央地財(cái)政關(guān)系面臨進(jìn)一步調(diào)整

張陌青 趙書(shū)博

2022年4月，中央全面深化改革委員會(huì)審議通過(guò)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，指出要理順省以下政府間財(cái)政關(guān)系，促進(jìn)加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。今年全國(guó)“兩會(huì)”期間，《政府工作報(bào)告》也對(duì)財(cái)稅政策提出了新要求，強(qiáng)調(diào)提升積極財(cái)政政策的效能，特別指出新增財(cái)力要下沉基層，中央財(cái)政將加大對(duì)地方財(cái)力的支持，中央將更多資金納入直達(dá)范圍，省級(jí)財(cái)政也要加大對(duì)市縣的支持。這意味著，不但中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付力度更大、渠道更暢，地方的財(cái)政壓力可以得到一定程度緩解，而且中央已決定進(jìn)一步調(diào)整縱向財(cái)政關(guān)系，以使權(quán)責(zé)配置更為合理，收入劃分更加規(guī)范。

不過(guò)，筆者認(rèn)為，要貫徹落實(shí)中央上述精神和部署，還面臨著大量具體而艱巨的任務(wù)。下一步，應(yīng)該把深入調(diào)整縱向財(cái)政關(guān)系擺在重要位置，包括對(duì)央地財(cái)政關(guān)系實(shí)行進(jìn)一步調(diào)整，并采取系列配套措施，如此方能有效化解許多地方面臨的財(cái)政困局，繼而為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化夯實(shí)財(cái)政體制基礎(chǔ)。

財(cái)政資金直達(dá)是有益的改革舉措

過(guò)去幾年，中央財(cái)政不但增加了對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付力度，而且探索實(shí)行中央財(cái)政資金直達(dá)基層的制度。2020年，僅有1.7萬(wàn)億元中央資金直達(dá)基層。2021年，中央財(cái)政直達(dá)資金增加到2.8萬(wàn)億元，其中分配給省級(jí)1萬(wàn)億元，分配到市縣1.8萬(wàn)億元，體現(xiàn)了增量資金向基層傾斜的要求，所有資金全部分配到資金使用單位；其中用于養(yǎng)老、義務(wù)教育、基本醫(yī)療、基本住房等基本民生方面的支出超過(guò)1.92萬(wàn)億元，約占總支出的72%，直接惠企支出超過(guò)6000億元，保基層運(yùn)轉(zhuǎn)支出超過(guò)3300億元，直接用于就業(yè)方面的支出超過(guò)510億元，支持農(nóng)田水利、交通基礎(chǔ)設(shè)施、保障性安居工程等重點(diǎn)領(lǐng)域的1億元以上的建設(shè)項(xiàng)目近3000個(gè)。今年，雖然國(guó)家安排的赤字率比上年有所下降，但財(cái)政支出規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大，按照保持政府總體杠桿率基本穩(wěn)定的要求，新增地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券額度3.65萬(wàn)億元，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付增加約1.5萬(wàn)億元，規(guī)模近9.8萬(wàn)億元，增長(zhǎng)幅度達(dá)18%，為多年來(lái)最大增幅，預(yù)計(jì)直達(dá)資金也將大幅度增加。

從實(shí)際效果來(lái)看，對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金采用直達(dá)機(jī)制，豐富了宏觀調(diào)控政策工具箱。直達(dá)機(jī)制運(yùn)行順暢，具有快速、精準(zhǔn)、嚴(yán)格的特點(diǎn)，直達(dá)時(shí)間一般只有幾天，避免了傳統(tǒng)的轉(zhuǎn)移支付在層層下?lián)苓^(guò)程中“長(zhǎng)途跋涉”和“跑冒滴漏”現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)了管理效能和資金效益的“雙提升”?，F(xiàn)在，中央提出資金直達(dá)市縣要成為常態(tài)化機(jī)制。可以預(yù)期，在這個(gè)常態(tài)化機(jī)制的幫助下，再加上中央轉(zhuǎn)移支付額度不斷增加，可以在較大程度上緩解基層財(cái)力普遍不足、地方基本公共服務(wù)提供能力得不到保障的問(wèn)題。

不過(guò)，增加轉(zhuǎn)移支付額度，創(chuàng)新轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，只是事情的一面。另一面，則涉及央地財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配這個(gè)老問(wèn)題。自1 9 9 4 年分稅制成功推行以來(lái)，中央財(cái)力得到顯著增強(qiáng)，而地方事權(quán)不斷加重、財(cái)權(quán)難以落實(shí)，使得這個(gè)不匹配問(wèn)題受到廣泛關(guān)注，許多學(xué)者提出了應(yīng)對(duì)這個(gè)問(wèn)題的政策思路，但因各種因素而難以操作或難以落地。特別是隨著近年來(lái)中央不斷壓實(shí)地方主體責(zé)任，包括在改善民生、治理環(huán)境污染、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面的責(zé)任，地方落實(shí)事權(quán)所面臨的資金缺口日益加大。因此，不應(yīng)回避財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配這個(gè)問(wèn)題，需要在創(chuàng)新轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的基礎(chǔ)上，從優(yōu)化財(cái)權(quán)和事權(quán)匹配性的角度，更深入地調(diào)整央地財(cái)政關(guān)系，在建立現(xiàn)代財(cái)政制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的征程上，邁出新的步伐。

