國家公園市場化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制探索

李靜芝 王昊宇

（湖南師范大學(xué),湖南 長沙 410081）

2013年11月，黨的十八屆三中全會首次提出建立國家公園體制。2019年，《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》指出：“建成中國特色的以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，推動各類自然保護(hù)地科學(xué)設(shè)置，建立自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的新體制新機(jī)制新模式，建設(shè)健康穩(wěn)定高效的自然生態(tài)系統(tǒng)，為維護(hù)國家生態(tài)安全和實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展筑牢基石，為建設(shè)富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國奠定生態(tài)根基?！?021年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》，在這一文件中指出要“建立健全以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”，同時鼓勵“發(fā)揮市場機(jī)制作用，加快推進(jìn)多元化補(bǔ)償”。

國家公園體制建設(shè)是新時期中國推進(jìn)生態(tài)文明發(fā)展建設(shè)中的里程碑式實踐，在保護(hù)并維持自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性和原真性中發(fā)揮著重要作用。同時，為進(jìn)一步落實習(xí)近平生態(tài)文明思想，必須加速推動國家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，充分發(fā)揮市場機(jī)制的功能，推動生態(tài)環(huán)境保護(hù)利益得到有效補(bǔ)償，調(diào)動各社會主體投入生態(tài)保護(hù)的積極性。

1 國家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償現(xiàn)狀及問題

1.1 國家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償現(xiàn)狀

目前我國10個國家公園體制試點主要采用的是以政府為主導(dǎo)的縱向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償為主，橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和市場化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制為輔[1]。部分國家公園試點地區(qū)在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度方面制定了相關(guān)政策，結(jié)合國家公園實際生態(tài)資源情況創(chuàng)新補(bǔ)償方式及內(nèi)容，為在國家公園體系中建設(shè)市場化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制提供了寶貴的經(jīng)驗參考。

以武夷山國家公園為例，2020年9月，福建省人民政府印發(fā)了《關(guān)于建立武夷山國家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實施辦法（試行）》（以下簡稱《實施辦法》）?！秾嵤┺k法》共規(guī)定了生態(tài)公益林保護(hù)補(bǔ)償、天然商品喬木林停伐管護(hù)補(bǔ)助、林權(quán)所有者補(bǔ)償?shù)?1項生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償內(nèi)容，同時武夷山國家公園探索建立以資金補(bǔ)償為主，智力、實物、就業(yè)等補(bǔ)償為輔的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，開展國家公園綜合性生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。2021年12月，福建省財政廳、福建省林業(yè)局、武夷山國家公園管理局起草了《國家公園生態(tài)保護(hù)專項資金管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），《管理辦法》在豐富了原有的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償內(nèi)容的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大了“人文資源和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與調(diào)查監(jiān)測”“野生動物肇事?lián)p害賠償”“國家公園宣傳”“智慧公園建設(shè)”等生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償范圍。目前我國國家公園市場化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償尚未形成規(guī)模，面臨一些困境與挑戰(zhàn)，其中問題主要突出表現(xiàn)在國家公園中自然資源產(chǎn)權(quán)不清晰、國家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)娜谫Y渠道單一、國家公園市場化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)不完善。

1.2 國家公園市場化生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯栴}

1.2.1 國家公園中自然資源產(chǎn)權(quán)不清晰

完善國家公園市場化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中市場交易機(jī)制，首先要加快對自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，逐步形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系，對于反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補(bǔ)償?shù)淖匀毁Y源資產(chǎn)有償使用，同時對承擔(dān)自然資源資產(chǎn)保護(hù)義務(wù)主體給予合理補(bǔ)償。國家公園自然資源確權(quán)登記主要是對公園內(nèi)的水流、森林、山嶺、草原、濕地、灘涂、礦產(chǎn)等自然資源進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記。市場化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償模式是需要在產(chǎn)權(quán)明晰的前提下，明確國家公園范圍內(nèi)受益者和保護(hù)者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，推動資源的所有者和消費者通過市場化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償平臺進(jìn)行直接交易，主要的補(bǔ)償形式包括綠色采購、綠色產(chǎn)品、綠色技術(shù)、綠色建材等。

