政黨的基層組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。馬克思恩格斯認(rèn)為，無產(chǎn)階級政黨應(yīng)“使自己的每一個支部都變成工人協(xié)會的中心和核心”(6)馬克思恩格斯選集：第1卷[M].北京：人民出版社，2012：588.，成為“工人階級的組織中心”(7)馬克思恩格斯全集：第16卷[M].北京：人民出版社，1964：483.、成為“追求工人階級的保護、發(fā)展和徹底解放的各國工人階級團體進行聯(lián)絡(luò)和合作的中心”(8)馬克思恩格斯選集：第3卷[M].北京：人民出版社，2012：172.。列寧認(rèn)為，基層黨組織“都應(yīng)當(dāng)成為我們的堡壘”(9)列寧全集：第7卷[M].北京：人民出版社，1995：10.，“真正成為而不是在口頭上成為黨的基本組織細(xì)胞”(10)列寧全集：第13卷[M].北京：人民出版社，1995：59.、“我們賴以建立起革命的社會民主主義工人運動的不可動搖的堅強核心的基礎(chǔ)”“在群眾中進行鼓動工作、宣傳工作和實際組織工作的據(jù)點”。(11)列寧全集：第17卷[M].北京：人民出版社，1995：4，337—338.從歷史上看，強化農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)。早在1926年7月，中共中央擴大執(zhí)行委員會的《組織問題議決案》提出，支部是“黨在各工廠、礦山、學(xué)校及某區(qū)域的核心”。(12)中共中央文獻研究室，中央檔案館編著.建黨以來重要文獻選編：第3冊(1926)[G].北京：中央文獻出版社，2011：280.1930年5月，《中央關(guān)于發(fā)展工人黨員問題致上?？傂形男拧肥状钨x予基層黨組織“堡壘”的定位。同年7月，《目前政治形勢與黨的組織任務(wù)》指出，要讓每個支部“成為黨的堡壘”“群眾的核心”“黨實行階級戰(zhàn)爭的堡壘”“不僅是群眾的領(lǐng)導(dǎo)者，而且是群眾的組織者”，實現(xiàn)“在工廠中黨的堡壘作用”“要在群眾中充分起核心作用” 。(13)中共中央文獻研究室，中央檔案館編著.建黨以來重要文獻選編：第7冊(1930)[G].北京：中央文獻出版社，2011：312,321-323,332.黨的七大上，劉少奇同志指出，黨的基礎(chǔ)組織是黨在群眾中的“戰(zhàn)斗的堡壘”。(14)中共中央文獻研究室，中央檔案館編著.建黨以來重要文獻選編：第22冊(1945)[G].北京：中央文獻出版社，2011：447.黨的十九大報告提出，要將基層黨組織建設(shè)成為“宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團結(jié)動員群眾、推動改革發(fā)展的堅強戰(zhàn)斗堡壘”。(15)習(xí)近平.決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告(2017年10月18日)[N].人民日報，2017-10-28(001).從現(xiàn)實上看，強化農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位是農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的迫切需要。習(xí)近平總書記指出：“無論農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)如何變化，無論各類經(jīng)濟社會組織如何發(fā)育成長，農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位不能動搖、戰(zhàn)斗堡壘作用不能削弱。”(16)中共中央文獻研究室編.十八大以來重要文獻選編:上[G].北京：中央文獻出版社，2014：684.農(nóng)村基層黨組織是黨在農(nóng)村的組織支撐，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的戰(zhàn)斗堡壘，既是“指揮所”，更是“先鋒隊”。貫徹落實黨的路線方針政策和各項決策部署，組織和推動實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略各項決策部署的執(zhí)行，確保各個方面工作的有序開展，引領(lǐng)各種組織積極參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，組織、動員、教育、引導(dǎo)、凝聚群眾，都離不開農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。正如習(xí)近平總書記在山東考察時所說，要加強基層黨組織建設(shè)，選好配強黨組織帶頭人，發(fā)揮好基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用，為鄉(xiāng)村振興提供組織保證。(17)切實把新發(fā)展理念落到實處，不斷增強經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)新力[N].人民日報，2018-06-15(001).可見，村黨組織書記“一肩挑”遵循了黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)這一根本政治規(guī)矩和首要原則，有利于強化農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，總攬全局，協(xié)調(diào)各方。