調(diào)整央地財(cái)政關(guān)系的新開(kāi)端

優(yōu)化財(cái)權(quán)和事權(quán)的匹配性，調(diào)整央地財(cái)政關(guān)系，今年已經(jīng)有了新開(kāi)端。年初，我國(guó)宣布實(shí)施企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌。這意味著，中央將承擔(dān)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的事權(quán)，而地方會(huì)逐步移交這方面的支出責(zé)任。

從目前的具體措施來(lái)看，這個(gè)統(tǒng)籌還不能做到中央層面的統(tǒng)收統(tǒng)支，也即這個(gè)事權(quán)還不能一步到位地由中央財(cái)政承擔(dān)。財(cái)政部在“兩會(huì)”上提請(qǐng)人大會(huì)議審查的《關(guān)于2 0 2 1年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2 0 2 2 年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》提出，從今年起，實(shí)施企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌制度，通過(guò)建立養(yǎng)老保險(xiǎn)基本要素中央統(tǒng)一管理機(jī)制、地方財(cái)政補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投入長(zhǎng)效機(jī)制、工作考核機(jī)制，實(shí)施全國(guó)統(tǒng)籌調(diào)劑。這說(shuō)明，目前的統(tǒng)籌還是局限于增加調(diào)劑力度，而不會(huì)立即實(shí)行全國(guó)統(tǒng)收統(tǒng)支，未來(lái)一段時(shí)間里，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金很可能仍然會(huì)實(shí)行分級(jí)管理，地方也要為收支平衡負(fù)責(zé)，缺口則由中央和地方兩級(jí)共同補(bǔ)貼。這個(gè)草案報(bào)告提到了地方財(cái)政補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投入長(zhǎng)效機(jī)制和工作考核機(jī)制，意味著地方財(cái)政在一段時(shí)間里，仍將承擔(dān)較大的基本養(yǎng)老事權(quán)和資金投入責(zé)任，地方政府在這方面的支出壓力仍然很大。

但客觀上，我國(guó)各地養(yǎng)老保險(xiǎn)撫養(yǎng)比差異非常大，例如廣東養(yǎng)老保險(xiǎn)撫養(yǎng)比只有17%，而黑龍江高達(dá)79%，后者的確無(wú)力承擔(dān)這樣的支出責(zé)任。因此，即使在已經(jīng)啟動(dòng)統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老這個(gè)領(lǐng)域，仍然需要進(jìn)一步調(diào)整央地關(guān)系。而在其他領(lǐng)域，更需要深入調(diào)整央地關(guān)系，盡量使各級(jí)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)得到合理匹配。

下一步，應(yīng)重點(diǎn)推進(jìn)央地事權(quán)劃分的詳盡化和法制化。中央與地方政府間事權(quán)劃分不清，支出責(zé)任不夠明細(xì)化，必然會(huì)導(dǎo)致各級(jí)政府之間的越位、缺位以及錯(cuò)位的現(xiàn)象，各級(jí)政府也會(huì)在支出責(zé)任上相互扯皮，中央拿錢(qián)辦地方的事、地方拿錢(qián)辦中央的事就會(huì)屢見(jiàn)不鮮。早在2016年，國(guó)務(wù)院就發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確了事權(quán)劃分的基本原則，將我國(guó)財(cái)政事權(quán)分為“中央財(cái)政事權(quán)”“地方財(cái)政事權(quán)”和“中央與地方共同財(cái)政事權(quán)”三類(lèi)。這個(gè)文件提出，將國(guó)防、外交、國(guó)家安全、出入境管理、國(guó)界河湖治理、全國(guó)性重大傳染病防治、全國(guó)性大通道、全國(guó)性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護(hù)等基本公共服務(wù)，劃為中央財(cái)政事權(quán)；社會(huì)治安、市政交通、農(nóng)村公路、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等受益范圍地域性強(qiáng)、信息較為復(fù)雜且主要與當(dāng)?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)的基本公共服務(wù)，確定為地方財(cái)政事權(quán)；義務(wù)教育、高等教育、科技研發(fā)、公共文化、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、就業(yè)、糧食安全、跨省重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)和環(huán)境保護(hù)與治理等體現(xiàn)中央戰(zhàn)略意圖，且具有地域管理信息優(yōu)勢(shì)的基本公共服務(wù)，確定為中央與地方共同財(cái)政事權(quán)。同時(shí)指出，對(duì)中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，要明確各承擔(dān)主體的職責(zé)，按照事權(quán)劃分來(lái)完善中央與地方支出責(zé)任劃分，并加快省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分。2 0 1 8年，國(guó)務(wù)院又出臺(tái)了《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，對(duì)“中央與地方共同財(cái)政事權(quán)”的部分做出了調(diào)整，將涉及人民群眾基本生活和發(fā)展需要、現(xiàn)有管理體制和政策比較清晰、由中央與地方共同承擔(dān)支出責(zé)任、需要優(yōu)先和重點(diǎn)保障的主要基本公共服務(wù)事項(xiàng)，納入中央與地方共同財(cái)政事權(quán)范圍，并對(duì)中央與地方共同支出責(zé)任的分擔(dān)方式提出了明確規(guī)定，按地區(qū)實(shí)行分檔分擔(dān)辦法，并列出了具體分擔(dān)比例。這兩個(gè)文件，為事權(quán)和支出責(zé)任劃分提供了基礎(chǔ)。下一步，應(yīng)該進(jìn)一步細(xì)化有關(guān)規(guī)定，而且應(yīng)該考慮在此基礎(chǔ)上實(shí)行立法，使央地事權(quán)劃分實(shí)現(xiàn)法制化。