國家公園自然資源由于其所在地不同，自然資源也具有其特殊性以至于國家公園的確權(quán)范圍廣泛[2]。再加上歷史和客觀原因，我國國家公園在規(guī)劃建設(shè)時，“產(chǎn)權(quán)”意識薄弱，造成一批國家公園所屬地并沒有土地權(quán)屬和自然資源權(quán)屬，導(dǎo)致國家公園管理機(jī)構(gòu)難以對所管轄的區(qū)域進(jìn)行有效管理[3]。不利于明確生態(tài)資源各要素的生態(tài)價值，致使生態(tài)公共資源投入市場，同時不利于明確國家公園內(nèi)自然資源所有權(quán)范圍以及代表行使主體，以至于在進(jìn)行市場化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償時，不能合理分配用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)的有償使用和交易。

1.2.2 國家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)娜谫Y渠道單一

國家公園是擁有多要素生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)于一體的特殊自然生態(tài)系統(tǒng)，生態(tài)資源豐富，為全民提供了生態(tài)效益，同時會涉及多個利益相關(guān)者。這些利益相關(guān)者根據(jù)市場上的生態(tài)資源進(jìn)行價值交換。在國家公園整個生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償體制中，利益相關(guān)者是指對任何影響國家公園生態(tài)保護(hù)效果或被國家公園發(fā)展路程影響的群體或個人[4]。在市場化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中，利益相關(guān)者通常起著推動生態(tài)環(huán)境資源交易的作用，促進(jìn)生態(tài)資源交易市場的流通，因此，需要大量的利益相關(guān)者（如企業(yè)、公民等主體）參與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制中，這就需要國家公園給利益相關(guān)者提供多元化的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償融資渠道。

此外，由于國家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償涉及領(lǐng)域廣、環(huán)境要素多，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主體之間存在博弈關(guān)系，在實踐探索中不能從自然生態(tài)系統(tǒng)的總體功能上考慮生態(tài)價值的損失與補(bǔ)償。建立健全配套制度保障生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的穩(wěn)定，完備的法律制度督促各方遵循生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的內(nèi)容要求，以期推進(jìn)國家公園建設(shè)中生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的高效、穩(wěn)定運行。

目前我國市場化國家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制往往面臨著市場機(jī)制不健全的問題[5]。最直接的表現(xiàn)就是生態(tài)資源有關(guān)信息不能有效流通，生態(tài)服務(wù)市場上的供求雙方不能直接交流，對國家公園的生態(tài)資源融資渠道無法實現(xiàn)最大化，國家公園內(nèi)的生態(tài)資源價值難以充分體現(xiàn)，價格機(jī)制對生態(tài)價值的評估作用降低，難以發(fā)揮市場競爭的積極作用，影響生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效果。

1.2.3 國家公園市場化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)不完善

從生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度本身來說，在我國已經(jīng)出臺的關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)中，都有生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的相關(guān)規(guī)定，同時出臺了深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償制度改革的相關(guān)政策，為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)木唧w實施提供了較為全面的實施依據(jù)。但是大多數(shù)關(guān)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的規(guī)定比較分散，分布在各個環(huán)境要素的法律法規(guī)中，涉及多個利益相關(guān)者之間的權(quán)利義務(wù)，導(dǎo)致利益相關(guān)主體在市場化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制中的利益難以得到保障。

目前，許多擁有國家公園體制試點的地區(qū)都圍繞國家公園建設(shè)工作出臺了地方性法規(guī)，在此基礎(chǔ)上，我國立法部門有必要針對國家公園建設(shè)實際情況以及管理需求，制定更加系統(tǒng)、健全的法律法規(guī)體系[6]。由于市場化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償交易機(jī)制需要對用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)的分配進(jìn)行明確的規(guī)定，在國家公園生態(tài)資源以及國家公園管理制度的基礎(chǔ)上，重視其他環(huán)境領(lǐng)域中用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)的交易市場構(gòu)建。因此需要完善法律法規(guī)，提供有力的實施依據(jù)，為我國國家公園建設(shè)工作提供法治保障，推動自然保護(hù)地體系的建設(shè)。