而村“兩委”負(fù)責(zé)人“一肩挑”旨在化解農(nóng)村“兩委”的矛盾。首先，村黨組織和村委會的性質(zhì)和功能不同。村黨組織是我們黨的基層組織，是黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心和戰(zhàn)斗堡壘；村委會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。其次，黨章和法律法規(guī)并沒有規(guī)定兩者的關(guān)系。1992年和1997年的《中國共產(chǎn)黨章程》均規(guī)定村黨組織“領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作”，支持和保證包括群眾自治組織在內(nèi)的各種組織充分行使職權(quán)。1999年2月頒布的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》明確村黨組織是“村各種組織和各項工作的領(lǐng)導(dǎo)核心”。(18)中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例[N].人民日報，1999-03-30(001).盡管如此，它們都沒有規(guī)定具體的程序和可操作的辦法?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法(試行)》對村黨組織與村委會的關(guān)系只字未提。1998年的《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，村黨組織“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”，但村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利依照憲法和法律予以支持和保障。(19)中華人民共和國村民委員會組織法[N].人民日報，1998-11-05(003).再次，兩者的權(quán)力來源、職責(zé)、權(quán)威基礎(chǔ)不同。村黨組織是由村民中占少數(shù)的黨員選舉產(chǎn)生的，其權(quán)力來源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的任命，只在政治上“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”；而村委會是村民選舉出來的，其權(quán)力來源于村民的選舉與認(rèn)可，依法組織村民進行自我管理、自我教育、自我服務(wù)。在村民眼中，村黨組織書記是上級政府的“代理人”和“贏利型經(jīng)紀(jì)人角色”，而村委會主任是村莊的“當(dāng)家人”和維護村民利益的“保護型經(jīng)紀(jì)人”。(20)何增科.農(nóng)村治理轉(zhuǎn)型與制度創(chuàng)新——河北省武安市“一制三化”經(jīng)驗的調(diào)查與思考[J].經(jīng)濟社會體制比較，2003(06)：74—82+144.加之，到20世紀(jì)末，我們黨先后開展了農(nóng)村整黨、以整頓村黨支部為重點的農(nóng)村基層黨組織整頓工作；而以村民自治為主要內(nèi)容的農(nóng)村基層民主政治建設(shè)正高歌猛進地推進。農(nóng)村黨組織和村委會之間的矛盾自然產(chǎn)生，并愈演愈烈，各拿各的號、各吹各的調(diào)、各搞各一套、各說各重要。為了適應(yīng)村民自治發(fā)展的需要，化解農(nóng)村“兩委”矛盾，一些地方從轉(zhuǎn)變農(nóng)村黨支部的產(chǎn)生方式和領(lǐng)導(dǎo)方式著手，在“兩票制”“兩推一選”的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造出農(nóng)村“兩委”負(fù)責(zé)人“一肩挑”的制度設(shè)計。

