中國集中連片特困地區(qū)扶貧政策演進(jìn)研究
——基于2012—2020年政策文本的分析

王亞紅，張挽平

(鄭州大學(xué) 旅游管理學(xué)院，河南 鄭州 450000)

0 引言

貧困問題是中國乃至全球面臨的重要難題.改革開放以來，中國7.7億農(nóng)村貧困人口擺脫貧困，占同期全球減貧人口的70%以上[1].2021年2月25日召開的全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會，習(xí)近平同志莊嚴(yán)宣告我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利.現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下9 899萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區(qū)域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務(wù)[2].但是，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下絕對貧困問題的解決并不意味著今后貧困問題不再有，也不意味著反貧困的終結(jié)[3].尤其是在我國14個連片特困地區(qū)，扶貧和預(yù)防返貧工作仍舊任重而道遠(yuǎn).

集中連片特困地區(qū)指的是特別貧窮的地區(qū).集中連片特困地區(qū)作為扶貧開發(fā)的主戰(zhàn)場是黨中央、國務(wù)院的重大戰(zhàn)略部署[4].2012年6月14日國務(wù)院扶貧辦根據(jù)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》精神，按照“集中連片、突出重點(diǎn)、全國統(tǒng)籌、區(qū)劃完整”的原則，以2007—2009年3年與貧困程度高度相關(guān)的指標(biāo)為基本依據(jù)，考慮對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)加大扶持力度的要求，在全國共劃分了11個集中連片特困地區(qū)，加上已明確實(shí)施特殊扶持政策的西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州，共14個片區(qū)680個縣，作為新階段扶貧攻堅的主戰(zhàn)場[5].14個集中連片特困地區(qū)基本覆蓋了全國絕大部分貧困地區(qū)和深度貧困群體[6]，是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，全面建成小康社會的難點(diǎn).

自《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》(以下簡稱《綱要》)出臺以來，從中央到地方各級政府陸續(xù)出臺了一系列政策文本，為連片特困地區(qū)脫貧工作順利開展提供指導(dǎo).通過研究2012—2021年我國集中連片特困地區(qū)的政策文本，得出我國深度貧困地區(qū)扶貧開發(fā)工作的演進(jìn)歷程，總結(jié)扶貧實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接提供參考和借鑒.

1 文獻(xiàn)回顧

現(xiàn)有研究中，學(xué)者們主要從產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、治理機(jī)制等方面為集中連片特困區(qū)域減貧實(shí)踐提供新思路.

1.1 產(chǎn)業(yè)扶貧

中共山西省委黨校課題組針對呂梁山集中連片特困地區(qū)面臨的扶貧難題，提出開展思想文化專項(xiàng)扶貧、功能農(nóng)業(yè)脫貧、金融和電商扶貧等建議[7].周鵬飛、沈洋以甘肅省馬鈴薯產(chǎn)業(yè)為研究對象，發(fā)現(xiàn)馬鈴薯產(chǎn)業(yè)扶貧效率整體較高，地區(qū)差異性較大，由空間聚集向區(qū)域擴(kuò)散演變，據(jù)此提出要持續(xù)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加強(qiáng)區(qū)域合作[8].梁世夫等以武陵山片區(qū)恩施自治州為例，研究集中連片特困地區(qū)扶貧產(chǎn)業(yè)的規(guī)模特征，并對其經(jīng)濟(jì)效率進(jìn)行評價，提出強(qiáng)化特色產(chǎn)品的品質(zhì)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)效率優(yōu)勢轉(zhuǎn)化，向規(guī)模效率發(fā)展模式轉(zhuǎn)變等建議[9].

1.2 教育扶貧

許鋒華等從職業(yè)教育反貧困的作用機(jī)制入手，探究連片特困民族地區(qū)職業(yè)教育的反貧困策略，強(qiáng)調(diào)片區(qū)職業(yè)教育要在精準(zhǔn)扶貧頂層設(shè)計、定向培養(yǎng)模式及與信息技術(shù)深度融合方面下功夫[10].李芳基于帕森斯的社會行動理論，研究義務(wù)教育精準(zhǔn)扶貧制度和障礙，提出建立以需求為導(dǎo)向的制度框架、確立以發(fā)展為目的的扶貧思路、構(gòu)建以協(xié)調(diào)有效為重點(diǎn)的制度體系，形成連貫有序的推動體系[11].錢全、楊曉蕾以廣西壯族自治區(qū)連片特困山區(qū)一個民族鄉(xiāng)的精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐為分析對象，提出繼續(xù)加大連片貧困地區(qū)的教育資源傾斜，增強(qiáng)鄉(xiāng)村教師職業(yè)誘致力等[12].

