警察行政協(xié)助的模式、程序與責(zé)任

劉 銘

(中國刑事警察學(xué)院,遼寧 沈陽 110854)

一、引言

行政協(xié)助是各行政機(jī)關(guān)之間為完成行政任務(wù)或行政職責(zé)互相提供執(zhí)法幫助的活動,是行政機(jī)關(guān)之間的相互配合協(xié)調(diào)。廣義的行政協(xié)助既包括同一行政系統(tǒng)內(nèi)無隸屬關(guān)系機(jī)關(guān)之間的內(nèi)部協(xié)助,也包括不同行政系統(tǒng)的行政機(jī)關(guān)之間的外部協(xié)助。本文主要分析警察機(jī)關(guān)對其他行政機(jī)關(guān)的外部協(xié)助,而非警察機(jī)關(guān)之間的內(nèi)部協(xié)助。行政職權(quán)分化由不同行政機(jī)關(guān)行使后,在增強(qiáng)了行政職權(quán)行使專業(yè)化的同時,也帶來了當(dāng)單一行政機(jī)關(guān)無法完成行政任務(wù)或者無法有效完成行政任務(wù)時需由其他行政機(jī)關(guān)協(xié)助完成的必須和可能。李震山教授認(rèn)為,“職務(wù)協(xié)助,并非警察機(jī)關(guān)獨有之行為形態(tài),其普遍存在于國家及地方機(jī)關(guān)之行為中,特別是行政機(jī)關(guān)之間?！盵1]然而,不可否認(rèn)的是,一方面,警察行政協(xié)助是行政協(xié)助中極為特殊的一類。警察行政協(xié)助因其以警察權(quán)為擔(dān)保而關(guān)系著警察權(quán)威,因往往伴有強(qiáng)制性內(nèi)容而更容易引發(fā)爭議,因警察著裝的符號性明顯而更容易成為輿論焦點。另一方面,被協(xié)助的行政機(jī)關(guān)因依賴于警察機(jī)關(guān)特有的強(qiáng)制性和即時性執(zhí)行效力,希望借助警察符號性特征的威懾性,而不斷提出各種警察協(xié)助的規(guī)定或請求。

警察行政協(xié)助在沒有規(guī)制的情況下會被濫用,例如在本世紀(jì)初曾先后發(fā)生多起因警察參與征地拆遷、清理違章建筑、移民安置等活動造成警民關(guān)系緊張,甚至暴力襲警、妨害公務(wù)的犯罪案件發(fā)生。①這引發(fā)了我國學(xué)界對警察行政協(xié)助的第一次較為集中的研討,特別是對警察行政協(xié)助的亂象進(jìn)行了較為深入的分析。②同時,隨著國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》、公安部《公安機(jī)關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作意見》中規(guī)定禁止公安機(jī)關(guān)參與征地拆遷等非警務(wù)活動,以及各方對這些群體性事件的反思,不當(dāng)?shù)木煨姓f(xié)助亂象得到了明顯的遏制。2016年《中華人民共和國人民警察法》(修訂草案稿)(以下簡稱“2016年《人民警察法》(修訂草案稿)”)第十五條有關(guān)公安機(jī)關(guān)對其他國家機(jī)關(guān)的外部警務(wù)協(xié)助的規(guī)定,引發(fā)了研究者們對警察協(xié)助議題的新一輪關(guān)注。③相比前一輪聚焦于執(zhí)法現(xiàn)象分析的研究,此階段的研究更關(guān)注警察行政協(xié)助制度的構(gòu)建?？v觀警察行政協(xié)助的相關(guān)研究,盡管經(jīng)歷兩輪較為集中的研究,但研究成果質(zhì)量依舊不高,多是在對警察強(qiáng)制、警察法修訂等的研討中附帶論及警察協(xié)助的內(nèi)容,而直接以此為主題的研究較少;盡管研究成果涉及了現(xiàn)象分析與反思、中外制度比較、程序責(zé)任設(shè)計等內(nèi)容,但由于參與直接討論的研究者過少,理論成果和實踐建言就顯得較為單薄。

此次新冠肺炎疫情的暴發(fā),為警察行政協(xié)助的研討提供了新的研究切入點。與本世紀(jì)初呈現(xiàn)的警察行政協(xié)助亂象不同,疫情期間的警察行政協(xié)助盡管是在《中華人民共和國傳染病防治法》(以下簡稱《傳染病防治法》)、《突發(fā)公共事件應(yīng)急條例》的法律授權(quán)之下進(jìn)行的,然而也因授權(quán)過于粗疏而引發(fā)了一定執(zhí)法困惑。從輿論傾向來看,應(yīng)急狀態(tài)下對警察協(xié)助執(zhí)行的必要性和強(qiáng)制力的呼聲,影響了對警察行政協(xié)助中細(xì)致內(nèi)容的審慎思考,也遮蔽了可能存在的行政相對人權(quán)益與公共利益之間的平衡。由此,警察行政協(xié)助在應(yīng)急狀態(tài)下與常態(tài)下有何不同等問題,需要進(jìn)一步展開分析。

二、警察行政協(xié)助困擾的實質(zhì):“脫警察化”的兩難

“脫警察化”是德日學(xué)者描述歐美警察權(quán)概念變遷的用語。歐美警察概念的第一次變遷是警察權(quán)與軍事權(quán)、財政權(quán)、司法權(quán)等分離,并限定于內(nèi)務(wù)行政領(lǐng)域,即所謂第一次“脫警察化”;第二次變遷是警察組織與政府組織的體系分化、職能分工,即其他機(jī)構(gòu)和人員不得再使用“警察”名稱,這是所謂的第二次“脫警察化”。我國自清末起步的現(xiàn)代警察制度,對警察權(quán)的認(rèn)識直接取自歐美晚近的警察概念,實質(zhì)上不存在典型的如歐美那樣的“脫警察化”。[2]“脫警察化”在今天以及本文的語境中,更多論及的是去暴力性,即警察權(quán)與政府權(quán)力不斷分解、分化,一般行政機(jī)關(guān)不應(yīng)適用傳統(tǒng)的警察強(qiáng)制力,如有執(zhí)行公務(wù)中為排除妨礙確需警察手段,則以請求警察協(xié)助的方式進(jìn)行。然而,由于歷史傳統(tǒng)不同,不能完全照搬他國的經(jīng)驗,并且現(xiàn)代社會日趨復(fù)雜化,區(qū)分何種情況應(yīng)“脫警察化”,何種情況可以運用警察行政協(xié)助,何種情況屬于運用警察行政協(xié)助不當(dāng),似乎越來越困難。

(一)行政執(zhí)法對當(dāng)場強(qiáng)制的需求

行使行政權(quán)力特別是強(qiáng)制性行政權(quán)力往往會合法地給行政相對人帶來不利,而行政相對人也常常會進(jìn)行非法的積極抵抗或消極抵制。為了保障行政權(quán)力的實現(xiàn),有時強(qiáng)制成為一種必要,并且從行政執(zhí)法人員、行政相對人以及旁觀者的視角來看,強(qiáng)制實施(特別是當(dāng)場強(qiáng)制)最有威懾力,也最具執(zhí)法效果。因此,在沒有法律規(guī)制的情況下,行政機(jī)關(guān)及行政執(zhí)法人員偏向于行使強(qiáng)制性行政權(quán)力特別是當(dāng)場強(qiáng)制行使。

以《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》為核心的一系列法律對行政強(qiáng)制進(jìn)行了規(guī)制,然而,現(xiàn)實行政執(zhí)法過程中復(fù)雜的當(dāng)場強(qiáng)制需求,似乎很難通過一般的行政強(qiáng)制法律規(guī)范而獲得一勞永逸的解決。首先,在法律授權(quán)采取行政強(qiáng)制的多數(shù)非警察行政機(jī)關(guān)中,通常沒有訓(xùn)練有素的強(qiáng)制執(zhí)法人員和適宜的保障強(qiáng)制手段實施的裝備,所以,空置強(qiáng)制條文或需要警察行政協(xié)助的情形較多。其次,法律授權(quán)非警察行政機(jī)關(guān)采取的行政強(qiáng)制往往是對物的強(qiáng)制措施,而對人的強(qiáng)制措施多數(shù)是賦予警察機(jī)關(guān)或者立法明定由警察機(jī)關(guān)配合,但是,在行政強(qiáng)制措施實施過程中,即便是對物的強(qiáng)制偶爾也會遭到被執(zhí)行物的關(guān)系人的阻攔。為了排除阻礙,對人的強(qiáng)制有時就成為必要。該種情形下,當(dāng)場對人采取強(qiáng)制措施效果尤為明顯。最后,應(yīng)急狀態(tài)下,為了迅速達(dá)到應(yīng)急處置效果,行政強(qiáng)制也經(jīng)常被采用。在此,警察機(jī)關(guān)因?qū)χ伟仓刃虻幕謴?fù)、交通管制、現(xiàn)場管制等內(nèi)容具有法定的職責(zé)和權(quán)限而當(dāng)然成為應(yīng)急狀態(tài)聯(lián)勤機(jī)關(guān);同時,因為有些應(yīng)急狀態(tài)有其他主管處理機(jī)關(guān),警察機(jī)關(guān)在完成自身應(yīng)急處置職責(zé)之外尚需協(xié)助主管機(jī)關(guān)完成任務(wù)。新冠肺炎疫情防控期間對于公共衛(wèi)生突發(fā)事件的處置是應(yīng)急狀態(tài)下警察協(xié)助的最典型的例子。根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》(以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》)和《人民警察法》,公安機(jī)關(guān)除要完成秩序維護(hù)等自身職責(zé)外,還要依據(jù)《傳染病防治法》等法律法規(guī)協(xié)助疾控部門、醫(yī)療機(jī)構(gòu)采取強(qiáng)制隔離治療措施。