三、兩個“一肩挑”的理念不同

村黨組織書記“一肩挑”基于整體性、系統(tǒng)性的治理理念。鄉(xiāng)村社會及其發(fā)展是一個有機整體。鄉(xiāng)村振興主要涉及經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)和黨建等領(lǐng)域，將達到產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，具有整體性、協(xié)同性、關(guān)聯(lián)性。鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵。而鄉(xiāng)村治理是一個系統(tǒng)工程，包括現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制、鄉(xiāng)村治理體系、社會治理格局和充滿活力、和諧有序的鄉(xiāng)村社會這一社會目標(biāo)。其中，現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制明確了鄉(xiāng)村治理的主體及其地位，即黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐，具有多元性，又協(xié)調(diào)統(tǒng)一；鄉(xiāng)村治理體系強調(diào)了鄉(xiāng)村治理的路徑，即自治為基、法治為本、德治為先，“三治”融合、共同發(fā)力；鄉(xiāng)村治理格局提出了鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)，即構(gòu)建共建共治共享的社會治理格局。鄉(xiāng)村治理的組織體系也是一個有機整體。其中，村黨組織是領(lǐng)導(dǎo)核心，“全面領(lǐng)導(dǎo)隸屬本村的各類組織和各項工作”；村民委員會是基層群眾性自治組織，確保村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)；村務(wù)監(jiān)督委員會是在村務(wù)決策和公開、財產(chǎn)管理、工程項目建設(shè)、惠農(nóng)政策措施落實等重要事項上進行民主監(jiān)督的組織；集體經(jīng)濟組織是以土地等生產(chǎn)資料集體所有的基礎(chǔ)上管理集體資產(chǎn)、合理開發(fā)集體資源、服務(wù)集體成員的組織；農(nóng)民合作組織在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的提供者、利用者自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟組織。既然如此，鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理就需要在村黨組織的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，通盤考慮，系統(tǒng)設(shè)計，統(tǒng)籌兼顧。

而村“兩委”負(fù)責(zé)人“一肩挑”則基于分權(quán)理念。如前所述，隨著村民自治的興起和發(fā)展，農(nóng)村出現(xiàn)了黨支部和村委會的二元權(quán)力主體，客觀上要求實行分權(quán)管理。而且，從黨的十一屆三中全會到20世紀(jì)80年代，針對政治體制中最主要的弊端即黨政不分、以黨代政，我們黨一直強調(diào)黨政分開是政治體制改革的關(guān)鍵。黨的十一屆三中全會公報指出：“應(yīng)該在黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)之下, 認(rèn)真解決黨政企不分、以黨代政、以政代企的現(xiàn)象?！?21)中共中央文獻研究室編.三中全會以來重要文獻選編：上[G].北京：人民出版社，1982：7.鄧小平同志反復(fù)強調(diào)，“黨也不能夠代替一切，包辦一切，現(xiàn)在尤其不能這樣”(22)鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994：270.，“黨政分開，從十一屆三中全會以后就提出了這個問題”，“黨要善于領(lǐng)導(dǎo)，黨政需要分開”，政治體制改革“首先是黨政要分開”。(23)鄧小平文選：第3卷[M].北京：人民出版社,1993：163-164，177.黨的十三大報告進一步指出，“政治體制改革的關(guān)鍵首先是黨政分開”，“黨應(yīng)當(dāng)保證政權(quán)組織充分發(fā)揮職能，應(yīng)當(dāng)充分尊重而不是包辦群眾團體以及企事業(yè)單位的工作。黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)”。(24)中共中央文獻研究室編.十三大以來重要文獻選編：上[G].北京：人民出版社，1991：36.農(nóng)村基層開始實行分權(quán)管理。其中，村黨組織是黨在農(nóng)村最基層的組織形式，發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)核心作用，行使黨對農(nóng)村的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)；村委會是基層群眾性自治組織，行使村民自治權(quán)。但是，由于對什么是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、什么是自治權(quán)，兩者如何區(qū)分等問題缺乏深入的研究，它們的邊界和范圍沒有明確劃分，兩種權(quán)力在實際運行中必然會出現(xiàn)矛盾和沖突，承載這兩種權(quán)力的農(nóng)村“兩委”及其負(fù)責(zé)人也就存在著矛盾和沖突。顯然，村“兩委”負(fù)責(zé)人“一肩挑”就是在分權(quán)理念指導(dǎo)下化解農(nóng)村“兩委”矛盾的一種制度設(shè)計。