1.3 治理機(jī)制

彭清燕將集中連片特困地區(qū)扶貧戰(zhàn)略劃分為救助式扶貧、開發(fā)式扶貧和精準(zhǔn)扶貧三個階段，提出新時代的反貧困戰(zhàn)略是由單中心貧困治理向多中心貧困治理模式轉(zhuǎn)型[13].徐一娉、陳文武研究發(fā)現(xiàn)，連片特困地區(qū)發(fā)展差異較大，需進(jìn)一步提高扶貧效率，提出政府應(yīng)根據(jù)資源稟賦確定不同片區(qū)的精準(zhǔn)定位，形成區(qū)域新的“增長極”，關(guān)注政策的落地性，提升政策的實(shí)用性[14].錢力等研究發(fā)現(xiàn)，集中連片特困地區(qū)自我發(fā)展能力整體水平偏低但發(fā)展趨勢向好，存在著發(fā)展不均衡、公共服務(wù)能力制約等問題.提出發(fā)揮經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動作用、優(yōu)化公共服務(wù)供給、增強(qiáng)貧困人口自我發(fā)展能力等建議[15].

綜上，當(dāng)前研究大多選取某一片區(qū)的某項(xiàng)產(chǎn)業(yè)作為研究對象，缺乏對集中連片特困地區(qū)的整體性研究，從政策文本角度進(jìn)行的探究也極少.基于此，筆者從政策文本視角分析2012—2020年我國扶貧政策的演進(jìn)脈絡(luò)，探索政策重心演進(jìn)態(tài)勢，對理解區(qū)域性扶貧政策如何影響貧困地區(qū)發(fā)展及后扶貧時代的扶貧政策轉(zhuǎn)型具有一定啟示.

2 研究設(shè)計

2.1 研究方法

研究主要采用政策文本量化分析方法，以2012—2020年我國各級部門發(fā)布的集中連片特困地區(qū)扶貧政策文本為分析樣本，對我國集中連片特困地區(qū)扶貧政策的發(fā)布數(shù)量變化趨勢、發(fā)布主體特征及關(guān)聯(lián)性、文本主題詞演進(jìn)特征等相關(guān)問題進(jìn)行梳理，探索政策演進(jìn)的內(nèi)在邏輯和規(guī)律，以期為我國后扶貧時代農(nóng)村扶貧工作的順利有效推進(jìn)和政策優(yōu)化提供一定的參考，助推我國減貧工作及鄉(xiāng)村振興事業(yè)的繁榮.

2.2 政策文本選擇

選取途徑主要有：國務(wù)院及各部委官方網(wǎng)站，現(xiàn)有研究文獻(xiàn)中提取，借助北大法寶法律數(shù)據(jù)庫對搜索提取到的政策文本進(jìn)行檢驗(yàn)、篩選和整合[16].以“集中連片特困地區(qū)”為主題詞,對2012—2020年發(fā)布的我國集中連片特困地區(qū)扶貧政策文本進(jìn)行檢索，數(shù)據(jù)收集截止到2021年4月1日，獲取相關(guān)政策文本229個.為保證政策分析的準(zhǔn)確性和權(quán)威性，依據(jù)以下原則對相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行篩選：1)所選取的政策文本標(biāo)題或內(nèi)容與集中連片特困地區(qū)扶貧具有直接關(guān)聯(lián)性；2)僅保留政策類文件(不含報告、答復(fù)、批復(fù)、新聞稿、附件等).最終篩選出與集中連片特困地區(qū)扶貧具有高度關(guān)聯(lián)性的138個政策文本作為研究樣本(見表1，由于篇幅限制，表格中僅顯示部分樣本)，包含4個法律條文、32個行政法規(guī)、95個部門規(guī)章(部門工作文件59個，部門規(guī)范性文件36個)、7項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī).其中134個現(xiàn)行有效，4個現(xiàn)已失效.

