氣象災害應急管理中多元主體協同治理研究
——以4·30南通極端天氣災害為例

周靈 顧湘

（1.南京信息工程大學法政學院,江蘇 南京 210044；2.南京信息工程大學氣候與環(huán)境治理研究院,江蘇 南京 210044）

我國氣象災害種類繁多，深受以風雹、洪澇為主，干旱、低溫冷凍和雪災等不同程度發(fā)生的多種災害的侵擾。近年來，我國氣象災害治理環(huán)境愈加復雜多變，給居民生產生活帶來了極大的損失和威脅，中國氣象災害治理面臨巨大挑戰(zhàn)[1]。氣象災害應急管理是一個極其復雜與漫長的過程，氣象災害的復雜性、無序性會導致政府應急救援不及時、工作不具體、范圍難以全覆蓋等，而企業(yè)、社會組織、公眾的援助則會大大彌補政府的不足。

當前，國內外針對氣象災害應急管理主要是從單個主體視角上進行研究。國外學者傾向于研究公眾在災害中的應急管理，以保障基層群眾在氣象災害中的安全。如利用PLTSs和PROMETHEE方法的混合模型了解公眾參與應急管理意愿[2]，利用Android應用程序的設計和測試評估居民反應[3]。國內學術界則多從政府視角研究有利于氣象災害的監(jiān)測預警、風險評估的技術與系統，搭建預報預警業(yè)務系統[4]與三維監(jiān)管平臺[5]，以有效提高政府各部門的氣象災害應急聯動效率。目前，針對氣象災害應急管理相對缺乏多元主體協同參與方面的研究。多元主體協同氣象災害應急管理表現為以政府為主導的治理主體與廣泛參與災害治理的社會各主體（包括企業(yè)、社會組織、媒體、公眾等）相互配合、優(yōu)勢互補，充分發(fā)揮各自力量，最大限度維護公眾的生命財產安全，保證氣象災害應急管理的井然有序，引導社會走向良好秩序。本文從多元主體協同治理視角切入，以4·30南通極端天氣災害的應急管理為例，探索多元主體在氣象災害應急管理中的作用，分析其面臨的困境，并以此提供優(yōu)化建議。

1 4·30南通極端天氣災害應急救援案例分析

南通市位于江蘇省東南部，東瀕黃海，南臨長江，海洋性氣候特征明顯。同時，南通市屬北亞熱帶濕潤性氣候區(qū)，受季風影響較大，常見的氣象災害有洪澇、干旱、梅雨、臺風、暴雨、寒潮、高溫、大風、雷擊、冰雹等，是典型的氣象災害頻發(fā)區(qū)。

2021年4月30日，受東北冷渦影響，江蘇沿江及以北地區(qū)遭受突發(fā)大風、冰雹等強對流天氣襲擊。南通市受災最為嚴重，部分地區(qū)出現冰雹和大范圍強雷暴大風天氣，全市自動站最大風力超過10級的站點有66個，最大風力14級。據公開資料顯示，截至2021年5月1日10時，此次極端天氣受災人群3 000余人，因大樹倒伏砸倒房屋、電線桿刮斷、狂風卷入河道等造成11人死亡、102人受傷；農作物受災面積1 726 km2、成災面積320 km2、絕收面積48 km2；房屋倒塌132間，嚴重損壞256間，一般損壞6 030間；直接經濟損失1 640萬元。

災害發(fā)生后，南通市減災委、市應急管理局先后啟動自然災害救助Ⅳ、Ⅲ級響應預案，主要領導、分管領導帶頭，組織工作組深入受災一線，協調抗災救災、災情核查和報送等工作，并積極協調各地、各相關部門扎實做好災后恢復重建各項工作，確保人心安定、社會穩(wěn)定?？傮w來說，氣象災害應急管理大致經歷以下三個階段：第一階段為預報預警階段。2021年4月28日—4月30日，南通市氣象局發(fā)布并不斷更改升級預警信息，通過短信提醒公眾有效防范災害；4月30日20時35分氣象局發(fā)布雷暴橙色預警信號，直至23時51分才解除。第二階段為災中救援階段。消防、城管、交通、公安等部門通力合作，對受困群眾迅速展開救援、轉移疏散，并仔細排查受損建筑、清理路面；衛(wèi)健委成立1個市級和6個縣級救治專家組，采取輕癥病人就近收治、危重癥病人“一人一組一策”的救治方案，對受災人群展開心理干預疏導；供電公司也全力開展搶修復電工作，使電網恢復正常方式運行。同時，市減災辦根據《南通市自然災害救助應急預案》（2020年修訂版）及《南通市查災核災工作規(guī)程（試行）》的規(guī)定，研究制定了《南通市應急管理局災情核查評估工作實施方案》，嚴格落實責任，做好災情核查，并且快速調撥物資，安置受災群眾。第三階段為災后重建階段。市減災辦代市委辦公室、市政府辦公室迅速起草了《關于做好災害天氣后恢復重建工作的通知》，全力做好現場搜救和傷者救治、全域排查安全隱患、全面推動恢復重建、全額兌付保險理賠等工作。