四、兩個“一肩挑”的主客體不同

政策的主體是指在整個政策的運行過程中，在政策制定、執(zhí)行等各環(huán)節(jié)上，對政策主動施加影響的組織或人員。在這里，政策的主體指的就是“一肩挑”的組織或人。村黨組織書記“一肩挑”的主體就是村黨組織書記。按照黨章和《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨支部工作條例(試行)》等黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定，村黨組織主要有以下六種類型：以行政建制村為單位設(shè)置的村黨組織，是當(dāng)前的主要類型；由于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進，一些村落迅速演變?yōu)槌青l(xiāng)接合部、城中村、流動人口聚集地，或者按照基層社會治理水平的要求，打破原有的行政村建制，合村并組(點)，以及工程移民、扶貧搬遷等，原有行政村合并為新社區(qū)，同步建立的村改社區(qū)黨組織；在空心化的背景下，或基于農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，由鄰近幾個行政村聯(lián)合共同成立的聯(lián)合黨組織；隨著農(nóng)村改革發(fā)展的不斷推進和鄉(xiāng)村社會的急劇轉(zhuǎn)型，以及新行業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式的出現(xiàn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民合作經(jīng)濟組織、新型農(nóng)業(yè)企業(yè)以及各類社會組織、服務(wù)組織中設(shè)置的黨組織；基于生產(chǎn)經(jīng)營的需要，規(guī)模較大且跨區(qū)域、城鄉(xiāng)、產(chǎn)業(yè)、身份，或集農(nóng)、工、貿(mào)一體化的社會經(jīng)濟組織中建立的全鏈條黨組織；在外出農(nóng)民工黨員較多且工作地或者居住地相對固定集中的地方，依托園區(qū)、商會、行業(yè)協(xié)會、駐外地辦事機構(gòu)等，由流入地黨組織負(fù)有主要管理責(zé)任的流動黨組織。按照規(guī)模的大小、批準(zhǔn)單位的不同，這些基層黨組織或稱黨支部、黨總支、黨委。但是，由于村黨組織書記要依法“一肩挑”，這要求“一肩挑”的黨組織所覆蓋的范圍要和村委會的轄區(qū)、集體經(jīng)濟組織和合作經(jīng)濟組織所作用的區(qū)域基本相同。而且，從2018年以來黨和國家的所有相關(guān)文件中也可以看到，村黨組織書記的“一肩挑”在主體上明顯具有特定性和主動性。而村“兩委”負(fù)責(zé)人“一肩挑”在主體上具有多元性。在具體的實踐中，當(dāng)選村委會主任的村黨組織書記，或具備村委會主任資格并在隨后的村委換屆選舉中能夠成功當(dāng)選為村主任的村黨組織書記，或具有黨員身份在隨后的黨內(nèi)選舉中獲任村黨組織書記的村委會主任，都能成為“一肩挑”的主體。即使不具有黨員身份的村委會主任，比如在“能人治村”背景下不具有黨員身份的“富人”“精英”“能人”“新鄉(xiāng)賢”當(dāng)選村委會主任，經(jīng)過基層黨組織的積極培養(yǎng)和發(fā)展入黨，然后再通過黨內(nèi)選舉，當(dāng)選為村黨組織書記，成為實行“一肩挑”的主體。

政策的客體是指政策所發(fā)生作用的對象。在這里，政策的客體就是指“一肩挑”的內(nèi)容。按照中共中央國務(wù)院下發(fā)和印發(fā)的有關(guān)鄉(xiāng)村振興的規(guī)劃和意見、中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨支部工作條例(試行)》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)，以及中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳、中央全面依法治國委員會印發(fā)的指導(dǎo)意見等文件的規(guī)定，村黨組織書記“一肩挑”通過法定程序，“挑”起村民委員會主任和集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民合作組織負(fù)責(zé)人等多副工作擔(dān)子。而且，這種“一肩挑”多職也符合現(xiàn)有法律法規(guī)的要求?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，農(nóng)村基層黨組織“按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會行使職權(quán)”。(25)中華人民共和國村民委員會組織法(2018年12月29日修正)[EB/OL].中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201901/188c0c39fd8745b1a3f21d102a57587a.shtml.中共中央國務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》也指出，要“堅持農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位不動搖，圍繞鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)來謀劃和實施農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革”。(26)中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見[N].人民日報,2016-12-30(001).目前，國家層面尚沒有關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理的專門法律，也沒有司法解釋。國內(nèi)首部農(nóng)村集體經(jīng)濟組織方面綜合性地方法規(guī)《黑龍江省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條例》于2020年10月1日施行。該條例明確規(guī)定：“經(jīng)農(nóng)村基層黨組織提名推薦，具有本集體經(jīng)濟組織成員資格的農(nóng)村基層黨組織書記，應(yīng)當(dāng)通過民主程序擔(dān)任理事長?！?27)黑龍江省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條例[N].黑龍江日報,2020-09-03(007).而村“兩委”負(fù)責(zé)人“一肩挑”的客體相對比較單一，僅僅是將村黨組織書記和村委會主任的職務(wù)、職責(zé)集于一身。