表1 集中連片特困地區(qū)扶貧政策相關(guān)政策樣本

3 政策文本演進(jìn)分析

3.1 政策發(fā)布數(shù)量年度變化趨勢——呈倒“U”型變動趨勢

對138個政策文本進(jìn)行整理，繪制政策發(fā)布數(shù)量年度變化趨勢圖(見圖1).根據(jù)政策發(fā)布數(shù)量年度變化趨勢，將我國集中連片特困地區(qū)扶貧政策發(fā)布分為三個階段.

圖1 集中連片特困地區(qū)扶貧政策文本數(shù)量年度變化趨勢

第一階段是探索期(2012—2014年)：艱難探索，數(shù)量攀升.這一階段政策文本發(fā)布數(shù)量持續(xù)攀升，共計32個.2011年《綱要》中明確提出六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、燕山—太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)、羅霄山區(qū)等區(qū)域的連片特困地區(qū)和已明確實(shí)施特殊政策的西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州是扶貧攻堅主戰(zhàn)場[17].自此，涉及我國集中連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)工作的政策文本陸續(xù)出臺，集中連片特困地區(qū)的扶貧工作也逐漸在原有基礎(chǔ)上更深入有序地展開.2014年，中央財政安排專項(xiàng)扶貧資金433億元，較2013年增長10%[18].

第二階段是攻堅期(2015—2017年)：成果豐碩，數(shù)量巔峰.這一階段扶貧政策數(shù)量達(dá)到巔峰，平均每年出臺20個以上，共計71個.說明我國集中連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)工作已經(jīng)取得了重大成效，積累了較為豐富的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為后續(xù)工作打下了良好的基礎(chǔ).

第三階段是決勝期(2018—2020年)：決戰(zhàn)決勝，數(shù)量回落.這一階段扶貧政策數(shù)量逐漸回落，說明扶貧工作在攻堅期取得了豐碩的成果，逐漸進(jìn)入決勝階段，發(fā)布政策數(shù)量共計35個.2020年發(fā)布的4個政策文本中3個是教育部發(fā)布的，分別著眼于鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助、新時代鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)及職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)行動，體現(xiàn)了國家對于集中連片特困地區(qū)教育扶貧的大力支持.

3.2 政策發(fā)布主體變化趨勢——多部門參與政策制定，協(xié)調(diào)性不斷增強(qiáng)

通過研究政策文本的發(fā)布主體，可以明確我國集中連片特困地區(qū)扶貧政策文本發(fā)展涉及的主體部門，以及各部門間的聯(lián)合發(fā)文情況.從表2可知，138個政策文本共有44個部門參與制定，其中27個部門單獨(dú)發(fā)布過相關(guān)政策.

表2 政策發(fā)布主體及其發(fā)布數(shù)量

從各階段來看，教育部、國務(wù)院、國家發(fā)展和改革委員會及財政部等部門在我國集中連片特困地區(qū)的扶貧工作中長期發(fā)揮著主導(dǎo)作用.在探索期，教育部發(fā)布政策文本數(shù)量13個，占該階段政策文本總量的40.63%，表明在這一階段中央高度重視教育在我國集中連片特困地區(qū)扶貧工作中的重要作用.結(jié)合表3可知,這一階段多為單獨(dú)發(fā)文，共計24個，占該階段政策文本總量的75%，各部門之間的合作有待加強(qiáng).在攻堅期，國務(wù)院發(fā)布政策文本數(shù)量最多，共計14個，占該階段政策文本總量的19.72%.其次是教育部，發(fā)布政策文本數(shù)量為12個，占該階段政策文本總量的16.90%.體現(xiàn)了中央對我國集中連片特困地區(qū)扶貧工作的整體規(guī)劃和調(diào)控.這一階段多部門聯(lián)合發(fā)布政策文本數(shù)量大幅增加，政策的協(xié)調(diào)性不斷增強(qiáng).在決勝期，教育部發(fā)布政策文本數(shù)量最多,其次是國務(wù)院和財政部.在這一階段，開始出現(xiàn)三個以上部門聯(lián)合發(fā)布政策文本的情況，體現(xiàn)了我國集中連片特困地區(qū)扶貧工作逐漸成熟，各部門之間的政策協(xié)調(diào)性大大增強(qiáng).

