機(jī)構(gòu)體制改革視角下基層市場(chǎng)監(jiān)管面臨的困境及對(duì)策

冼瑩瑩,李鵬程,楊 兵

(1.梧州學(xué)院 人事處,廣西 梧州 543002；2.梧州學(xué)院 管理學(xué)院,廣西 梧州 543002；3.蒼梧縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局,廣西 梧州 543100)

市場(chǎng)監(jiān)管的改革,是依據(jù)政府監(jiān)管體系的變更而隨之發(fā)生的。20世紀(jì)90年代,伴隨著政府監(jiān)管理念的更迭,市場(chǎng)監(jiān)管理念也相應(yīng)發(fā)生改變,市場(chǎng)的自主權(quán)日漸凸顯,由嚴(yán)格限制市場(chǎng),到開放有序競(jìng)爭(zhēng),最后形成寬準(zhǔn)入嚴(yán)監(jiān)管的新格局。然而,隨著經(jīng)濟(jì)及時(shí)代的發(fā)展,從“監(jiān)管理念——監(jiān)管體制——監(jiān)管機(jī)制”的三維框架出發(fā),市場(chǎng)監(jiān)管改革又面臨新形勢(shì)：一是對(duì)營(yíng)商環(huán)境的日趨重視；二是監(jiān)管行為的實(shí)現(xiàn)亟待統(tǒng)一。由于市場(chǎng)主體數(shù)量的高速增長(zhǎng)、經(jīng)營(yíng)方式的更新?lián)Q代,需要實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管,橫向上,要求整合各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能,縱向上,更強(qiáng)化行政的分級(jí)管理、執(zhí)法的基層下放,三是市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制不斷創(chuàng)新。新制度自始至終貫穿市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)監(jiān)管全程,以達(dá)到事前、事中、事后全監(jiān)管環(huán)節(jié)無(wú)縫銜接的目的?；谏鲜龌A(chǔ),“以大市場(chǎng)為中心,以大質(zhì)量、大監(jiān)管護(hù)航大市場(chǎng)為特征的”的監(jiān)管理論應(yīng)運(yùn)而生。2018年3月,國(guó)家開展新一輪市場(chǎng)機(jī)構(gòu)改革。在這一輪改革中,緊貼“大市場(chǎng)、大質(zhì)量、大監(jiān)管”的監(jiān)管理論,是“簡(jiǎn)政放權(quán)”的一次新實(shí)踐,整合工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)的職能及資源,“三合一”逐步體現(xiàn)出“1+1+1>3”的效果[1]。改革后,基層市場(chǎng)監(jiān)管也面臨著前所未有的挑戰(zhàn),而如何積極應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn),挑起基層市場(chǎng)監(jiān)管保障重?fù)?dān),則成為了亟須解決的問(wèn)題。

一、機(jī)構(gòu)體制改革背景

機(jī)構(gòu)體制改革前,工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)各部門各司其職,然而存在資源配置不勻、互相推諉扯皮的“九龍治水”弊端,存在監(jiān)管漏洞和風(fēng)險(xiǎn)。2013年,國(guó)家對(duì)食品安全監(jiān)管進(jìn)行改革,將食品生產(chǎn)、食品流通歸入食品藥品監(jiān)管部門,食品安全監(jiān)管實(shí)現(xiàn)“從田地到餐桌”的全程監(jiān)管,大幅提升了食品藥品監(jiān)管效率。2014年,國(guó)務(wù)院提出,要加快縣級(jí)的市場(chǎng)監(jiān)管體制改革,綜合設(shè)立市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，“大市場(chǎng)監(jiān)管”理念逐漸成熟。2018年,國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案通過(guò),將國(guó)家工商行政管理總局、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局職能合并,組建國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局,這一改革,是“簡(jiǎn)政放權(quán)”的一大舉措[2]。

二、機(jī)構(gòu)體制改革視角下蒼梧縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局監(jiān)管能力現(xiàn)狀

(一)監(jiān)管機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀

蒼梧縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局監(jiān)管機(jī)構(gòu)維度測(cè)量結(jié)果見表1(1)注： 數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)蒼梧縣官方網(wǎng)站報(bào)道信息統(tǒng)計(jì)整理。

維度 詳情機(jī)構(gòu)性質(zhì)梧州市市場(chǎng)監(jiān)督管理局(正處級(jí))下轄正處級(jí)單位基層機(jī)構(gòu)數(shù)量5個(gè)機(jī)構(gòu)職能承擔(dān)該領(lǐng)域主要職責(zé)權(quán)力混合性有行政執(zhí)法權(quán),無(wú)規(guī)章制定權(quán)