2 多元主體協同氣象災害應急管理的困境

通過對4·30南通極端天氣災害應急救援案例的分析，以政府為主導的多元主體在參與應急救援中仍存在以下四個方面的問題。

2.1 多元主體危機意識不到位

危機意識是預防危機的起點，強烈的危機意識能夠有效降低危機發(fā)生的可能性[6]。但在氣象災害預防過程中，多元主體的危機意識并不到位，導致各主體不能在第一時間對災害做到合理防范。

隨著我國氣象災害發(fā)生頻率越來越高，政府對其預防準備工作愈發(fā)重視，各地紛紛制定應急預案以更好地應對突發(fā)氣象災害。但部分地方政府所制定的應急預案相對籠統，沒有根據特定的氣象災害針對性地制定專項應急預案，并且防災減災意識不足。同時，政府雖然對于氣象災害危機意識的宣傳、教育等做了明確部署，但落實工作不到位，部分工作人員對此也不了解或不掌握，致使社會公眾的危機意識淡薄。企業(yè)、社會組織、媒體等的危機意識不到位，未能將自身充分代入氣象災害應急救援責任主體中，也因職責不明，使其作用未能得到有效發(fā)揮[7]。公眾則是危機發(fā)生時的直接受害者，但由于公眾對氣象災害預報預警信息缺乏關注以及日常危機處理常識不足，在突發(fā)氣象災害中易處于慌亂狀態(tài)，導致公眾在災害中可能產生非理性行為，擾亂災害救援的正常秩序。

2.2 參與主體的法律地位不明確

目前，我國在應對氣象災害方面制定了《氣象災害防御條例》《國家氣象災害應急預案》等法律條例和預案，但有關參與應對氣象災害的多元主體的地位，尤其是有關參與主體之間協調機制以及權責范圍的法律法規(guī)并不清晰。

政府在氣象災害應急管理中處于主導和引領地位，而企業(yè)、社會組織等的法律地位模糊。企業(yè)、社會組織等在參與氣象災害協同治理中缺乏法律依據與法律責任，導致其在氣象災害應急救援中缺乏積極性和規(guī)范性。隨著我國志愿者隊伍的不斷壯大，在災害危機發(fā)生時由企業(yè)、非政府組織等組成的志愿者隊伍前往各個受災地進行應急救援，但由于沒有統一的志愿者應急救援法規(guī)，使得社會力量在救援時易出現混亂現象，服務力與凝聚度不足[8]。同時在媒體方面，沒有制定一部規(guī)范的新聞法來有效規(guī)制新聞媒體報道氣象災害或是其他重大危機事件的及時性、真實性以及深度性。在4·30南通極端天氣災害中，媒體的作用顯得并不明確，發(fā)布的新聞消息也相對較少。此外，媒體也充當著政府和公眾之間聯系的橋梁，法律法規(guī)方面的缺失會導致政府與民眾之間信息溝通不順暢，易使政府錯失有效信息。

2.3 多元主體應對能力不充分

災害應對防御能力貫穿氣象災害的始終，無論是災前、災中還是災后都需要多元主體充分發(fā)揮自身優(yōu)勢進行防災減災，但目前而言各主體的應對能力還有所欠缺。

政府在氣象災害應急管理中的聯動機制不完善，沒有單設專門的氣象災害應急管理機構和建立統一的應急管理制度，在災害性天氣中需逐級管理、逐級上報，同時政府對于各災種的專業(yè)救災隊伍儲備相對欠缺，導致應急管理效率不高。國內社會組織規(guī)模相對較小，整合人力、物力、資金等的能力有限，在災害救援中缺乏完善的應急程序與制度，因此協助政府進行氣象災害應急管理的范圍也有限。另外，由于公眾應對氣象災害的意識、知識及技能的欠缺，在面臨氣象災害時往往被動受災，這也大大降低了社會公眾互救、自救的可能性。最后，媒體也存在失范現象，部分媒體對于災情報道缺乏嚴謹性，更傾向于對災區(qū)負面新聞的報道，缺少客觀評價及積極性[9]，容易引發(fā)公眾對于災情的焦慮感，不利于災情的有效治理以及社會安定。