表3 我國集中連片特困地區(qū)各階段扶貧政策發(fā)布情況

在44個發(fā)布主體中，政策文本發(fā)布數(shù)量排在前列的均為國家級部門.隨著國家機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)和公共治理的需要，其中11個政策發(fā)布主體現(xiàn)已撤銷或合并，體現(xiàn)了我國扶貧事業(yè)在探索中不斷前進(jìn)的發(fā)展歷程，也體現(xiàn)了我國對于集中連片特困地區(qū)扶貧工作的重視程度.發(fā)布相關(guān)政策文本數(shù)量最多的是教育部，共計38個，其中22個為單獨(dú)發(fā)布，16個為聯(lián)合發(fā)布，體現(xiàn)了我國對于教育扶貧工作的重視程度和實(shí)施力度.其次是國務(wù)院、國家發(fā)展和改革委員會、財政部，政策文本發(fā)布數(shù)量分別為24個、21個、18個，這些部門也是指導(dǎo)集中連片特困地區(qū)扶貧工作開展的主導(dǎo)部門.

與其他部門聯(lián)合發(fā)布相關(guān)政策文本數(shù)量最多的部門是財政部，共計18個，說明在我國集中連片特困地區(qū)扶貧工作中，中央財政給予了極大的政策支持.其次是國家發(fā)展和改革委員會與教育部，聯(lián)合發(fā)布政策文本數(shù)量分別為17個和16個，反映出我國集中連片特困地區(qū)政策發(fā)布具有較強(qiáng)的主體協(xié)調(diào)性.

3.3 政策重心演進(jìn)態(tài)勢——不同階段政策各有側(cè)重，教育扶貧貫穿始終

關(guān)鍵詞反映了政策的重心和目的，對政策文本進(jìn)行主題演進(jìn)態(tài)勢分析有助于了解2012—2020年國家對于集中連片特困地區(qū)政策支持的策略和重心，對搜集到的138個政策文本進(jìn)行處理，篩選出與主題相契合的部分并進(jìn)行分階段匯總，轉(zhuǎn)換成txt格式，導(dǎo)入內(nèi)容挖掘軟件ROST CM 6進(jìn)行關(guān)鍵詞詞頻分析(去除集中、連片、特困、地區(qū)等檢索詞)和社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系構(gòu)建，結(jié)果見表4和表5.

表4 2012—2020年關(guān)鍵詞頻次

表5 各階段關(guān)鍵詞頻次對比表

總的來看，2012—2020年，“重點(diǎn)”“國家”“貧困”“發(fā)展”“教師”等關(guān)鍵詞在政策文本中出現(xiàn)的頻次位居前列，體現(xiàn)了國家對集中連片特困地區(qū)扶貧工作的重視.教師、教育等關(guān)鍵詞頻繁出現(xiàn)，體現(xiàn)出教育扶貧在我國集中連片特困地區(qū)扶貧工作中的重要性，與前文發(fā)布主體中教育部門發(fā)布政策數(shù)量排在前列相對應(yīng).“落實(shí)”“加大”“力度”等詞匯突出了脫貧工作的重要性，強(qiáng)調(diào)不斷加大力度推進(jìn)政策的落地實(shí)施.我國14個集中連片特困地區(qū)中，有相當(dāng)一部分是革命老區(qū)和少數(shù)民族聚居地，在政策文本中，“老區(qū)”“民族”等詞匯也頻頻出現(xiàn)，在138個政策文本中，有20個文件涉及革命老區(qū)，18個文件涉及民族地區(qū)，重點(diǎn)著眼于革命老區(qū)和民族地區(qū)開發(fā)，改善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，推動特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、勞務(wù)輸出、教育和健康扶貧[19].鼓勵利用“四荒地”(荒山、荒溝、荒丘、荒灘)發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，對中、西部少數(shù)民族地區(qū)和集中連片特困地區(qū)利用“四荒地”發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，其建設(shè)用地指標(biāo)給予傾斜[20]，這些鼓勵政策展現(xiàn)了我國政策制定的戰(zhàn)略性和針對性.

1)探索期，出現(xiàn)頻次較多的主題詞多為宏觀性、指導(dǎo)性的詞匯，如“規(guī)劃”“計劃”等.說明這一階段集中連片特困地區(qū)的扶貧工作處于初步探索階段，決策者多從宏觀角度出發(fā)制定指導(dǎo)性政策.