此外,從機(jī)會成本的角度考慮,行政機(jī)關(guān)會權(quán)衡警察協(xié)助的效果收益和不當(dāng)請求警察協(xié)助的成本。如果警察協(xié)助有助于完成行政任務(wù)、更容易滿足人民群眾對行政執(zhí)法高效完成的期待、更容易彰顯執(zhí)法權(quán)威,而同時因不當(dāng)請求警察協(xié)助的違法違紀(jì)成本對該行政機(jī)關(guān)和警察機(jī)關(guān)雙方都較低時,行政機(jī)關(guān)更愿意邀請警察協(xié)助,特別是在該行政機(jī)關(guān)和警察機(jī)關(guān)有較密切的日常聯(lián)系或雙方領(lǐng)導(dǎo)比較熟悉的情況下,這種狀況更易發(fā)生。

(二)防范警察權(quán)濫用的呼聲

在法治國家,警察是合法暴力的符號性象征,警察權(quán)的運用被嚴(yán)格限定于法律授權(quán)范圍內(nèi),警察權(quán)的行使亦應(yīng)嚴(yán)格遵循法定程序。警察權(quán)是關(guān)于權(quán)力“雙刃劍”比喻的最好例證。歐美國家通過分權(quán)和職能分工,不斷純化可以運用警察暴力符號的國家權(quán)力,經(jīng)歷了兩次“脫警察化”的過程。盡管我國無此典型意義的純化過程,但是,目前依舊有對警察權(quán)范圍及警察組織機(jī)構(gòu)在細(xì)微處進(jìn)一步純化和調(diào)整的空間。④除了組織機(jī)構(gòu)上“脫警察化”的調(diào)整之外,更為重要的是強(qiáng)制性方面的“脫警察化”調(diào)整,作為警察組織和警察權(quán)核心的公安機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)職權(quán)是防范警察權(quán)濫用的聚焦之地。

警察違反法律明確規(guī)定的濫權(quán)行為,自有法定的追責(zé)系統(tǒng)進(jìn)行依法懲治,屬于法律已規(guī)制范圍,其關(guān)鍵在于法律實施過程中如何保障追責(zé)系統(tǒng)的暢通與高效。而在法律授權(quán)比較概括、模糊的情形下,行使警察權(quán)則存在較大爭議,主要涉及兩個方面。其一是授權(quán)與否比較模糊,警察職責(zé)范圍較廣,僅維護(hù)社會治安秩序這一方面就可以涵蓋諸多內(nèi)容且與多數(shù)其他行政機(jī)關(guān)執(zhí)法時的狀況有聯(lián)系,這時行使的警察權(quán)是否為濫權(quán)就難以斷然評說。例如,本世紀(jì)初曾經(jīng)在拆遷、清除違章建筑等過程中集中發(fā)生的警力濫用情況,最初就是較為模糊的地帶。由于強(qiáng)制拆除的過程中涉及廣義上維護(hù)秩序、制止阻礙執(zhí)法行為等警察職責(zé),因而從這個角度看,出警沒有問題。但是,對強(qiáng)制拆除行為,警察是否有協(xié)助或配合的義務(wù)并不明確。發(fā)生群體性事件時,盡管事件的核心或?qū)Щ鹚骺赡苁瞧渌麍?zhí)法行為,但由于警察權(quán)行使的特殊強(qiáng)制性和符號性特征,卻使警察成了矛盾的中心。直到相關(guān)文件明確禁止公安機(jī)關(guān)人民警察參與征地拆遷等非警務(wù)活動后,這種所謂的“警察協(xié)助”才在一定程度上得以遏制。其二是法律授權(quán)抽象,具體操作不明?！秱魅静》乐畏ā返谌艞l第二款“拒絕隔離治療或者隔離期未滿擅自脫離治療的,可以由公安機(jī)關(guān)協(xié)助醫(yī)療機(jī)構(gòu)采取強(qiáng)制隔離治療措施”的規(guī)定,屬于法律授權(quán)警察協(xié)助。然而,對如何啟動協(xié)助、如何實施協(xié)助等并沒有具體明確規(guī)范,也沒有一般性的警察協(xié)助程序可以參照。因此,雖然在2003年SARS病毒疫情期間已有研究者提出“在重大疫情型突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間,公安機(jī)關(guān)除履行法定職責(zé)打擊違法犯罪外,還要完成政府交給的與疫病防治有關(guān)的其他任務(wù),如協(xié)助醫(yī)療部門進(jìn)行消毒、隔離、護(hù)送病人轉(zhuǎn)院等。而執(zhí)行這類任務(wù)如何做到合法,有時不一定很明確”;[3]“鑒于公安機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行強(qiáng)制隔離治療措施的有關(guān)法律規(guī)定不是十分具體、操作性不強(qiáng),實踐中還可能出現(xiàn)新的問題,可考慮及時通過法律解釋、地方法規(guī)、政府規(guī)章等形式解決實踐中遇到的問題”。[4]但直至此次新冠病毒肆虐,這些具體程序依舊處于空白狀態(tài),警察協(xié)助具體如何操作依舊不明。

綜上所述,盡管導(dǎo)致警察行政協(xié)助亂象的原因多元多發(fā),包括行政分權(quán)不徹底、被雙重領(lǐng)導(dǎo)的警察機(jī)關(guān)受地方政府干預(yù)較多、警察機(jī)關(guān)自身的“服從性”、政治性特性強(qiáng)等,[5]但是,警察行政執(zhí)法協(xié)助的關(guān)鍵困擾在于無法明確何種協(xié)助是合法協(xié)助以及如何進(jìn)行合法協(xié)助。從本質(zhì)上看,這是關(guān)于“脫警察化”或行政權(quán)行使去警察強(qiáng)制化過程中的權(quán)衡問題。一方面,高效行使行政權(quán)需要獲得一定的強(qiáng)制手段支持,在現(xiàn)實中,警察強(qiáng)制是最有力的強(qiáng)制手段,權(quán)力的擴(kuò)張使其他行政機(jī)關(guān)更青睞警察協(xié)助;另一方面,“脫警察化”要求審慎縮小警察權(quán)行使范圍。解決此困擾,無疑要權(quán)衡“脫警察化”的基本趨勢和行政執(zhí)法需求的復(fù)雜狀況,同時,也要對警察行政協(xié)助的模式、程序和責(zé)任等進(jìn)行更細(xì)致的分析。

三、警察行政協(xié)助的模式選取

(一)警察行政協(xié)助模式的厘清

1.宏觀分析。從宏觀角度進(jìn)行分析,可以比較警察行政協(xié)助法律關(guān)系形成機(jī)制的優(yōu)劣以及判定未來警察行政協(xié)助模式的發(fā)展方向。在宏觀視角,已有學(xué)者從比較研究的角度對各國警察行政協(xié)助模式進(jìn)行了區(qū)分,將其分為共同上級協(xié)調(diào)型、規(guī)則程序型、執(zhí)法機(jī)構(gòu)完善型、職責(zé)內(nèi)生型四種類型,并認(rèn)為我國屬于“共同上級協(xié)調(diào)型”為主的雜糅并存模式,未來我國警察行政協(xié)助模式的重構(gòu)應(yīng)以“規(guī)則程序型”模式為主,對“共同上級協(xié)調(diào)型”合理改造,對“執(zhí)法結(jié)構(gòu)完善型”進(jìn)行借鑒。[6]本文贊同對各國警察行政協(xié)助進(jìn)行細(xì)致梳理,但認(rèn)為更重要的是調(diào)整其未來發(fā)展模型,重構(gòu)樣式。首先,目前我國“共同上級協(xié)調(diào)型”為主的警察協(xié)助模式是由于行使警察權(quán)時沒有受到很好的法律規(guī)范導(dǎo)致的,從未來發(fā)展看,應(yīng)該采用法定模式來規(guī)范警察行政協(xié)助,而且警察行政協(xié)助因其突出的強(qiáng)制性應(yīng)與其他行政機(jī)關(guān)協(xié)助不同,將法定模式作為唯一模式。其次,法定模式包括“規(guī)則程序型”和“職責(zé)內(nèi)生型”兩種?！耙?guī)則程序型”模式以德國和我國臺灣地區(qū)為代表,是對警察協(xié)助的規(guī)則程序進(jìn)行立法詳細(xì)規(guī)定的模式?！奥氊?zé)內(nèi)生型”以新加坡和我國香港特別行政區(qū)為代表,是在立法中明確警察協(xié)助是警察機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。[7]在該學(xué)者看來,“規(guī)則程序型”應(yīng)是我國未來發(fā)展方向,而“職責(zé)內(nèi)生型”并不適用,理由是“職責(zé)內(nèi)生型”模式“極其容易造成警察權(quán)運用失范”,警察協(xié)助的法律規(guī)定“細(xì)化到具體警察職責(zé)的領(lǐng)域”將引起很多立法爭議和阻力。[8]在本文看來,“規(guī)則程序型”和“職責(zé)內(nèi)生型”可以并行不悖,而且對于警察行政協(xié)助而言,最好的方式應(yīng)該是嚴(yán)格程序規(guī)則并在警察法等警察法律法規(guī)中回應(yīng)一般性的警察行政協(xié)助規(guī)則,實現(xiàn)法律授權(quán)兩相呼應(yīng)。警察行政協(xié)助本質(zhì)上也是在警察職責(zé)范圍之內(nèi)的警察權(quán)行使,因而才能產(chǎn)生警察行政協(xié)助的爭議、歸責(zé)、救濟(jì)等應(yīng)由行政機(jī)關(guān)和協(xié)助的警察機(jī)關(guān)各負(fù)其責(zé)的結(jié)果。為了避免職責(zé)混淆,警察協(xié)助職責(zé)可以被規(guī)定為輔助職責(zé)而非主要職責(zé),并將主要職責(zé)與輔助職責(zé)分條款規(guī)定。再次,“執(zhí)法結(jié)構(gòu)完善型”⑤是與行政組織傳統(tǒng)相關(guān)的。從我國警察協(xié)助的未來發(fā)展趨勢來看,除已經(jīng)形成的機(jī)構(gòu)例如海關(guān)緝私警察等可以保留外,應(yīng)謹(jǐn)守現(xiàn)有“脫警察化”成果,不宜在其他行政機(jī)關(guān)拓展警察力量,至于對其他有行政強(qiáng)制權(quán)的行政機(jī)關(guān)的人員培訓(xùn)和裝備配備也應(yīng)謹(jǐn)慎考慮,不能演化為強(qiáng)制力量擴(kuò)展的新趨勢。