2.4 多元主體協調合作不深入

各類氣象災害給社會帶來了不同程度的傷害，需要各方共同抵御，但多元主體在氣象災害應急管理中分工并不明確，靈活性與創(chuàng)新性不足，難以達到協調合作的效果。

近年來，政府部門愈發(fā)意識到合作對于氣象災害應急管理的重要性，但是由于受到思想觀念等的限制，政府與其他多元主體的合作仍不深入。政府未能與其他多元主體及時達成有效合作，在氣象災害應急管理中信息傳遞滯后，且溝通渠道不通暢[10]，一定程度上制約了災害中的應急救援效率。企業(yè)參與氣象災害應急救援程度較低，除通信、電力、供水、供電和保險賠付等公司員工參與相應的技術救助外，其他企業(yè)參與氣象災害應急救援可能僅是采取不同程度的物資捐贈，沒有運用科學技術加速氣象災害應急救援進程。社會組織則未能與政府充分開展有效合作，應急保障、專業(yè)服務、應急輔助等類型的社會組織各自為戰(zhàn)，使得應急救援規(guī)范性不足，各類資源未能得到合理利用，政府對社會組織的統籌力度有待加強。此外，政府召開氣象災害新聞發(fā)布會[11]，未能有效引導其他新聞媒體廣泛參與報道，使公眾對于氣象災害應急管理的信息需求得不到滿足。

3 多元主體有效協同氣象災害應急管理對策

隨著近年來政府職能的轉變、公民理念與訴求的進一步提升，多元主體介入氣象災害應急管理成為必然。結合4·30南通極端天氣災害應急救援案例的分析，針對多元主體在參與氣象災害應急救援中面臨的困境提出優(yōu)化建議，以更好地發(fā)揮多元主體在氣象災害應急管理中的作用，提高應急救援效率。

3.1 提高多元主體的危機責任意識

首先，政府要提高災前預警能力、災中決策能力以及災后處理能力。在災前預警中，政府應建立靈活的預警系統，定時排查檢測，將氣象災害問題遏制在萌芽階段；同時政府要做好各部門人員的災前危機意識思想工作，定期對政府工作人員進行針對氣象災害的應急培訓[12]，通過論壇、講座等多種形式進行教育宣傳。在災害救援中，信息接收不及時會導致政府決策困難，但危機事件的緊迫性又要求政府相關部門必須在缺乏完全信息的情況下做出決策。因此，政府的災中危機決策能力對災中救援工作至關重要。在災后處理中，政府要積極反思自身不足，對氣象災害應急管理進行總結與評估，不斷吸取經驗，創(chuàng)新營救模式。

其次，企業(yè)也要承擔起物資供給、參與救災的責任，為政府提供新型技術預防氣象災害。社會組織應以公益為主，增強自身社會責任意識與預防氣象災害的危機意識，不斷加大宣傳，增強公眾應對危機的能力。

公眾作為氣象災害危機發(fā)生時的最大受害群體，應從小培養(yǎng)災害危機意識，學習提高應對氣象災害危機的能力，并著重注意政府發(fā)布的預警信息，對即將或可能到來的氣象災害做好充分準備，掌握自救與互救的基本技能，在多次訓練中形成本能，最大限度地減少氣象災害發(fā)生時的人員傷亡[13]。

媒體則要傳播正能量，通過公眾號、微博、抖音等多種方式引導公眾增強危機意識，利用自身優(yōu)勢幫助公眾學習氣象災害的相關知識。

3.2 完善多元主體參與的法律保障機制

在我國，雖然關于突發(fā)氣象災害事件中多元主體參與的法律條文已然存在，如2019年修正的《自然災害救助條例》（國務院令第577號）第一章第五條表示國家鼓勵和引導單位和個人參與自然災害救助捐贈、志愿服務等活動。但是關于多元主體參與程序、方式、相互監(jiān)督等的法律法規(guī)并不完善，鑒于此，國家應當完善相應的法律保障機制，明確多元主體參與氣象災害應急救援的角色、功能、權限范圍等，切實將多元主體參與應急管理系統化，保障多元主體參與的合法性與積極性。