“旅游”“生態(tài)旅游”等關(guān)鍵詞在這一階段的政策文本中出現(xiàn)頻率較高且在關(guān)鍵詞社會網(wǎng)絡(luò)中處于接近核心關(guān)鍵詞的位置，說明通過發(fā)展旅游業(yè)帶動集中連片特困地區(qū)脫貧是這一階段政策關(guān)注的重點(diǎn)之一.集中連片特困地區(qū)雖然地理位置較為偏遠(yuǎn)，但旅游資源豐富且獨(dú)特，國家嘗試?yán)眠@些優(yōu)勢發(fā)展當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，從根本上擺脫貧困.在大力支持發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)的同時，引導(dǎo)生態(tài)旅游健康發(fā)展.2014年8月21日國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》指出，中央政府要加大對中西部地區(qū)重點(diǎn)景區(qū)、鄉(xiāng)村旅游、紅色旅游、集中連片特困地區(qū)生態(tài)旅游等旅游基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境保護(hù)設(shè)施建設(shè)的支持力度.抓緊研究新形勢下中央財政支持旅游業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策[21].2014年11月19日國家發(fā)展和改革委員會等七部委發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村旅游富民工程推進(jìn)旅游扶貧工作的通知》強(qiáng)調(diào)，各地要全面系統(tǒng)梳理貧困縣特別是集中連片特困地區(qū)的旅游資源，綜合考慮資源品質(zhì)、區(qū)域交通情況、鄰近地區(qū)貧困人口規(guī)模，規(guī)劃建設(shè)一批知名度高的精品景區(qū)[22].2016年11月9日交通運(yùn)輸部、國家發(fā)展改革委等發(fā)布的《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)城鄉(xiāng)交通運(yùn)輸一體化提升公共服務(wù)水平的指導(dǎo)意見》指出，對于中西部地區(qū)、革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)以及集中連片特困地區(qū)，按照《中共中央 國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》予以支持[23].

“教師”“教育”“學(xué)?！薄傲x務(wù)教育”等關(guān)鍵詞多次出現(xiàn)并且在關(guān)鍵詞社會網(wǎng)絡(luò)中形成一個小型網(wǎng)絡(luò)，體現(xiàn)了決策者在這一階段對教育扶貧的重視程度.在這一階段由教育部單獨(dú)發(fā)布的文件就有7個，5個與國家發(fā)展和改革委員會共同發(fā)布，1個與科學(xué)技術(shù)部和農(nóng)業(yè)部共同發(fā)布.從政策文本標(biāo)題及內(nèi)容看，這一階段的教育扶貧政策主要側(cè)重于加大對集中連片特困地區(qū)的教育扶貧資金投入，對教育人才隊伍進(jìn)行資金補(bǔ)貼，提高鄉(xiāng)村教師待遇，從招生、就業(yè)等方面提供政策傾斜，加大教育基礎(chǔ)設(shè)施資金投入力度以降低辦學(xué)成本，改善硬件設(shè)施，以教育扶貧推動長遠(yuǎn)發(fā)展.

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是這一階段政策關(guān)注的又一重點(diǎn)，“交通”“設(shè)施”等關(guān)鍵詞體現(xiàn)了這一點(diǎn)，“十三五”時期解決了2.8萬個貧困地區(qū)建制村通客車難題，使3 500萬貧困地區(qū)農(nóng)村人口受益.全國81對公益性“慢火車”常態(tài)化開行，建成155個無軌站，惠及600余個邊遠(yuǎn)山區(qū)縣的百姓出行.縣鄉(xiāng)村三級農(nóng)村物流網(wǎng)絡(luò)體系基本建立，實(shí)現(xiàn)村村直接通郵、鄉(xiāng)鎮(zhèn)快遞網(wǎng)點(diǎn)基本覆蓋.

可以看出，這一階段的資金投入力度較大，專注于旅游開發(fā)、教育扶貧和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，多為宏觀指導(dǎo)性政策，主要為“輸血式”扶貧，為中后期扶貧工作實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展打下了堅實(shí)基礎(chǔ)，具有重要的戰(zhàn)略意義.

2)攻堅期，在精準(zhǔn)扶貧理念的引領(lǐng)下，教育扶貧的重要性進(jìn)一步凸顯，同時也更加關(guān)注革命老區(qū)和民族地區(qū)的發(fā)展.根據(jù)不同地區(qū)的歷史背景、資源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等制定適應(yīng)的扶貧政策，幫助深度貧困地區(qū)補(bǔ)齊短板，具備一定的自主脫貧能力.