2.中觀分析。從中觀角度進(jìn)行分析,用以細(xì)分不同類型警察行政協(xié)助法律關(guān)系形成的基本流程差異,為警察行政協(xié)助的程序設(shè)計乃至責(zé)任分擔(dān)等提供研討的基礎(chǔ)。在中觀視角,依據(jù)警察行政協(xié)助的不同類型,可以對警察協(xié)助的法定模式進(jìn)行細(xì)分。例如,使用非強(qiáng)制力的警察行政協(xié)助(例如服務(wù)性、技術(shù)性警察行政協(xié)助)可以考慮非法定模式,而使用強(qiáng)制力的警察行政協(xié)助則只能采用法定模式。通過健全、完善立法的方式實現(xiàn)法律授權(quán)的全覆蓋。本文主要討論使用強(qiáng)制力的警察行政協(xié)助模式及其程序、歸責(zé)。警察協(xié)助模式還可根據(jù)協(xié)助情境區(qū)分為常態(tài)下的警察協(xié)助模式和應(yīng)急狀態(tài)⑥下的警察協(xié)助模式,該種區(qū)分是后文將要詳細(xì)討論的模式細(xì)分類型。

此外,對于常見的警察機(jī)關(guān)與其他行政機(jī)關(guān)“聯(lián)合執(zhí)法”的合法與非法、適當(dāng)與否問題,本文認(rèn)為應(yīng)該根據(jù)具體情況進(jìn)行區(qū)分?！奥?lián)合執(zhí)法”是一個模糊的描述,僅描述了多機(jī)關(guān)共同參與行政行為的狀態(tài),但對共同參與的行政機(jī)關(guān)的關(guān)系以及“聯(lián)合執(zhí)法”的行政行為之間的關(guān)系需要結(jié)合具體情境進(jìn)行分析。在某種情況下,“聯(lián)合執(zhí)法”是多機(jī)關(guān)共同履行各自的行政職責(zé),其中只存在事實意義上的協(xié)助或幫助行為,但是不一定存在警察行政協(xié)助法律關(guān)系;在另外情況下,“聯(lián)合執(zhí)法”是其他行政機(jī)關(guān)通過警察行政協(xié)助實施的行政行為,屬于典型的警察行政協(xié)助。有研究者對“聯(lián)合執(zhí)法”中警察權(quán)濫用情況進(jìn)行分析后認(rèn)為,其主要原因是“公安機(jī)關(guān)身處于雙重領(lǐng)導(dǎo)體制中,對于地方政府的非理性命令不能做有效的拒絕”,“行政分權(quán)欠缺法律制度規(guī)范,使警察權(quán)的頻繁借用成為可能”,“警察權(quán)的法律規(guī)定過于寬泛,公安機(jī)關(guān)受利益驅(qū)使,深度介入行政聯(lián)合執(zhí)法活動”。[9]目前多數(shù)“聯(lián)合執(zhí)法”式的警察行政協(xié)助是“共同上級協(xié)調(diào)型”的,這與我國相關(guān)法規(guī)不健全有關(guān),而且也較容易生成警察執(zhí)法亂象。本文認(rèn)為,在考慮調(diào)整央地分權(quán)、條塊管理的警察體制⑦等深層原因的基礎(chǔ)上,通過健全法律授權(quán)、明晰警察主要職責(zé)和輔助職責(zé)、推行警察協(xié)助的法定模式是“聯(lián)合執(zhí)法”中警察機(jī)關(guān)參與正當(dāng)化、規(guī)范化的可行改進(jìn)路徑。

(二)警察行政協(xié)助模式的細(xì)分

1.警察行政協(xié)助模式的類型。鑒于警察行政協(xié)助是行政協(xié)助的下位概念,借助行政協(xié)助分類的研究成果,可以將警察行政協(xié)助分為:法定協(xié)助和任意協(xié)助;條件保障型協(xié)助、信息提供型協(xié)助和資源共享型協(xié)助;一般行為協(xié)助和強(qiáng)制行為協(xié)助;一般情況的行政協(xié)助和應(yīng)急行政協(xié)助。[10]簡而言之,除服務(wù)性或技術(shù)性警察行政協(xié)助可以采取任意協(xié)助模式(即以請求與被請求機(jī)關(guān)雙方協(xié)議模式或臨時公文請求模式)之外,涉及強(qiáng)制力使用的警察行政協(xié)助只能以法定模式進(jìn)行;信息提供型協(xié)助、資源共享型協(xié)助多屬任意協(xié)助模式之內(nèi)的警察協(xié)助,而條件保障型協(xié)助多屬涉及強(qiáng)制力使用的警察協(xié)助;雖然信息提供型協(xié)助、資源共享型協(xié)助和條件保障型協(xié)助都可能在常態(tài)警察協(xié)助或應(yīng)急狀態(tài)警察協(xié)助中發(fā)生,但是應(yīng)急狀態(tài)下的警察協(xié)助往往是條件保障型協(xié)助。本文以條件保障型警察協(xié)助為主要論述對象,并區(qū)分常態(tài)警察協(xié)助和應(yīng)急狀態(tài)警察協(xié)助兩種狀況下的警察協(xié)助模式進(jìn)行討論。為了防范強(qiáng)制力濫用、規(guī)范行政強(qiáng)制的設(shè)定和實施,我國《行政強(qiáng)制法》對行政強(qiáng)制的種類、設(shè)定以及實施程序等予以規(guī)范,而若對涉及使用強(qiáng)制力的警察行政協(xié)助不予嚴(yán)格規(guī)范,就會發(fā)生規(guī)避強(qiáng)制授權(quán)、借用警察行政協(xié)助擴(kuò)張行政強(qiáng)制適用范圍的情況。因此,涉及強(qiáng)制力使用的警察行政協(xié)助應(yīng)以法定模式為唯一模式,即將其納入法治軌道。條件保障型警察協(xié)助多屬于涉及強(qiáng)制力使用的警察行政協(xié)助,均應(yīng)采法定模式,并根據(jù)常態(tài)或是應(yīng)急狀態(tài)調(diào)整法定模式的具體內(nèi)容。