政府要充分重視企業(yè)、社會組織等參與氣象災害應急管理的法律地位，完善《志愿者條例》，使企業(yè)、社會組織能夠充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，積極地參與到氣象災害的應急管理中。同時政府應充分給予資金支持，增設多條鼓勵企業(yè)、社會組織等參與氣象災害救援的優(yōu)惠政策，同時健全監(jiān)督制度，最大限度地整合社會資源，使企業(yè)、社會組織在應急救援中與政府高度配合，找好各自定位，高效開展救援工作[14]。

對于媒體的管理，需要政府盡快制定新聞法，不僅要求媒體積極報道災前預警宣傳信息，對緊急狀態(tài)下的新聞報道也要加以規(guī)范；政府也要建立健全相應的懲罰機制，對傳播虛假氣象災害信息誤導大眾的不良媒體進行懲戒。

3.3 提升多元主體參與的應對處置能力

在應對氣象災害時，政府是主導與核心力量。因此，政府要時刻保持警惕與冷靜，在災害到來前制定好應急措施和方案。目前，政府對于氣象災害的監(jiān)測與預警正在逐步加強重視，但是對于氣象災害的次生與衍生災害的認識與應急管理、城市對于氣象災害的放大效應認識還有待提高。政府應構建完善氣象災害預報預警、快速信息發(fā)布體制機制，建立信息共享平臺；通過培訓有效提高各部門人員的應急救援能力，并提前準備好救助資金與物資。

其次，企業(yè)、社會組織應結合自身優(yōu)勢幫助政府緩解救援壓力，比如科技公司可以利用自身的專業(yè)技術將科技救援帶入災區(qū)，社會組織可根據內部志愿者能力投入到不同的救援行動中。同時，注重加強內部管理，精簡志愿者隊伍與裝備，讓最專業(yè)、最精準的隊伍到達災區(qū)進行救援，降低災區(qū)道路負擔，有條不紊地協助政府進行救援[15]。

對于公眾而言，自救與互救能力必須增強。公眾在應對災害時首先是要保持智慧與冷靜，配合政府工作，避免因慌亂造成踩踏事故。

最后，媒體也要提高自身災害危機應對能力，在日常生活中利用自身優(yōu)勢向公眾宣傳氣象災害自救知識；在報道災情時從實報道，緊抓災害重點源頭；災后實時向社會大眾報道災情狀況，對受災群眾、其他公眾進行心理疏導，體現人文關懷[16]。

3.4 優(yōu)化多元主體之間的協調合作關系

隨著社會的不斷發(fā)展進步，多元主體在氣象災害應急管理中的作用愈加重要，因此建立政府、企業(yè)、社會組織、媒體等的協調合作網絡關系是優(yōu)化多元主體參與氣象災害應急救援的必然趨勢。政府處于主導地位的同時，不僅要保證政府與政府之間緊密合作，也要保證政府與其他多元主體之間的緊密聯系。上下級政府、同級政府、政府各部門之間都要相互協調好職責關系，保證政府之間合作流暢與信息共享。

企業(yè)在氣象災害應急救援時要與政府配合，不能因災難哄抬物價、囤積物資，趁機謀取利益，影響救災。企業(yè)應與其他多元主體合作，組成志愿者隊伍為災區(qū)群眾和政府救災人員提供物資。社會組織要及時了解災害情況，迅速籌集物資、醫(yī)療幫助等趕往救災現場，與政府共同進行傷員搜救。

政府與媒體之間則要達成良性合作，除官媒幫助政府發(fā)布災區(qū)重要信息外，其他媒體也要及時轉發(fā)相關信息，讓公眾全面了解災害的發(fā)生和影響情況。此外，多元主體之間也可以形成以媒體曝光為核心的相互監(jiān)督機制。政府、企業(yè)、社會組織可通過媒體向社會大眾發(fā)布災害信息、提供物資情況、救災救援情況等，公眾通過媒體及時了解真實災情，媒體以公開透明方式在政府、企業(yè)、社會組織與公眾之間搭建橋梁[17]。