在職能集中度上,最高部委制改革使各地方市場(chǎng)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在很大程度上承擔(dān)了相關(guān)領(lǐng)域的主要任務(wù),但不能僅在相關(guān)領(lǐng)域全面履行所有職能,仍需相互協(xié)調(diào)[3]。在某些方面與其他部門配合,配合執(zhí)法監(jiān)督行動(dòng)。例如,區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門要同糧食辦進(jìn)行“質(zhì)量健康安全監(jiān)管”,同農(nóng)業(yè)部進(jìn)行“質(zhì)量安全監(jiān)管”,政府監(jiān)管視情況而定,只能通過(guò)與文化辦、公安局、市經(jīng)濟(jì)局、環(huán)保局等部門的協(xié)作來(lái)實(shí)現(xiàn)。

在司法領(lǐng)域,相關(guān)法律事務(wù)也必須交由人民法院、檢察院等司法機(jī)構(gòu)處理[4]。

(二)監(jiān)管工具現(xiàn)狀

在信息和溝通透明工具的使用方面,發(fā)布監(jiān)管計(jì)劃是各地區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門的首選,主要以培訓(xùn)、廣告和文件發(fā)布的形式?；诜钦阶稍冾I(lǐng)域,該工具使用頻率較低,主要以訪談和座談會(huì)的形式為主。然而，根據(jù)蒼梧縣官方網(wǎng)站公開信息,2021年縣政府未舉行相關(guān)聽證會(huì),也未設(shè)立專家咨詢辦公室,主要以監(jiān)管宣傳為主,聽證制度未得到實(shí)際應(yīng)用(2)注： 數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)蒼梧縣官方網(wǎng)站報(bào)道信息統(tǒng)計(jì)整理。

在信息公開方面,2021年蒼梧縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局信息公開情況良好,答復(fù)率達(dá)到100%,具體見表2(3)數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)蒼梧縣官方網(wǎng)站報(bào)道信息統(tǒng)計(jì)整理。

表2 2021年蒼梧縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局信息公開現(xiàn)狀

在使用替代監(jiān)督工具方面,2021年蒼梧縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局沒有使用稅收和補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)措施,而是主要使用教育等信息措施,通過(guò)在線社交軟件強(qiáng)化監(jiān)管者與被監(jiān)管實(shí)體之間的即時(shí)溝通,以實(shí)現(xiàn)開放治理。在合作措施上,只采取了行業(yè)自律方式。

在簡(jiǎn)政方面,蒼梧縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局基于所在市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,行政簡(jiǎn)政工作相對(duì)一致,取得了較好的成效,主要體現(xiàn)在商事登記制度改革上、簡(jiǎn)化食品藥品審批環(huán)節(jié)。在商事登記方面,對(duì)營(yíng)業(yè)執(zhí)照、社保登記證、稅務(wù)登記證、統(tǒng)計(jì)登記證、組織機(jī)構(gòu)代碼證“五證合一”進(jìn)行了改革,首創(chuàng)了“口簽收據(jù)”的自營(yíng)“現(xiàn)場(chǎng)許可證”。簡(jiǎn)單的注冊(cè)方式有效降低了投資創(chuàng)業(yè)的制度成本[5]。在食品藥品審批環(huán)節(jié),蒼梧縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局還實(shí)施了食品藥品許可監(jiān)管“證照分離”改革,在全縣率先開展“三證合一”,大大簡(jiǎn)化了行政審批程序,提升了監(jiān)管能力。這一舉措,更加凸顯以群眾需求為核心及出發(fā)點(diǎn)這一特性,具有明顯的公共服務(wù)性,是新公共服務(wù)的一個(gè)重要體現(xiàn)[6]。

(三)監(jiān)管隊(duì)伍現(xiàn)狀

2021年,蒼梧縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局監(jiān)管人員隊(duì)伍構(gòu)成見圖1～3(4)數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)蒼梧縣官方網(wǎng)站報(bào)道信息統(tǒng)計(jì)整理(5)數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)蒼梧縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局信息統(tǒng)計(jì)整理(6)數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)蒼梧縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局信息統(tǒng)計(jì)整理。

圖1 蒼梧縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局在職監(jiān)管人員學(xué)歷現(xiàn)狀

圖2 蒼梧縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局在職監(jiān)管人員年齡現(xiàn)狀

圖3 蒼梧縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局在職監(jiān)管人員工作年限現(xiàn)狀