“教師”“教育”“學(xué)校”等有關(guān)教育扶貧的關(guān)鍵詞在這一階段頻次更高，排名上升.教育部多次針對貧困地區(qū)鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)發(fā)布政策文本.經(jīng)過探索期的艱苦建設(shè)，鄉(xiāng)村學(xué)校在基礎(chǔ)設(shè)施方面有了較大改善，但教育軟實(shí)力方面仍與非貧困地區(qū)存在較大差距.李廷洲等研究發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)教師的職業(yè)認(rèn)知更傾向于職業(yè)發(fā)展,而鄉(xiāng)村教師則更傾向于生存;在鄉(xiāng)村場域中教師的經(jīng)濟(jì)資本、社會資本低,文化資本優(yōu)勢喪失,社會交往弱勢;在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中,鄉(xiāng)村教師面臨雙重的文化區(qū)隔[24].這一階段教育扶貧的重心落在了加強(qiáng)鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)上.政策內(nèi)容不斷強(qiáng)調(diào)要壯大鄉(xiāng)村教師人才隊伍，在生活上為鄉(xiāng)村教師提供更多便利，在經(jīng)濟(jì)上對鄉(xiāng)村教師進(jìn)行財政補(bǔ)貼，提高鄉(xiāng)村教師工資待遇，落實(shí)鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策.不僅要吸引人才，更要留住人才.同時，教育扶貧還秉持了“精準(zhǔn)扶貧”理念，2015年6月1日國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《鄉(xiāng)村教師支持計劃(2015—2020年)》中指出，全面落實(shí)集中連片特困地區(qū)鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策，依據(jù)學(xué)校艱苦邊遠(yuǎn)程度實(shí)行差別化的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)[25].

另外，這一階段開始出現(xiàn)“老區(qū)”“革命”“民族”等高頻關(guān)鍵詞，針對革命老區(qū)和民族地區(qū)的扶貧政策陸續(xù)出臺，在教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面向這兩類地區(qū)傾斜.2015年6月3日農(nóng)業(yè)部辦公廳發(fā)布了關(guān)于印發(fā)《農(nóng)業(yè)部貫徹落實(shí)黨中央國務(wù)院有關(guān)“三農(nóng)”重點(diǎn)工作實(shí)施方案》的通知，提出“加強(qiáng)鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)，落實(shí)好集中連片特困地區(qū)鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策”和“國家教育經(jīng)費(fèi)要向邊疆地區(qū)、民族地區(qū)、革命老區(qū)傾斜”[26].在基礎(chǔ)設(shè)施方面，重點(diǎn)推進(jìn)革命老區(qū)農(nóng)村電網(wǎng)改造升級工程.在進(jìn)行國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣試點(diǎn)選擇時，優(yōu)先選擇革命老區(qū)和民族地區(qū)貧困縣.在旅游開發(fā)扶貧方面，著力拓展紅色旅游資源，推動革命老區(qū)振興發(fā)展.

這一階段教育在扶貧工作中的地位進(jìn)一步提升，幫扶政策適當(dāng)向革命老區(qū)和民族地區(qū)傾斜，精準(zhǔn)扶貧理念貫穿政策制定的全過程.

3)決勝期，教育扶貧政策內(nèi)容更加豐富，高素質(zhì)教師隊伍建設(shè)和職業(yè)教育發(fā)展得到重點(diǎn)支持，逐漸完成了從“輸血式”扶貧到“造血式”扶貧的艱難轉(zhuǎn)變.

在全面實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅決勝階段，教育扶貧仍是集中連片特困地區(qū)扶貧工作的重中之重，“教師”一詞出現(xiàn)頻次排在第一位，“培訓(xùn)”“學(xué)?！薄奥殬I(yè)”等詞匯也頻繁出現(xiàn).這一階段，僅教育部單獨(dú)發(fā)布的政策文本就有6個，教育部與財政部、國家發(fā)展和改革委員會等聯(lián)合發(fā)布政策文本7個，尤為重視鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)和職業(yè)教育，多個政策文本為鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)及職業(yè)教育發(fā)展提供制度支持和資金保障.這一階段的教育扶貧工作不再僅僅著眼于鄉(xiāng)村學(xué)校硬件設(shè)施的優(yōu)化及鄉(xiāng)村教師隊伍的壯大，對鄉(xiāng)村教師隊伍素質(zhì)的提高和職業(yè)教育發(fā)展的重視也達(dá)到了前所未有的程度.在提高鄉(xiāng)村教師隊伍素質(zhì)方面，教育部和財政部聯(lián)合發(fā)布政策強(qiáng)調(diào)，要加大力度實(shí)施鄉(xiāng)村教師培訓(xùn)扶貧；教育部發(fā)布多項(xiàng)政策支持對集中連片特困地區(qū)鄉(xiāng)村教師和校長培訓(xùn)，通過公費(fèi)定向培養(yǎng)、到崗?fù)速M(fèi)等方式提高鄉(xiāng)村教師的綜合素質(zhì)，推動“國培計劃”向集中連片特困地區(qū)傾斜，為鄉(xiāng)村教師提供更多、更高質(zhì)量的培訓(xùn)機(jī)會.