2.常態(tài)下警察協(xié)助的法定模式。常態(tài)下警察協(xié)助的法定模式宜采用《行政程序法》一般性規(guī)定加《人民警察法》概括規(guī)定并行授權(quán)的方式。在行政程序法中對行政協(xié)助進(jìn)行一般性的規(guī)定也是各國的通行做法,特別是前述采取“規(guī)則程序型”警察協(xié)助模式的國家和地區(qū)。例如德國《行政程序法》中首先規(guī)定“任何行政機(jī)關(guān)應(yīng)其他行政機(jī)關(guān)的請求都應(yīng)提供職務(wù)協(xié)助”的一般原則,其次規(guī)定請求機(jī)關(guān)提出行政協(xié)助的條件、被請求機(jī)關(guān)拒絕行政協(xié)助的事由、協(xié)助爭議的解決、法律責(zé)任分擔(dān)、費用負(fù)擔(dān)等具體行政協(xié)助內(nèi)容。[11]我國《行政程序法》雖曾提到立法日程卻至今仍未出臺,但是在多部《行政程序法》(專家試擬稿)以及地方性行政程序立法中都對行政協(xié)助有所涉及,例如,2004年應(yīng)松年教授主持起草的試擬稿中即在第十四條、第十五條對行政協(xié)助的一般原則、協(xié)助條件、拒絕、爭議處理、責(zé)任分擔(dān)等進(jìn)行了擬定;《湖南省行政程序規(guī)定》中也細(xì)化了行政協(xié)助的有關(guān)內(nèi)容。同時,考慮到警察行政協(xié)助的特殊性且有專門的《人民警察法》,應(yīng)在《人民警察法》中對警察協(xié)助予以概括性規(guī)定,回應(yīng)《行政程序法》的一般性規(guī)定,并凸顯出警察協(xié)助的特殊性?，F(xiàn)行《人民警察法》中并沒有警察協(xié)助的內(nèi)容,但在2016年《人民警察法》(修訂草案稿)第十四條、第十五條有所規(guī)定。從既有《行政程序法》(專家試擬稿)和2016年《人民警察法》(修訂草案稿)中可見,我國未來在警察協(xié)助方面的立法趨勢將體現(xiàn)為以《行政程序法》一般性規(guī)定和《人民警察法》概括規(guī)定并行的方式推行警察協(xié)助法定模式。然而,從現(xiàn)有的專家試擬稿和修訂草案中行政協(xié)助相關(guān)內(nèi)容規(guī)定來看,對于警察行政協(xié)助的專門設(shè)置并未引起足夠重視,尚需填補(bǔ)涉及強(qiáng)制力使用的警察行政協(xié)助的特別規(guī)定,以凸顯對其的慎重態(tài)度。

3.應(yīng)急狀態(tài)下警察行政協(xié)助的法定模式。應(yīng)急狀態(tài)下警察行政協(xié)助的法定模式應(yīng)由應(yīng)急狀態(tài)相關(guān)立法進(jìn)行特別授權(quán),在《人民警察法》中進(jìn)行概括規(guī)定回應(yīng),并在相關(guān)法律實施細(xì)則或預(yù)案中明確應(yīng)急狀態(tài)下警察協(xié)助的程序便宜性、特殊注意事項等內(nèi)容。近來,重大社會事件和自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生突發(fā)事件頻發(fā),形成了行政協(xié)助研究的契機(jī),應(yīng)急狀態(tài)下的行政協(xié)助法律規(guī)范也較多出現(xiàn)。以公共衛(wèi)生突發(fā)事件中的警察協(xié)助為例,2003年SARS疫情后,我國在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件方面積累了一定經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,對相關(guān)立法進(jìn)行完善,不僅在《傳染病防治法》中規(guī)定了“可以由公安機(jī)關(guān)協(xié)助醫(yī)療機(jī)構(gòu)采取強(qiáng)制隔離治療措施”,在《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中規(guī)定拒絕配合衛(wèi)生行政主管部門或者有關(guān)機(jī)構(gòu)采取醫(yī)學(xué)措施的“由公安機(jī)關(guān)依法協(xié)助強(qiáng)制執(zhí)行”,還在《突發(fā)事件應(yīng)對法》《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中確立了“以行政協(xié)調(diào)為主的應(yīng)急管理體制”,并“將行政協(xié)助作為一種必要的補(bǔ)充”[12]。然而,這些特別立法中警察協(xié)助僅是概括性規(guī)定,沒有通過實施細(xì)則等法律法規(guī)進(jìn)行程序性規(guī)定。因此,前文提及的在2003年SARS疫情中遇到的警察協(xié)助不知如何具體實施的境況在近期新冠肺炎疫情防控中仍舊存在。而在突發(fā)公共衛(wèi)生事件之中,人們關(guān)注的焦點是如何盡快控制住突發(fā)情況,避免更大的危機(jī)出現(xiàn),忽略了對其中權(quán)力行使特別是強(qiáng)制權(quán)力行使的規(guī)范問題。尤其是在輿情“狂熱”支持“雷霆”手段、“強(qiáng)硬”手段的情境下,對強(qiáng)制力觸角無度蔓延的警惕被遮蔽,盡管在應(yīng)急狀態(tài)下權(quán)利需要進(jìn)行一定的讓渡,然而,在保障應(yīng)急狀態(tài)行政任務(wù)實現(xiàn)的同時,對強(qiáng)制力的行使仍需有基本規(guī)范限制。因此,應(yīng)急狀態(tài)下警察協(xié)助除概括授權(quán)之外的基本程序規(guī)范、適宜處理空間、注意事項仍需有更為清晰的立法規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)足,以明示應(yīng)急狀態(tài)下警察協(xié)助行使的具體要求。

四、警察行政協(xié)助的程序設(shè)定

(一)常態(tài)下的警察行政協(xié)助程序

對于行政協(xié)助程序,我國學(xué)者已經(jīng)有較為詳細(xì)的研究,認(rèn)為警察行政協(xié)助程序首先要遵從一般行政協(xié)助程序的共性,即首先要符合一般行政協(xié)助程序,然后考慮是否有必要為警察行政協(xié)助特設(shè)相關(guān)程序內(nèi)容。

在行政協(xié)助程序的模式選擇方面,本文贊同詳盡立法模式。有研究者將各國對行政協(xié)助的程序規(guī)定歸結(jié)為以德國為代表的詳盡模式和以西班牙為代表的原則模式。前者指由行政程序?qū)π姓f(xié)助的情形、形式、費用和法律責(zé)任等進(jìn)行較為詳細(xì)的立法規(guī)定;后者指在行政程序法中僅規(guī)定行政機(jī)關(guān)之間的協(xié)助原則,并不詳細(xì)規(guī)定行政協(xié)助的具體程序內(nèi)容。該研究者也認(rèn)為,結(jié)合我國行政文化和習(xí)慣、立法需求和趨勢等,詳盡模式更適于我國。[13]警察行政協(xié)助模式選擇體現(xiàn)在程序中,即除了在一般性的行政程序法中詳盡對協(xié)助程序進(jìn)行立法外,尚需在警察法及其他警察行使職權(quán)法律規(guī)范中對一般性程序規(guī)定予以回應(yīng),并特別規(guī)定警察行政協(xié)助程序的特有內(nèi)容。

學(xué)者們對一般性行政協(xié)助程序的基本共識如下:一是行政協(xié)助可分為“請求主體提出協(xié)助請求——被請求主體審查協(xié)助請求——被請求主體提供協(xié)助”三個基本階段;二是行政協(xié)助程序的基本內(nèi)容包括協(xié)助情形和形式、協(xié)助拒絕情形和形式、協(xié)助爭議處理、協(xié)助費用負(fù)擔(dān)、協(xié)助責(zé)任分擔(dān)、協(xié)助救濟(jì)途徑等。⑧而警察行政協(xié)助程序也可以做如此的階段區(qū)分和程序內(nèi)容劃定。所不同的是,第一,警察行政協(xié)助程序在請求主體提出請求和警察機(jī)關(guān)審查請求或拒絕請求時應(yīng)有更為明確的條件限定,以使雙方迅速做出決策;第二,鑒于警察協(xié)助的特殊性,應(yīng)考慮設(shè)置“職務(wù)障礙非警力不能排除”“應(yīng)以排除職務(wù)障礙為限”[14]等協(xié)助條件,以限制警察協(xié)助的濫用;第三,請求協(xié)助和拒絕協(xié)助的形式應(yīng)為書面,以示鄭重,并為可能的責(zé)任分擔(dān)提供基本依據(jù);第四,警察機(jī)關(guān)可以提供協(xié)助的方式應(yīng)以法律列舉方式明示,具體協(xié)助中,請求機(jī)關(guān)請求警察機(jī)關(guān)予以協(xié)助的方式應(yīng)在書面請求中載明,以此限定警察強(qiáng)制的使用范圍;第五,對于警察機(jī)關(guān)可能在協(xié)助中涉及的特殊強(qiáng)制力的使用,例如需特殊授權(quán)的警務(wù)措施,應(yīng)規(guī)定警察協(xié)助的特別程序,并依特殊措施使用的授權(quán)程序獲得批準(zhǔn),方可實施特殊協(xié)助。

(二)應(yīng)急狀態(tài)下的警察協(xié)助程序

警察機(jī)關(guān)在不同應(yīng)急狀態(tài)中的角色是不同的,可能主導(dǎo)應(yīng)急處置,也可能僅是協(xié)助應(yīng)急處置。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》,突發(fā)事件指突然發(fā)生,造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害,需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。顯然,其中的社會安全事件會涉及在統(tǒng)一指揮下由警察機(jī)關(guān)主導(dǎo)應(yīng)急處置,而在自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件等情況下,警察機(jī)關(guān)僅是應(yīng)急處置的協(xié)助機(jī)關(guān),屬于警察協(xié)助程序的主要運用之處。