由圖1可見,蒼梧縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局在職公務(wù)員的學(xué)歷占比最高的是本科,為48%。然而,大專及以下的在職公務(wù)員占比44%,這一比例略高,而研究生比例低于10%,高學(xué)歷人才短缺。由圖2可見,蒼梧縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局在職監(jiān)管人員中,40歲以下占比為43%,而50歲以上占比28%,監(jiān)管隊(duì)伍偏老齡化。由圖3可見,蒼梧縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局在職監(jiān)管人員中,工作年限30年以上的占比26%。可見,蒼梧縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局在職監(jiān)管人員結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。

基于上述機(jī)構(gòu)體制改革視角下蒼梧縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局監(jiān)管能力現(xiàn)狀,本研究將基于實(shí)地調(diào)查,探討改革后基層市場(chǎng)監(jiān)管面臨的困境,并進(jìn)一步分析改革后基層市場(chǎng)監(jiān)管所面臨困境的原因,綜合國(guó)內(nèi)外的先進(jìn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),為提高市場(chǎng)監(jiān)管成效制定科學(xué)對(duì)策。

三、改革后基層市場(chǎng)監(jiān)管面臨的困境

(一)內(nèi)部職能整合運(yùn)行不夠順暢。機(jī)構(gòu)體制改革后,各部門協(xié)調(diào)機(jī)制尚未完善,市場(chǎng)監(jiān)管部門各機(jī)構(gòu)間的業(yè)務(wù)、人員未能完全合理重新配置,各自為營(yíng)的現(xiàn)象仍然不同程度存在,導(dǎo)致整合程度不高。市場(chǎng)監(jiān)管部門內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門之間由于業(yè)務(wù)、人員、職能之間的重疊、沖突,產(chǎn)生了一系列的內(nèi)部問(wèn)題尚未完全消化整合,行業(yè)間的隔閡還未得到完全消除,有“外部問(wèn)題內(nèi)部化”的傾向。

(二)監(jiān)管壓力與人員配備不匹配。改革后,市場(chǎng)監(jiān)管部門的職能基本涵蓋了市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)的所有范圍,監(jiān)管業(yè)務(wù)幾何式增加,壓力較大,然而人員并無(wú)新的補(bǔ)充。以蒼梧縣為例,轄區(qū)內(nèi)有食品生產(chǎn)企業(yè)30家,藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)118家,醫(yī)療機(jī)構(gòu)156家,醫(yī)療器械經(jīng)營(yíng)企業(yè)88家,特種設(shè)備321臺(tái),而蒼梧縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局現(xiàn)有執(zhí)法人員79名(7)注： 數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)蒼梧縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局信息統(tǒng)計(jì)整理,基層監(jiān)管工作壓力巨大,“人少事多”“權(quán)小責(zé)大”問(wèn)題突出。

(三)監(jiān)管人員能力與工作要求不匹配。市場(chǎng)監(jiān)管體制改革的目標(biāo)是建立“大市場(chǎng)、大監(jiān)管、大服務(wù)、大維權(quán)”的新格局,這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),就要求其監(jiān)管隊(duì)伍具備大量的復(fù)合型人才。然而目前,基層市場(chǎng)監(jiān)管人員多存在老齡化、能力弱化的問(wèn)題。年齡偏大的監(jiān)管人員長(zhǎng)期從事監(jiān)管工作,存在一定的職業(yè)倦怠現(xiàn)象,主動(dòng)適應(yīng)新形勢(shì)的積極性、學(xué)習(xí)新業(yè)務(wù)的能力普遍不高,難以勝任當(dāng)前執(zhí)法全過(guò)程記錄的音像記錄、電腦操作記錄等基礎(chǔ)工作需要,導(dǎo)致市場(chǎng)監(jiān)管工作的開展受到掣制,難以適應(yīng)“大市場(chǎng)”背景下新型監(jiān)管模式的需要。市場(chǎng)監(jiān)管內(nèi)容涉及食品餐飲、藥械保化、消費(fèi)者權(quán)益、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、審批許可、廣告、產(chǎn)品質(zhì)量、特種設(shè)備等多個(gè)領(lǐng)域,涉及法律法規(guī)和專業(yè)知識(shí)面廣。

(四)配套保障體系與監(jiān)管形勢(shì)不匹配。執(zhí)法設(shè)備較為落后,跟不上市場(chǎng)形勢(shì)的發(fā)展。以蒼梧縣市場(chǎng)監(jiān)管局為例,現(xiàn)有執(zhí)法設(shè)備較為陳舊,執(zhí)法經(jīng)費(fèi)、執(zhí)法車輛、執(zhí)法記錄儀、快速檢驗(yàn)檢測(cè)設(shè)備缺口較大,不能滿足新形勢(shì)下市場(chǎng)監(jiān)管工作的需求。