2 國家公園市場化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)谋匾?/h2>

2.1 體現(xiàn)了我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的根本特點

2015年，我國啟動國家公園體制試點。2021年10月，我國正式設(shè)立第一批國家公園，國家公園在保持我國自然生態(tài)系統(tǒng)完整性，維護(hù)生物多樣性，構(gòu)建生態(tài)安全屏障等方面取得了相當(dāng)不錯的成效。與此同時，國家公園內(nèi)環(huán)境資源的生產(chǎn)率得到提高。如果對政府主導(dǎo)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償模式形成高度依賴，以政府主導(dǎo)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，則難以滿足國家公園周圍居民的利益需求，以及新時代下綠色企業(yè)的發(fā)展。同時發(fā)揮不了市場配置資源的決定性作用，難以達(dá)到綠色產(chǎn)品開發(fā)、綠色技術(shù)成長的要求，在一定程度上阻礙了我國經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展。

2.2 體現(xiàn)了國家公園生態(tài)系統(tǒng)的價值效益

如何體現(xiàn)國家公園中生態(tài)環(huán)境資源在市場中的價值？謝高地等在Costanza等的研究成果基礎(chǔ)上，建立了一種專家廣泛認(rèn)同的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值化方法——當(dāng)量因子法，隨后又根據(jù)各類科學(xué)文獻(xiàn)資料的研究結(jié)果以及微生物含量空間分布同級資料等，對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值當(dāng)量因子表進(jìn)行修訂和補(bǔ)充，得出了中國生態(tài)系統(tǒng)單位面積生態(tài)服務(wù)價值當(dāng)量表，為人民對生態(tài)系統(tǒng)中各要素價值進(jìn)行評估提供相對全面和較為客觀的評估方法，也為我國開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償提供更加科學(xué)的理論依據(jù)和支持[7]。市場化的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)當(dāng)遵守等價交換原則，由國家公園相關(guān)利益主體創(chuàng)造生態(tài)效益價值，再由相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體自愿作出理性經(jīng)濟(jì)選擇。在構(gòu)建國家公園市場化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制中，需要應(yīng)用當(dāng)量因子法去評估生態(tài)系統(tǒng)中各要素的價值，體現(xiàn)了國家公園系統(tǒng)中應(yīng)當(dāng)遵循的價值效益。

2.3 體現(xiàn)了環(huán)境領(lǐng)域的利益相關(guān)者理論

實施國家公園市場化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償需要不同利益主體的參與，在交易平臺上對生態(tài)環(huán)境資源進(jìn)行價值交換。在這里，利益相關(guān)主體主要包括國家公園所屬土地上的原公民、對國家公園自然資源進(jìn)行開發(fā)的開發(fā)者、國家公園消費者、國家公園管理局、國家公園所屬地方政府、國家公園相關(guān)的社會組織。國家公園市場化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償為我們提供了經(jīng)濟(jì)利益、資源利益、生態(tài)利益，但這些利益之間存在必然沖突。因此，相關(guān)利益者在國家公園市場化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中必須運用利益相關(guān)者理論，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益為重點，化解國家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中利益雙方的沖突，有利于推動國家公園生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)[8]。因此，通過采用市場化、多樣化的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式滿足政府、企業(yè)、居民等各相關(guān)利益方的需求，平衡相關(guān)者間的利益，形成各利益相關(guān)者共同追求生態(tài)環(huán)境保護(hù)的良心狀態(tài)[9]。

3 國家公園市場化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實現(xiàn)路徑

3.1 統(tǒng)一國家公園自然資源確權(quán)登記

推進(jìn)國家公園自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，以形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的確權(quán)制度。國家公園自然資源確權(quán)登記應(yīng)始終立足于構(gòu)建完善生態(tài)保護(hù)制度體系服務(wù)，通過摸清國家公園范圍內(nèi)的自然資源范圍，明晰自然資源產(chǎn)權(quán)，為自然資源有效管理、國土生態(tài)空間開放、資源有償使用、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制及生態(tài)文明績效考核評估等提供基礎(chǔ)支撐。

目前我國國家公園自然資源確權(quán)制度不健全，造成由于國家公園利益相關(guān)者眾多，短期交易行為在市場渠道中頻繁發(fā)生，導(dǎo)致生態(tài)資源配置失衡等問題凸顯。因此，第一，要以國家公園總體規(guī)劃為依據(jù)，分清國家公園生態(tài)資源種類，劃清不同產(chǎn)權(quán)所有者的邊界，進(jìn)一步明確自然保護(hù)地的范圍界限和土地權(quán)屬，解決自然保護(hù)地土地權(quán)屬不清的突出問題，推動國家公園市場化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償有效運行。第二，完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確的自然資源資產(chǎn)管理體制，采用特許經(jīng)營權(quán)模式充分運用國家公園內(nèi)的生態(tài)環(huán)境資源，優(yōu)先考慮利益相關(guān)者參與國家公園的特許經(jīng)營項目。第三，在明確生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，發(fā)展國家公園范圍內(nèi)用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)等各類環(huán)境資源利益在全國市場上的交易平臺。