應(yīng)急狀態(tài)下的程序應(yīng)不同于常態(tài)下的程序,“行政強(qiáng)制措施的一般強(qiáng)制模式和社會緊急狀態(tài)下的即時強(qiáng)制模式,在目的價值、適用條件、結(jié)構(gòu)、功能以及受規(guī)則和程序控制的程度和方式上均有較大差異”,[15]“不能簡單地將行政強(qiáng)制措施的一般程序套用在即時性行政強(qiáng)制措施上面,否則容易使得行政目的無法實現(xiàn),甚至公共利益或者公民的合法權(quán)益都會受到損害”,[16]警察協(xié)助也是如此。在應(yīng)急狀態(tài)的情境下,無論是警察機(jī)關(guān)主導(dǎo)還是警察機(jī)關(guān)協(xié)助應(yīng)急處置,警察權(quán)的行使相對于常態(tài)下都會顯出一定的擴(kuò)張性,而相應(yīng)的公民權(quán)利和自由有容忍和配合義務(wù)。同時,警察權(quán)自由裁量的空間會增大,警察強(qiáng)制權(quán)力行使會更為多發(fā);警察權(quán)行使程序?qū)A向于為保障高效、迅速、便捷而更多適用略式程序、簡化程序或者事后補(bǔ)辦手續(xù)等。此外,應(yīng)急狀態(tài)下的警察權(quán)行使還可進(jìn)一步細(xì)分為突發(fā)事件中的警察權(quán)行使和法定緊急狀態(tài)⑨中的警察權(quán)行使:突發(fā)事件中警察強(qiáng)制性措施依然需要法定授權(quán)和法定機(jī)關(guān)批準(zhǔn),⑩且屬于一次性授權(quán),突發(fā)事件一經(jīng)解決,相關(guān)的強(qiáng)制性權(quán)力便告結(jié)束;緊急狀態(tài)中的警察權(quán)則是,一旦法定緊急狀態(tài)宣布之后,公安機(jī)關(guān)不必申請即可根據(jù)法律規(guī)定進(jìn)入任務(wù)執(zhí)行階段,具體執(zhí)行任務(wù)時擁有更大的自由裁量空間,權(quán)力的行使一直可以持續(xù)到緊急狀態(tài)結(jié)束。[17]由此,應(yīng)急狀態(tài)下的警察協(xié)助程序也可以繼續(xù)細(xì)分,依屬于突發(fā)事件中或者屬于法定緊急狀態(tài)中而有所不同,即法定緊急狀態(tài)下程序可以繼續(xù)簡化,但并不意味著程序虛無,基本的請求、審查和實施環(huán)節(jié)要有所體現(xiàn)。例如對警察協(xié)助的請求可以體現(xiàn)為概括性進(jìn)行而不必一項任務(wù)一請求,警察協(xié)助的審查也可概括性進(jìn)行,警察協(xié)助的實施依預(yù)案進(jìn)行,且行動中特別警察權(quán)的使用也可采用事后補(bǔ)足手續(xù)和事后審查的方式進(jìn)行。

本文僅以公共衛(wèi)生突發(fā)事件中的警察協(xié)助程序為例,對應(yīng)急狀態(tài)下的警察協(xié)助程序進(jìn)行分析并嘗試提出構(gòu)建建議。在公共衛(wèi)生突發(fā)事件中,公安機(jī)關(guān)除承擔(dān)維護(hù)治安和調(diào)查追懲違法犯罪職責(zé)外,其行政協(xié)助主要體現(xiàn)為兩個方面:第一,協(xié)助醫(yī)療機(jī)構(gòu)采取強(qiáng)制隔離治療措施;第二,在應(yīng)急處置領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)下,完成現(xiàn)場管制、交通管制等任務(wù)。目前,有關(guān)公共衛(wèi)生突發(fā)事件中警察協(xié)助的規(guī)定僅有零散、簡單的授權(quán)條款,而相關(guān)的具體程序如何并未明示。依本文之見,行政協(xié)助程序中基本的“請求主體提出協(xié)助請求——被請求主體審查協(xié)助請求——被請求主體提供協(xié)助”結(jié)構(gòu)應(yīng)在公共衛(wèi)生突發(fā)事件中的警察協(xié)助程序有基礎(chǔ)性呈現(xiàn),但要考慮程序簡化和形式多樣;行政協(xié)助程序的基本內(nèi)容,例如協(xié)助情形和形式、協(xié)助拒絕情形和形式、協(xié)助爭議處理、協(xié)助費用負(fù)擔(dān)、協(xié)助責(zé)任分擔(dān)、協(xié)助救濟(jì)途徑等應(yīng)予刪減,保留公共衛(wèi)生突發(fā)事件中的警察協(xié)助程序必要的內(nèi)容,突出公共衛(wèi)生突發(fā)事件中警察協(xié)助程序中的特別內(nèi)容,并在程序?qū)嵤┮笊嫌枰月允教幚怼?/p>

首先,請求主體提出協(xié)助請求應(yīng)以概括式、略式程序為主。也就是說,當(dāng)確定為公共衛(wèi)生突發(fā)事件或進(jìn)入疫情控制狀態(tài)時,請求主體的協(xié)助請求通常以應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的概括性指令或具體性命令為主,警察機(jī)關(guān)參與協(xié)同任務(wù)并完成警察協(xié)助;個別情況下,沒有統(tǒng)一協(xié)調(diào)指令或者協(xié)助請求有特殊要求或需要標(biāo)明協(xié)助中的特殊注意事項的,應(yīng)以獨立協(xié)助請求的方式向警察機(jī)關(guān)提出,考慮到應(yīng)急性,請求提出方式以口頭方式、信息系統(tǒng)格式化電子公文等便捷形式為之,無需書面請求。

其次,警察機(jī)關(guān)的協(xié)助請求審查以形式審查為主,必要時可以略式程序完成審查環(huán)節(jié),并對請求事項特殊要求有特別注意義務(wù)。常態(tài)下,警察機(jī)關(guān)應(yīng)對請求機(jī)關(guān)的請求主體資格、請求事項進(jìn)行審查,并考慮警察機(jī)關(guān)協(xié)助相關(guān)事項是否有法律授權(quán)、協(xié)助條件是否具備、進(jìn)行協(xié)助是否符合經(jīng)濟(jì)原則等內(nèi)容,決定是否提供協(xié)助。而公共衛(wèi)生突發(fā)事件中,對于協(xié)助請求的審查,因已有《傳染病防治法》等法律授權(quán),僅需形式審查請求機(jī)關(guān)主體資格即可,并對請求事項中的附隨要求進(jìn)行必要注意。例如,根據(jù)公共衛(wèi)生強(qiáng)制隔離的需要,請求事項中會涉及請求警力供給、協(xié)助人員的防護(hù)要求、執(zhí)行具體協(xié)助任務(wù)時的其他特別注意事項等,這些特殊內(nèi)容需要在審查時一體考慮,以最終決定警力派出及出警人員的特殊注意事項告知。若屬于根據(jù)應(yīng)急處置領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的指令和統(tǒng)一協(xié)調(diào),則直接按指揮機(jī)構(gòu)要求派出即可,無需審查。