五、兩個“一肩挑”的執(zhí)行程序有別

村黨組織書記“一肩挑”的程序具有特定性。首先由全體黨員大會進行黨內(nèi)選舉、報上級黨組織批準(zhǔn)后，產(chǎn)生村黨組織書記；接著，動員和組織書記參加基層民主選舉，獲任村委會主任；進而，分別競選并獲任村級集體經(jīng)濟組織、合作經(jīng)濟組織的負(fù)責(zé)人。在此基礎(chǔ)上，實現(xiàn)村黨組織書記“一肩挑”。

而村“兩委”負(fù)責(zé)人“一肩挑”則雙向進入，交叉任職，在程序上具有可選擇性。2002年7月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》明確規(guī)定：“提倡擬推薦的村黨支部書記人選，先參加村委會的選舉，獲得群眾承認(rèn)以后，再推薦為黨支部書記人選；如果選不上村委會主任，就不再推薦為黨支部書記人選。”(28)進一步做好村民委員會換屆選舉工作[N].人民日報,2002-08-19(001).各地的具體做法不一樣，原則上是村委會換屆選舉在先，村黨組織換屆選舉在后。對于先選村委會成員、后選村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員的，讓“擬任村黨組織書記人選首先參加村委會主任的選舉，獲得群眾承認(rèn)以后，再推薦為村黨組織書記人選”；對于先選村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員、后選村委會成員的，則“通過‘兩推一選’的辦法，首先選好配強村黨組織書記，然后依法參加村委會的選舉。還有的是“提倡把村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員按照規(guī)定程序推選為村民委員會成員候選人，通過選舉兼任村民委員會成員，特別是由村黨組織書記兼任村民委員會主任”。(29)唐鳴，張昆.論農(nóng)村村級組織負(fù)責(zé)人黨政“一肩挑”[J].當(dāng)代世界社會主義問題，2015(01)：3—26.比較典型的模式有兩種：一種是威海模式，即“從村主任到村支書”模式，要求所有黨支部書記、支部成員和黨員積極參選基層換屆選舉，接受廣大群眾挑選，支部書記一旦落選，原則上按照黨內(nèi)選舉程序，將是新任村委會主任的支部成員或黨員調(diào)整為黨支部書記，或積極發(fā)展非黨員的村委會主任入黨。另一種是順德模式，即“從村支書到村主任”。在村委會換屆選舉中，充分發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，通過法定程序，村支書兼任村委會主任，大多數(shù)村支部成員成為村委會成員。(30)徐增陽，任寶玉.“一肩挑”真能解決“兩委”沖突嗎——村支部與村委會沖突的三種類型及解決思路[J].中國農(nóng)村觀察，2002(01)：69—74.