3.2 拓展國家公園市場化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)娜谫Y渠道

第一，加快建立國家公園自然資源數(shù)據(jù)庫和信息管理系統(tǒng)[10]，搭建國家公園市場化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)娜谫Y信息平臺。有利于提高各部門的業(yè)務(wù)管理水平，提高政府的宏觀決策能力，同時建立大數(shù)據(jù)平臺使得各類生態(tài)事件處理和共享效率得到顯著提高，創(chuàng)建社會平臺能夠吸引更多的企業(yè)投資者，推進(jìn)市場化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的建立。

第二，拓寬國家公園經(jīng)營性收入。國家公園在自然保護(hù)地體系中占據(jù)主體地位，在國家政策的推動下具有較高的社會影響力。國家公園本身可以吸引更多的消費者，售賣游客門票和售賣生態(tài)資源綠色產(chǎn)品可以獲得更多的消費收入，為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償籌集資金。同時通過招標(biāo)程序確定國家公園特許經(jīng)營權(quán)，允許符合國家公園生態(tài)功能的綠色項目加入，引導(dǎo)旅游服務(wù)業(yè)、民族傳統(tǒng)手工業(yè)的發(fā)展，為國家公園利益相關(guān)者中的公民以提供就業(yè)機(jī)會的形式支付相應(yīng)的補(bǔ)償金。

第三，拓展綠色股票、濕地銀行、國家公園基金等融資渠道。結(jié)合國家公園實際情況，推動生態(tài)環(huán)境綠色項目的發(fā)展。由國家公園管理局牽頭組織利益相關(guān)者與有資質(zhì)的銀行及機(jī)構(gòu)定期交換股票、基金的審批、實施進(jìn)度信息，實現(xiàn)國家層面的政策與生態(tài)環(huán)境綠色項目對接。鼓勵民間機(jī)構(gòu)獲取國家公園經(jīng)營權(quán)，刺激綠色產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，并與國家公園利益相關(guān)者簽訂生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，支付相應(yīng)的補(bǔ)償金和盈利分紅。

3.3 完善國家公園市場化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法規(guī)

制定關(guān)于國家公園市場化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)所耗費的時間較長，成本較高。同時在法律制作的過程中，隨著時代的快速發(fā)展，法律法規(guī)出臺后往往會出現(xiàn)內(nèi)容滯后的問題，因此，相關(guān)部門應(yīng)給予市場機(jī)制政策支持和法律支持。政府還應(yīng)及時修訂和完善有關(guān)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)，不斷完善市場化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)恼?，支持利益相關(guān)者參與國家公園的建設(shè)，促進(jìn)市場機(jī)制發(fā)揮積極作用[11]。

第一，可以通過國家強(qiáng)制力來實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償順利實施，以實現(xiàn)國家公園自然開發(fā)與保護(hù)背景下的環(huán)境正義和社會公平，通過生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律制度設(shè)計，達(dá)到保護(hù)人類賴以生存的生態(tài)環(huán)境的目的，保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整性，歸根到底還是為了人類的生態(tài)利益，不單純是為了人類的經(jīng)濟(jì)利益、資源利益等[12]。第二，做好與生態(tài)環(huán)境相關(guān)法律法規(guī)中各生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度之間的銜接工作，通過頒布國家公園市場化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策，明確國家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的發(fā)展目標(biāo)、具體內(nèi)容和程序等，明確國家公園內(nèi)補(bǔ)償利益相關(guān)者在市場化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償過程中的權(quán)責(zé)義務(wù)關(guān)系，規(guī)范市場中的行為與規(guī)則，使國家公園市場化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中的資金流動和融資渠道更具有可操作性。

4 結(jié)語

總而言之，國家公園市場化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制豐富了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償模式，同時也推進(jìn)了國家公園事業(yè)的發(fā)展。只有明確生態(tài)資源權(quán)屬關(guān)系，拓寬市場化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)娜谫Y渠道，完善國家公園市場化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的相關(guān)法律法規(guī)，才能更好地推進(jìn)建設(shè)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)人與自然和諧共生。