再次,警察協(xié)助的具體實施程序,應(yīng)根據(jù)完成該具體協(xié)助事項的需要,在警察權(quán)行使范圍內(nèi)進(jìn)行協(xié)助,并需遵循警察權(quán)行使程序。一方面,在公共衛(wèi)生突發(fā)事件處置過程中,根據(jù)應(yīng)急處置領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和指令,警察機(jī)關(guān)應(yīng)該通過現(xiàn)場管制、交通管制等方式限制人員和車輛流動、進(jìn)行區(qū)域封鎖,以防止傳染病病毒的傳播、擴(kuò)散。對此,應(yīng)該借鑒《日本警察法》第6章、[18]《俄羅斯聯(lián)邦民警法》第11條第20項[19]等的規(guī)定,在《人民警察法》中對應(yīng)急處置或緊急狀態(tài)處置的法律授權(quán)和程序予以明確規(guī)定。盡管在2003年SARS疫情過后即有研究者提出,《人民警察法》第十五條、第十七條關(guān)于交通管制、現(xiàn)場管制的規(guī)定分別是以“為預(yù)防和制止嚴(yán)重危害社會治安秩序的行為”和“對嚴(yán)重危害社會治安秩序的突發(fā)事件”為實施前提的,在公共衛(wèi)生事件處置中相應(yīng)警察措施法律依據(jù)不明,[20]但2016年《人民警察法》(修訂草案稿)對此并沒有進(jìn)行修訂,而《突發(fā)事件應(yīng)對法》第五十條中交通管制、現(xiàn)場管制等規(guī)定也是僅限于“社會安全事件”和“嚴(yán)重危害社會治安秩序的事件發(fā)生時”,第五十六條對發(fā)生公共衛(wèi)生事件的單位提及“封鎖危險場所,并采取其他防止危害擴(kuò)大的必要措施”,并沒有提及警察機(jī)關(guān)協(xié)助。顯然,這方面的法律授權(quán)和程序規(guī)定亟需補(bǔ)足。值得關(guān)注的是,2016年《人民警察法》(修訂草案稿)第二十九條交通、現(xiàn)場和網(wǎng)絡(luò)管制條款對此進(jìn)行了草擬,規(guī)定“縣級以上人民政府公安機(jī)關(guān),遇有自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件或者發(fā)生上述災(zāi)害、災(zāi)難、事件的緊迫危險,可以在一定的區(qū)域和時間,采取設(shè)置路障、劃定警戒區(qū),限制、禁止人員、車輛的通行、停留、出入等交通管制或現(xiàn)場管制措施。”顯然,這是對現(xiàn)行《人民警察法》第十五條、第十七條交通管制、現(xiàn)場管制適用情形的拓展,但有待商榷的是,與現(xiàn)有規(guī)定相比,這一修改取消了突發(fā)事件現(xiàn)場管制中的“上級公安機(jī)關(guān)和同級人民政府批準(zhǔn)”的規(guī)定,而且與《突發(fā)事件應(yīng)對法》《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》“以行政協(xié)調(diào)為主的應(yīng)急管理體制”需應(yīng)急處置領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮的要求不符,需在未來完善草案時予以修正。而具體如何實施現(xiàn)場管制、交通管制等措施,除依照警察強(qiáng)制的具體程序外,還應(yīng)在各級應(yīng)急預(yù)案中予以規(guī)定,并將此作為應(yīng)急演練、民警應(yīng)急處置培訓(xùn)的內(nèi)容之一。同時,還應(yīng)在積累經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,對應(yīng)急處置中的警察行政強(qiáng)制方式予以進(jìn)一步明確,盡量壓縮行政措施在應(yīng)急執(zhí)行中的延展空間。例如,從強(qiáng)制隔離被延伸至阻斷交通、禁止出差,從強(qiáng)制檢疫中延伸至交警有權(quán)在進(jìn)出城市的要道上攔截、檢查和消毒等[21],這些延伸應(yīng)不斷受到立法規(guī)制,將其限定于可控范圍內(nèi),不得在應(yīng)急狀態(tài)下過度延展警察強(qiáng)制協(xié)助空間。另一方面,依《傳染病防治法》第三十九條第二款中授權(quán)進(jìn)行的“協(xié)助采取強(qiáng)制隔離治療措施”是典型的公共衛(wèi)生突發(fā)事件中的警察協(xié)助,是對“拒絕隔離治療或者隔離期未滿擅自脫離隔離治療”之人的人身自由強(qiáng)制。在執(zhí)行此類警察協(xié)助時,應(yīng)遵守行政協(xié)助的一般原則,并與針對違法犯罪嫌疑人的警察強(qiáng)制力行使有所區(qū)分,理由如下:第一,警察協(xié)助應(yīng)遵守輔助性原則,即在協(xié)助強(qiáng)制隔離治療時,主導(dǎo)機(jī)關(guān)依舊是醫(yī)療機(jī)構(gòu)或應(yīng)急處置指揮機(jī)構(gòu),警察僅在其中起到輔助作用。因而,警察強(qiáng)制在其中的使用應(yīng)是備用性或最后性的,即使在具體執(zhí)行中警察亦不能積極主動地實施警察強(qiáng)制,而應(yīng)在主導(dǎo)機(jī)關(guān)人員強(qiáng)制無法奏效或無法實施的情況下,示意警察協(xié)助時進(jìn)行。對被強(qiáng)制隔離治療對象已逃離的,公安機(jī)關(guān)應(yīng)配合醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行搜索或搜捕,但搜索或搜捕過程中遇有需要特別授權(quán)的警察措施適用的,應(yīng)遵守特別授權(quán)程序。第二,警察協(xié)助中的警察強(qiáng)制仍然是警察權(quán)力行使的一部分,比例原則、適度原則、最小侵害原則都應(yīng)該得到遵守,應(yīng)該摒棄在應(yīng)急狀態(tài)下“無所不用其極”“收效第一”或者“亂世用重典”的觀念,在健全應(yīng)急處置警察強(qiáng)制行使立法的基礎(chǔ)上,依法行使強(qiáng)制權(quán)。疫情期間的應(yīng)急狀態(tài),畢竟不同于《中華人民共和國憲法》規(guī)定的緊急狀態(tài),此種情況下“比例原則還有一定的適用空間”,“比例原則可以被用來判斷行政機(jī)關(guān)采取的防治措施是否超過了必要限度,即防治措施對個人利益所造成的侵犯與所追求的公共利益是否相稱”。[22]同時,強(qiáng)制隔離醫(yī)療具有公益性和救治性特點,隔離措施的采取必須是基于公共利益原因,而不能是懲罰性措施,[23]在此的警察強(qiáng)制屬于行政管束,應(yīng)區(qū)別于打擊違法犯罪過程中的警察強(qiáng)制。例如,在警械的使用方面規(guī)定僅能使用必要的約束性警械或者不使用警械,這在警察理論傳統(tǒng)中即可找到依據(jù),“警察強(qiáng)制手段,為準(zhǔn)許使用武器之外之警察檢束,如健康診斷之強(qiáng)制、種痘之強(qiáng)制、精神病者之保護(hù)、強(qiáng)制隔離、強(qiáng)制收容及家屋之侵入與搜查等是?！盵24]如果“拒絕隔離治療或者隔離期未滿擅自脫離隔離治療”、阻礙行政機(jī)關(guān)采取防疫措施的行為構(gòu)成違法犯罪的話,應(yīng)優(yōu)先進(jìn)行防疫隔離,待隔離期完畢后再進(jìn)行違法犯罪活動追懲。第三,警察協(xié)助應(yīng)遵守協(xié)助機(jī)關(guān)協(xié)助請求中的要求注意事項,例如出警人員做好個人防護(hù),現(xiàn)場聽從主導(dǎo)機(jī)關(guān)人員指令,如著裝應(yīng)根據(jù)防疫需要不是警服而是防護(hù)服,要有明顯的識別標(biāo)志等。

五、警察行政協(xié)助的責(zé)任區(qū)分

警察行政協(xié)助屬于警察權(quán)力行使,而且往往涉及強(qiáng)制性權(quán)力的行使,無論從請求機(jī)關(guān)與協(xié)助機(jī)關(guān)之間的權(quán)責(zé)劃分還是從行政相對人的權(quán)利保障,都應(yīng)當(dāng)將警察行政協(xié)助中的責(zé)任問題進(jìn)行明晰。

(一)行政協(xié)助責(zé)任之主要議題簡述

作為警察行政協(xié)助責(zé)任的上位概念,行政協(xié)助責(zé)任在我國已有較多研究,主要包括三方面內(nèi)容。第一,行政協(xié)助責(zé)任主體的范圍。多數(shù)研究者將其圈定為請求機(jī)關(guān)與被請求機(jī)關(guān)之間以及二者對行政相對人的責(zé)任,而少數(shù)研究者則認(rèn)為還需考慮行政相對人的責(zé)任問題,[25]即將責(zé)任主體涵蓋至全部行政法律關(guān)系主體。第二,行政協(xié)助責(zé)任通常被分為內(nèi)部責(zé)任和外部責(zé)任兩部分。內(nèi)部責(zé)任是指行政協(xié)助僅涉及內(nèi)部行政行為,法律效果僅存在于請求機(jī)關(guān)與被請求機(jī)關(guān)之間,通過上級行政機(jī)關(guān)裁決等內(nèi)部行政程序追究行政協(xié)助相關(guān)法律責(zé)任。外部責(zé)任是指被請求機(jī)關(guān)以單獨實施或與請求機(jī)關(guān)共同實施行政行為的方式,與行政相對人形成法律關(guān)系,法律效果產(chǎn)生于行政主體和行政相對人之間,行政相對人可以通過訴訟方式尋求救濟(jì)。此間存在“內(nèi)部行政行為外部化”能否通過訴訟進(jìn)行外部監(jiān)督的子問題,即盡管行政機(jī)關(guān)的行政協(xié)助行為具有內(nèi)部性,但是協(xié)助行為的效力會對行政相對人的權(quán)益產(chǎn)生實質(zhì)影響。例如,因被請求機(jī)關(guān)拒絕協(xié)助而導(dǎo)致主行政行為未能完成任務(wù),此時行政相對人可否要求對被請求機(jī)關(guān)一并提出訴訟救濟(jì),對此研究者觀點不一。第三,在外部責(zé)任中,行政協(xié)助責(zé)任的區(qū)分還因協(xié)助行為是單獨實施或與請求機(jī)關(guān)共同實施而有不同。此處形成的基本共識是:如果被請求機(jī)關(guān)單獨實施協(xié)助行為,則由被請求機(jī)關(guān)為行政協(xié)助行為獨立承擔(dān)責(zé)任,請求機(jī)關(guān)對原行政行為承擔(dān)責(zé)任,但是對是否要依行政行為之間的協(xié)助關(guān)系進(jìn)行主次責(zé)任劃分尚有爭議;如果被請求機(jī)關(guān)與請求機(jī)關(guān)共同實施完成原行政行為,則二者承擔(dān)連帶責(zé)任,但對其中被請求機(jī)關(guān)違法實施或者超越請求范圍實施協(xié)助行為的,是獨立承擔(dān)責(zé)任還是依舊共同承擔(dān)連帶責(zé)任再事后追責(zé)的問題仍有爭議。

(二)警察行政協(xié)助責(zé)任的特定內(nèi)容

對于上述三方面的內(nèi)容,警察行政協(xié)助責(zé)任應(yīng)一體遵循,但對警察行政協(xié)助責(zé)任存在的特有內(nèi)容應(yīng)該予以考慮。