在發(fā)展職業(yè)教育方面，支持集中連片特困地區(qū)建設(shè)符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的中職學(xué)校，統(tǒng)籌普通高中和中等職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展，從政策、資金等方面支持集中連片特困地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展，更好地發(fā)揮職業(yè)教育人才蓄水池的功能，幫助這些地區(qū)的人民從根本上擺脫深度貧困，成為有知識、有技能，被社會所需要的人才，更好地實(shí)現(xiàn)自主脫貧.

基于探索期和攻堅期的努力，這一階段，集中連片特困地區(qū)逐漸完成從大量資金支持的“輸血式”扶貧到具備一定自主脫貧能力的“造血式”扶貧的轉(zhuǎn)變.

4 結(jié)論

研究基于文本量化分析視角，從政策發(fā)布數(shù)量、政策發(fā)布主體、政策重心演進(jìn)等方面對我國2012—2020年發(fā)布的集中連片特困地區(qū)扶貧政策文本進(jìn)行量化分析，主要得出以下結(jié)論:

1)政策發(fā)布數(shù)量，呈倒“U”型變動趨勢.我國集中連片特困地區(qū)扶貧政策歷經(jīng)三個階段：探索期、攻堅期、決勝期.探索期和決勝期發(fā)布文件數(shù)量相對較少，攻堅期發(fā)布政策文本數(shù)量最多，且涉及內(nèi)容較為豐富.

2)政策發(fā)布主體，表現(xiàn)為多部門參與政策制定，政策協(xié)調(diào)性不斷增強(qiáng).138個政策文本共有44個部門參與制定.其中，教育部、國務(wù)院、國家發(fā)展和改革委員會等部門是政策發(fā)布的主要力量.同時，政策發(fā)布主體之間的合作不斷加強(qiáng)，有助于政策制定和實(shí)施過程中的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌.

3)政策重心演進(jìn)態(tài)勢，表現(xiàn)為不同階段政策各有側(cè)重，教育扶貧貫穿始終.我國集中連片特困地區(qū)扶貧工作經(jīng)歷了漫長而艱難的探索過程，政策關(guān)注的重心在不斷發(fā)生著轉(zhuǎn)移，但教育扶貧是我國集中連片特困地區(qū)扶貧工作的持續(xù)關(guān)注點(diǎn).探索期，發(fā)布的政策多為宏觀指導(dǎo)性政策，旅游開發(fā)扶貧、教育扶貧和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是這一階段的政策重心.攻堅期，在精準(zhǔn)扶貧理念的引領(lǐng)下，政策的針對性更強(qiáng)，更為精細(xì)化，教育扶貧的重要性進(jìn)一步得以凸顯，在支持加強(qiáng)鄉(xiāng)村學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步壯大鄉(xiāng)村教師隊伍，提高鄉(xiāng)村教師待遇，為農(nóng)村吸引并留住教育人才.對革命老區(qū)和民族地區(qū)扶貧工作貫徹落實(shí)精準(zhǔn)扶貧理念，從多方面實(shí)行政策傾斜.決勝期，教育扶貧政策得到進(jìn)一步優(yōu)化，重心從壯大鄉(xiāng)村教師隊伍轉(zhuǎn)移到提高鄉(xiāng)村教師隊伍總體素質(zhì)和大力推進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展上來，這一階段所發(fā)布的政策與前期發(fā)布政策的銜接性也更強(qiáng).

總體而言，正是由于國家根據(jù)集中連片特殊困難地區(qū)實(shí)際情況，不斷調(diào)整出臺一系列指導(dǎo)性、針對性扶貧政策，才保障了集中連片特殊困難地區(qū)脫貧工作順利開展，為實(shí)現(xiàn)絕對脫貧提供了可能.這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都為下一階段鄉(xiāng)村振興工作提供了指導(dǎo)和借鑒.