賦予地方政府一定的自主性財(cái)權(quán)

國(guó)家還應(yīng)考慮賦予地方政府合理的自主性財(cái)權(quán)。主要依靠轉(zhuǎn)移支付來(lái)應(yīng)付地方財(cái)力不足問(wèn)題，并不是好辦法。近年來(lái)，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷擴(kuò)大，10年增加一倍以上。2013年，我國(guó)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模只有4.3萬(wàn)億元，2022年則達(dá)到9.8萬(wàn)億元。與此同時(shí)，轉(zhuǎn)移支付的問(wèn)題也暴露無(wú)遺，一是一般轉(zhuǎn)移支付占比小，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例大；二是專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付涉及項(xiàng)目較多，分配不科學(xué)；三是部分專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要求地方提供配套資金，變相造成了地方政府財(cái)政壓力的增加，并降低了地方政府財(cái)政資金使用效率；四是監(jiān)督管理不足，存在挪用擠占現(xiàn)象。尤其是受到新冠肺炎疫情沖擊以來(lái)，地方政府面臨巨大的資金壓力，而中央轉(zhuǎn)移支付對(duì)很多地方而言也是遠(yuǎn)水難解近渴。許多研究顯示，在政府職責(zé)界定不清、事權(quán)及支出責(zé)任劃分不明確的大環(huán)境中，轉(zhuǎn)移支付制度存在一些難以解決的痼疾，不但會(huì)導(dǎo)致財(cái)政資源浪費(fèi)和錯(cuò)配，并且不能有效實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化。

我國(guó)是一個(gè)大國(guó)，應(yīng)該考慮賦予地方政府一定的征稅自主權(quán)。稅權(quán)是財(cái)權(quán)的重要部分，目前，我國(guó)稅權(quán)高度集中在中央政府，地方政府并無(wú)法律意義上的稅權(quán)。但是，過(guò)度集中于中央的稅收立法權(quán)，又難以適應(yīng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)情況的差異以及快速變化的節(jié)奏。地方稅收立法近乎為零，地方稅的調(diào)整多以國(guó)務(wù)院“通知”“決定”等行政命令作出，缺乏法律保障。在營(yíng)改增之前，營(yíng)業(yè)稅是地方稅收中的第一大稅種，而營(yíng)改增之后，地方這個(gè)主體稅種也缺失了。為解決地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的問(wèn)題，并使各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展，在維護(hù)中央權(quán)威的前提下，應(yīng)對(duì)地方政府適當(dāng)配置一定的稅收立法權(quán)。至少，中央政府可以考慮在確定地方稅的課稅對(duì)象和最高稅率基礎(chǔ)上，適當(dāng)給予地方一定的稅收自主權(quán)，授予地方立法機(jī)關(guān)一定的減征、停征權(quán)，增加地方稅收的自由度。譬如，可以考慮讓地方政府自主決定是否征收房產(chǎn)稅。2011年，重慶和上海兩個(gè)城市啟動(dòng)了房產(chǎn)稅試點(diǎn)。應(yīng)該在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，讓地方政府自行決定房產(chǎn)稅的征收范圍和力度。

此外，還應(yīng)適當(dāng)調(diào)高共享稅的地方享有比例。營(yíng)改增之后，增值稅也是共享稅。所以，現(xiàn)在我國(guó)地方稅收入主要來(lái)源于共享稅。但是，共享稅的分成比例需要調(diào)整，建議適當(dāng)調(diào)高地方分成比例。最初，增值稅在中央與地方之間按百分比分成比例是75：25，后來(lái)調(diào)整到50：50。目前，所得稅仍然是中央與地方按60：40比例劃分，下一步可考慮把地方分成比例提高至50%。通過(guò)這樣的舉措，也可以提高地方財(cái)政的自主性。