1.關(guān)于警察行政協(xié)助責(zé)任主體。從廣義而言,警察行政協(xié)助責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)包括行政相對人可能承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任,然而,警察行政協(xié)助責(zé)任討論的重點應(yīng)該是行政主體承擔(dān)的責(zé)任和行政權(quán)力行使中的損害賠償、救濟(jì)問題,不應(yīng)因行政相對人責(zé)任沖淡主題。因此,依循多數(shù)研究者的研究傾向,聚焦于行政機(jī)關(guān)對行政相對人的外部責(zé)任以及請求機(jī)關(guān)和警察機(jī)關(guān)之間的內(nèi)部責(zé)任的分析更為適宜。

2.關(guān)于警察行政協(xié)助責(zé)任的重點。就警察行政協(xié)助責(zé)任的內(nèi)部責(zé)任和外部責(zé)任而言,應(yīng)當(dāng)以外部責(zé)任為重點,但內(nèi)部責(zé)任也不可僅由“依循內(nèi)部行政程序”一筆帶過。首先,在警察行政協(xié)助的外部責(zé)任中,應(yīng)從行政相對人權(quán)益保障的角度,賦予行政相對人尋求內(nèi)外審查、救濟(jì)的更多途徑,包括行政程序內(nèi)的復(fù)議復(fù)核等機(jī)制以及外部的訴訟、監(jiān)察等。對于“內(nèi)部行政行為外部化”的子問題,本文認(rèn)為,為強(qiáng)化外部行政監(jiān)督、充分保障行政相對人的權(quán)益,“內(nèi)部行政行為外部化”背景下的行政協(xié)助在原則上應(yīng)是可訴的,并應(yīng)逐步在現(xiàn)實中拓寬可訴范圍。對于與警察行政協(xié)助相關(guān)的“內(nèi)部行政行為外部化”可訴化的問題,主要涉及技術(shù)協(xié)助、調(diào)查協(xié)助和信息協(xié)助等協(xié)助領(lǐng)域或協(xié)助審查時拒絕協(xié)助情況下引發(fā)的行政相對人利益受損。對此,“內(nèi)部行政行為外部化”的基礎(chǔ)在于政務(wù)公開和行政程序透明化的加強(qiáng),使行政相對人有機(jī)會知悉行政行為中具體參與內(nèi)部協(xié)助的警察機(jī)關(guān),以便于救濟(jì)程序的發(fā)起;“內(nèi)部行政行為外部化”的推行宜采取漸進(jìn)方式分類推進(jìn),例如,可以考慮對涉及調(diào)查協(xié)助、信息協(xié)助、技術(shù)協(xié)助的警察行政協(xié)助先行可訴化,再推廣至拒絕協(xié)助時的可訴化。其次,警察行政協(xié)助的內(nèi)部責(zé)任追究應(yīng)予強(qiáng)化,特別是為應(yīng)對請求機(jī)關(guān)更愿意選擇警察行政協(xié)助甚至以各種“聯(lián)合執(zhí)法”的名義擴(kuò)大警察行政協(xié)助的現(xiàn)狀,應(yīng)盡快通過立法明確行政協(xié)助的條件、警察協(xié)助的特別條件,強(qiáng)化警察機(jī)關(guān)對協(xié)助請求的審查責(zé)任、注意義務(wù),從而加強(qiáng)內(nèi)部責(zé)任管理。

3.關(guān)于警察行政協(xié)助的實施。行政協(xié)助是單獨實施還是與請求機(jī)關(guān)共同實施,直接關(guān)系到行政相對人的救濟(jì)范圍和行政機(jī)關(guān)的責(zé)任承擔(dān)方式,警察行政協(xié)助的特殊之處在于警務(wù)行為具有明顯的“外顯性”標(biāo)志,行政相對人極易識別出警察機(jī)關(guān)的參與行為。因此,較之于一般行政協(xié)助,警察行政協(xié)助無論是單獨實施還是共同實施,都更為容易被行政相對人提出追責(zé)要求。這也在一定程度上解釋了,在上世紀(jì)末至本世紀(jì)初發(fā)生的典型群體性事件中,為何本來是進(jìn)行行政協(xié)助的警察機(jī)關(guān)最后卻成為眾矢之的。從保障事后審查的實施和行政相對人權(quán)益的角度出發(fā),在追責(zé)啟動程序中,應(yīng)允許行政相對人將更易于識別的警察機(jī)關(guān)作為追責(zé)對象,而追責(zé)機(jī)關(guān)則應(yīng)慎重對待,依法、公正、清晰地區(qū)分請求機(jī)關(guān)與警察機(jī)關(guān)的相互責(zé)任。對于請求機(jī)關(guān)與協(xié)助的警察機(jī)關(guān)的責(zé)任問題,不能簡單地認(rèn)定請求機(jī)關(guān)為主責(zé)任機(jī)關(guān)、協(xié)助機(jī)關(guān)為從責(zé)任機(jī)關(guān),而應(yīng)根據(jù)實際行政行為狀況區(qū)分責(zé)任,違法、越權(quán)、超越請求范圍進(jìn)行協(xié)助的警察機(jī)關(guān)有可能為主責(zé)任機(jī)關(guān)甚至全部責(zé)任機(jī)關(guān),反之,可能為從責(zé)任機(jī)關(guān)甚至完全不承擔(dān)責(zé)任。為方便對行政相對人的救濟(jì),應(yīng)由請求機(jī)關(guān)和警察機(jī)關(guān)承擔(dān)連帶責(zé)任,再通過內(nèi)部程序進(jìn)行追責(zé),這種設(shè)置不僅有利于行政相對人的權(quán)益保障,更有利于督促警察機(jī)關(guān)在審查協(xié)助請求和作出協(xié)助決定時持審慎態(tài)度。此外,對于警察機(jī)關(guān)的“不完全協(xié)助”,例如,警察機(jī)關(guān)對于請求機(jī)關(guān)的請求拖延履行、轉(zhuǎn)交其他行政機(jī)關(guān)履行、違規(guī)調(diào)解等,[26]可根據(jù)情況認(rèn)定為不作為或作為有瑕疵,由警察機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

(三)應(yīng)急狀態(tài)下警察行政協(xié)助責(zé)任的具體分析

在考慮應(yīng)急狀態(tài)下警察行政協(xié)助中的責(zé)任問題時,需要雙向進(jìn)行:既要對警察協(xié)助行為中強(qiáng)制性的不當(dāng)、違法擴(kuò)張進(jìn)行責(zé)任追究和依法救濟(jì),也要對拒絕、懈怠、拖延履行職責(zé)的警察機(jī)關(guān)和執(zhí)法警員進(jìn)行懲戒。較之常態(tài)下的警察行政協(xié)助,為保障應(yīng)急狀態(tài)下行政權(quán)的高效實施,對在警察權(quán)實施時未有明顯違法越權(quán)的協(xié)助宜推定為合法,以保障警察權(quán)有效實現(xiàn),并通過擴(kuò)大事后審查、事后救濟(jì)的啟動范圍,保證應(yīng)急狀態(tài)下警察權(quán)力行使的糾偏和行政相對人受損權(quán)益的恢復(fù)與補(bǔ)償。在事后審查、衡定應(yīng)急狀態(tài)下警察行政協(xié)助責(zé)任時,除了合法性標(biāo)準(zhǔn)和比例原則、必要性原則之外,還應(yīng)考慮警察權(quán)行使的情境,考慮執(zhí)法警察的判斷力在迅速消除危險隱患的需求和壓力下可能受到的影響,考慮具體應(yīng)急情態(tài)下可采用的法定措施、可使用的警械、工具等客觀條件對執(zhí)法警察權(quán)力行使的可能影響,以便在應(yīng)急狀態(tài)下能夠既保障警察行政協(xié)助基本的權(quán)利、自由又不致權(quán)力行使懈怠、猶豫。