六、兩個“一肩挑”的政策效力不同

村黨組織書記“一肩挑”具有很強的剛性。從文件的密集程度上看，2018年1月—2021年4月，明確提出村黨組織書記“一肩挑”的主要文件有11份。從發(fā)文單位看，中共中央和國務(wù)院9份、中央全面依法治國委員會1份、中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳1份。從文種來看，黨的工作條例有3份、規(guī)劃1份、意見7份，其中包括4份中央“一號”。從文件用語而言，有關(guān)村黨組織書記“一肩挑”的文件中使用的是“推動”“大力推進”“全面推行”“應(yīng)當(dāng)”等語氣逐漸強硬、不容絲毫質(zhì)疑的詞匯。而且，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》不僅要求大力推進，而且提出了明確的指標(biāo)任務(wù)，實施村黨組織書記“一肩挑”的村占比2020年達到35%，2022年達到50% ，2022年比2016年累計提高20%。(31)中共中央國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》[N].人民日報，2018-09-27(001).

村“兩委”負(fù)責(zé)人“一肩挑”的效力具有倡導(dǎo)性。從文件的密集程度上看，2002年7月—2009年5月，涉及村“兩委”負(fù)責(zé)人“一肩挑”的文件共4份(32)2002年7月的中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》、2005年1月的民政部《關(guān)于做好2005年村民委員會換屆選舉工作的通知》、2008年6月的中共中央組織部民政部《關(guān)于認(rèn)真做好村黨組織和村民委員會換屆工作的通知》、2009年4月《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強和改進村民委員會選舉工作的通知》。，而且2009年5月中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳在《通知》中沒有再提及村“兩委”負(fù)責(zé)人“一肩挑”。(33)關(guān)于加強和改進村民委員會選舉工作的通知[N].人民日報，2009-05-31(001).從發(fā)文單位看，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳2份、中央組織部和民政部1份、民政部1份。從文種來看，均為指導(dǎo)村民委員會選舉工作的通知。從文件用語而言，均為“提倡”“不搞‘一刀切’”等具有倡導(dǎo)性、可選擇性的詞匯和用語。在實際執(zhí)行中，各地村“兩委”負(fù)責(zé)人“一肩挑”的占比普遍不高，存在著很大的差異。即使到2018年底，全國村“兩委”負(fù)責(zé)人“一肩挑”的比例只有35.84%。其中，只有湖北、海南、廣東、天津、山東、北京、河北等超過50%，重慶、甘肅、陜西、貴州、四川、浙江、青海等不到10%。(34)中華人民共和國國家統(tǒng)計局.中國民政統(tǒng)計年鑒(2019)[M].北京：中國社會出版社，2019：432—433.

列寧說：“如果要進行討論，就必須把概念弄清楚。”(35)列寧全集：第28卷[M].北京：人民出版社，1990：133.厘清概念之間的差異，弄清楚概念的內(nèi)涵實質(zhì)，無論對于理論研究還是實踐發(fā)展，都具有十分重要的作用。但是，我們必須清醒地認(rèn)識到，這還僅僅只是一個開始。要想貫徹好落實好村黨組織書記“一肩挑”這個政策，使之落地生根、開花結(jié)果，需要一個不斷發(fā)展的過程，還需要多方面的努力。這一政策看似微觀，但關(guān)乎鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理、黨的全面統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)乃至于全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的偉大事業(yè)，因而應(yīng)引起各級黨組織的高度重視。這一政策的實施是一個龐大的系統(tǒng)工程，往往牽一發(fā)而動全身，絕不會輕而易舉，一蹴而就。這既需要我們?nèi)轿唤鉀Q好角色定位、職責(zé)體系、運行機制、監(jiān)督體系、物資保障等基本問題，進行系統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計、周密部署、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，又需要有條不紊地穩(wěn)步推進，在推進中進一步完善政策。而且，中國幅員遼闊，農(nóng)村區(qū)域大，各地自然條件和社會經(jīng)濟狀況差異明顯，因而在實施過程中應(yīng)因地制宜，力戒“一刀切”、指標(biāo)化、簡單化。在新一輪村社組織換屆選舉工作中，全面推行村黨組織書記“一肩挑”將有利于始終堅持農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位不動搖，有利于全面推進鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理邁出新步伐，有利于在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程上書寫農(nóng)村發(fā)展的新篇章。