以公共衛(wèi)生突發(fā)事件為例,其中的警察行政協(xié)助主要表現(xiàn)為兩類,即基于應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)而產(chǎn)生的警察行政協(xié)助和基于《傳染病防治法》第三十九條第二款的“協(xié)助采取強(qiáng)制隔離治療措施”。從2003年SARS和此次新冠病毒蔓延時警察行政協(xié)助的狀況來看,在責(zé)任問題方面更應(yīng)提防的是警察權(quán)行使的擴(kuò)張、濫用而非懈怠、拖延,應(yīng)關(guān)注在緊急狀態(tài)消除后更廣泛的事后審查、權(quán)力行使糾偏和權(quán)利損害賠償或補(bǔ)償問題。因為目前立法對此僅有籠統(tǒng)授權(quán)而無更為精致的實體內(nèi)容和程序內(nèi)容的規(guī)定,警察行政協(xié)助中的責(zé)任認(rèn)定尚處于模糊階段。本文認(rèn)為,在基于應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)而產(chǎn)生的警察行政協(xié)助中,根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》和各級突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案確立的統(tǒng)一協(xié)調(diào)式應(yīng)急體制的規(guī)定,應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)為相應(yīng)的各級人民政府,各級警察機(jī)關(guān)作為各級人民政府的職能部門而進(jìn)行的協(xié)助行為,實質(zhì)上是基于上令下從關(guān)系產(chǎn)生的,只是因為相關(guān)立法將現(xiàn)場管制、交通管制等應(yīng)急措施啟動權(quán)賦予應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào),警察機(jī)關(guān)只有在特定情境下,經(jīng)由同級人民政府或者上級公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)才能采取這些強(qiáng)制措施,因而本文暫且將其視為廣義的協(xié)助。其中,責(zé)任的區(qū)分應(yīng)考慮到應(yīng)急體制中的指揮協(xié)調(diào)關(guān)系,將現(xiàn)場管制、交通管制等的時空范圍設(shè)定等的合法、適當(dāng)與否的相關(guān)責(zé)任歸于應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),將現(xiàn)場管制、交通管制等中的執(zhí)法方式、執(zhí)行中有無越權(quán)、越界等具體執(zhí)行行為的違法、不當(dāng)歸責(zé)于警察機(jī)關(guān)?；凇秱魅静》乐畏ā返谌艞l第二款的“協(xié)助采取強(qiáng)制隔離治療措施”屬于典型的警察行政協(xié)助,其中隔離的對象、采取的隔離措施、隔離的時間方式等合法、適當(dāng)與否的相關(guān)責(zé)任,應(yīng)歸于衛(wèi)生行政主管部門或者有關(guān)醫(yī)療機(jī)構(gòu),而對必要時經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)行的警察強(qiáng)制、搜捕等具體實施中的相關(guān)責(zé)任歸于警察機(jī)關(guān)。盡管此中警察行政協(xié)助行為的強(qiáng)制屬于即時強(qiáng)制,其明顯特征為不以行政處分為前提、無事先告誡環(huán)節(jié),[27]然而應(yīng)不以無事先告誡為必然,同時賦予公民當(dāng)場申辯的權(quán)利,[28]警察強(qiáng)制對被隔離對象應(yīng)保持審慎與謙抑,不能輕率地判定申辯為妨礙公務(wù),也不能貿(mào)然采用強(qiáng)制措施,否則應(yīng)考慮為警察行政協(xié)助中的強(qiáng)制力使用不當(dāng),必要時需追究相應(yīng)的責(zé)任。

六、結(jié)語

行政協(xié)助本是行政機(jī)關(guān)之間常發(fā)生的互助行為,在整個行政行為體系中也是很小的一個領(lǐng)域,然而,警察行政協(xié)助卻為行政協(xié)助增添了復(fù)雜色彩,也使本來平常的行政協(xié)助一度成為社會公眾關(guān)注的熱點、焦點問題。為回應(yīng)警察行政協(xié)助的特殊性問題,警察行政協(xié)助應(yīng)以法定模式而為之,并有必要以一般行政協(xié)助法律規(guī)定和警察法律法規(guī)特殊行政協(xié)助規(guī)定的方式采取雙向授權(quán)的立法模式。警察行政協(xié)助的程序除具備一般行政協(xié)助的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)和程序要求之外,要考慮常態(tài)和應(yīng)急狀態(tài)下不同的程序設(shè)定。常態(tài)下警察行政協(xié)助的程序應(yīng)注重書面形式、協(xié)助請求的審查以及警察協(xié)助時的比例原則適用,對警察行政協(xié)助保持審慎的態(tài)度。應(yīng)急狀態(tài)下的警察行政協(xié)助多體現(xiàn)為略式程序,但亦有基本的協(xié)助審查要求,具體協(xié)助實施中應(yīng)考慮應(yīng)急狀態(tài)下的效率原則,但應(yīng)區(qū)分緊急程度以適當(dāng)平衡公共利益與個人利益。警察行政協(xié)助的責(zé)任區(qū)分,既要根據(jù)具體情形考慮公平合理問題,區(qū)分請求行政機(jī)關(guān)和警察機(jī)關(guān)之間的責(zé)任范圍,更要考慮方便行政相對人對事后審查機(jī)制的啟動權(quán)行使。同時,應(yīng)適當(dāng)考慮應(yīng)急狀態(tài)下責(zé)任平衡,既防范警察協(xié)助中過于擴(kuò)張強(qiáng)制權(quán)行使導(dǎo)致濫權(quán),也要避免因苛責(zé)過多導(dǎo)致警察權(quán)力行使懈怠、遲疑、顧慮而有礙迅速、有效履行職能。

對于警察行政協(xié)助來說,問題的復(fù)雜性在于并非解決了模式、程序、責(zé)任等基本問題就必然杜絕或遏制可能存在的警察行政協(xié)助亂象。行政協(xié)助的三方主體結(jié)構(gòu)以及警察機(jī)關(guān)的特殊性,決定了在警察行政協(xié)助的法律規(guī)范之外,還存在警察系統(tǒng)自身的央地關(guān)系、條塊關(guān)系以及與其他行政機(jī)關(guān)、上級行政機(jī)關(guān)復(fù)雜的體制、機(jī)制和現(xiàn)實關(guān)系問題,存在公共權(quán)益與私人權(quán)益、公共成本與收益等的多元利益平衡問題。警察行政協(xié)助僅是一個小的觀測點,借助其能一窺諸種關(guān)系和平衡諸種關(guān)系的復(fù)雜性,若要使其中問題能獲得較為圓滿且徹底的解決,則有賴于諸種關(guān)系和平衡問題的整體調(diào)整、聯(lián)動反應(yīng)。

注釋:

①例如關(guān)于征地拆遷的“嘉禾事件”“周至事件”“漢源事件”,參見《國土資源部、監(jiān)察部嚴(yán)肅查處陜西省周至縣土地違法問題》,2004年6月5日《人民日報》國內(nèi)要聞,《政府強(qiáng)制拆遷何時了》,2007年3月27日《中國改革報》第3版等;又如“6·28甕安事件”,即貴州甕安在礦產(chǎn)資源開發(fā)、移民安置、建筑拆遷等工作中發(fā)生的群體性事件,參見《甕安溯源》,2008年7月10日《南方周末》。

②代表性的作品,如余凌云:《增設(shè)突發(fā)事件中警察行政強(qiáng)制措施的立法建議》,《法商研究》,2007年第1期,第54-58頁;余湘青:《警察行政協(xié)助的困境與出路》,《行政法學(xué)研究》,2008年第2期,第71-78頁;余湘青:《對公安機(jī)關(guān)參與行政聯(lián)合執(zhí)法的理性思考——兼論警察行政協(xié)助法律制度的構(gòu)建》,《中國行政管理》,2008年第9期,第23-27頁;余湘青:《論警察行政協(xié)助》,《中國人民公安大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版),2009年第3期,第60-65頁;徐文星、劉曉琴:《警察協(xié)助法制化研究——兼論〈人民警察法〉相關(guān)條款之完善》,《中國青年政治學(xué)院學(xué)報》,2009年第5期,第97-101頁。

③代表性的作品,如趙旭輝:《警察行政協(xié)助制度比較研究及其借鑒》,《公安學(xué)刊》(浙江警察學(xué)院學(xué)報),2015年第5期,第100-103頁;鄭琳:《我國警察協(xié)助模式的選取——一種比較法上的檢討與反思》,《行政法學(xué)研究》,2019年第6期,第108-117頁。

④關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整的建議可參見余凌云:《警察權(quán)的“脫警察化”規(guī)律分析》,《中外法學(xué)》,2018年第2期,第406-412頁。

⑤指以美國為代表的警察協(xié)助模式,即行政機(jī)關(guān)自身具有完善的執(zhí)法能力,參見鄭琳:《我國警察協(xié)助模式的選取——一種比較法上的檢討與反思》,《行政法學(xué)研究》,2019年第6期,第109頁。

⑥對于應(yīng)急狀態(tài)本文采取廣義的界定,即包括法定的緊急狀態(tài)、突發(fā)事件以及其他執(zhí)法緊迫狀態(tài)。

⑦相關(guān)內(nèi)容參見余凌云教授的相關(guān)論述:《警察權(quán)的央地劃分》,《法學(xué)評論》,2019年第4期,第36-47頁;《警察權(quán)劃分對條塊體制的影響》,《中國法律評論》,2018年第3期,第38-46頁。

⑧參見唐震:《行政協(xié)助行為基本要素解析》,《政治與法律》,2013年第4期,第68-76頁;王麟:《行政協(xié)助論綱——兼評《中華人民共和國行政程序法(試擬稿)》的相關(guān)規(guī)定》,《法商研究》,2006年第1期,第48-50頁;楊建生、李延:《論行政協(xié)助制度——從比較法角度研究》,《云南行政學(xué)院學(xué)報》,2006年第3期,第126-128頁;黃學(xué)賢、吳志紅:《行政協(xié)助程序研究》,《行政法學(xué)研究》,2009年第4期,第32-35頁。

⑨例如,《憲法》第六十七條(二十一)、第八十條、第八十九條(十六)等中的“緊急狀態(tài)”。

⑩例如,《人民警察法》第十七條第一款規(guī)定,“縣級以上人民政府公安機(jī)關(guān),經(jīng)上級公安機(jī)關(guān)和同級人民政府批準(zhǔn),對嚴(yán)重危害社會治安秩序的突發(fā)事件,可以根據(jù)情況實行現(xiàn)場管制?！?/p>