(五)社會(huì)安全意識(shí)與市場(chǎng)安全要求不匹配。受經(jīng)濟(jì)水平、知識(shí)水平、生活習(xí)俗、飲食習(xí)慣、宣傳力度等因素的影響,基層市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的守法經(jīng)營(yíng)意識(shí)、人民群眾的自我防護(hù)意識(shí)有待提高。隨著國(guó)家對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管工作的重視程度愈來(lái)愈高及市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)方式的愈加多樣化、信息化,這一問(wèn)題日漸突出。社會(huì)安全意識(shí)低導(dǎo)致安全事件時(shí)有發(fā)生。從市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的合法經(jīng)營(yíng)意識(shí)出發(fā),以蒼梧縣為例,2020年共處理市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體違法案件213例,2021年253例,案件有遞增趨勢(shì)(8)注： 數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)蒼梧縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局信息統(tǒng)計(jì)整理。

四、改革后基層市場(chǎng)監(jiān)管面臨困境的原因

(一)基層市場(chǎng)監(jiān)管部門缺乏改革主動(dòng)性。市場(chǎng)監(jiān)督作為政府的一項(xiàng)重要職能,承擔(dān)著社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)中從生產(chǎn)到流通再到消費(fèi)的全過(guò)程的監(jiān)督職能,是市場(chǎng)秩序的維護(hù)者。近年來(lái)的兩次重大部委改革,是中國(guó)政府應(yīng)對(duì)市場(chǎng)變化,提升監(jiān)管能力的重要嘗試,目前正在全國(guó)大部分地區(qū)推進(jìn),改革成效顯著,有效地解決了市場(chǎng)監(jiān)管中的問(wèn)題。然而同時(shí),機(jī)構(gòu)體制改革視角下基層市場(chǎng)監(jiān)管面臨著新的困境。其中,基層市場(chǎng)監(jiān)管部門內(nèi)部職能整合運(yùn)行不夠順暢,究其原因,主要為基層市場(chǎng)監(jiān)管部門對(duì)改革的主動(dòng)作為不夠,領(lǐng)導(dǎo)班子間的積極溝通不足,對(duì)于上級(jí)的決策和部署,被動(dòng)執(zhí)行得多,結(jié)合本地本部門的思考和實(shí)踐不夠,對(duì)部門的機(jī)構(gòu)、職責(zé)、人員的配備不夠合理,導(dǎo)致改革的效果不夠理想。

(二)缺乏科學(xué)的人才規(guī)劃?rùn)C(jī)制。在新時(shí)期,造成監(jiān)管壓力與人員配備不匹配的原因主要如下：一是基層監(jiān)管部門尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)監(jiān)管所,部分年輕專業(yè)的骨干執(zhí)法力量因工作需要被抽調(diào)去承擔(dān)其他工作,人員缺位未能及時(shí)安排，在一定程度上削弱了基層的監(jiān)管力量,導(dǎo)致市場(chǎng)監(jiān)管“最后一公里”出現(xiàn)缺口。二是基層監(jiān)管部門身份尚未完全統(tǒng)一,同一個(gè)監(jiān)管部門,同時(shí)存在公務(wù)員、參照公務(wù)員管理事業(yè)人員、事業(yè)編制人員,造成“一個(gè)隊(duì)伍,多重身份”的現(xiàn)象,而事業(yè)編制人員從事行政執(zhí)法,不符合行政執(zhí)法的要求,身份的不統(tǒng)一使行政執(zhí)法處于尷尬境地。三是“三局合一”成立市場(chǎng)監(jiān)管局后,由于人員轉(zhuǎn)隸、縮減行政編制等政策的影響,基層市場(chǎng)監(jiān)管部門執(zhí)法人員嚴(yán)重不足。隨著商事制度改革的不斷深化,執(zhí)法任務(wù)日趨繁重,而執(zhí)法人員數(shù)量只減不增,在雙重壓力的沖擊下,人員短缺的矛盾日益突出。

(三)基于人才的統(tǒng)籌機(jī)制缺乏。在新時(shí)期,造成監(jiān)管人員能力與工作要求不匹配的原因主要如下：基層生活條件較為艱苦,加之地方政府對(duì)基層監(jiān)管人員的政策保障、人文關(guān)懷、發(fā)展平臺(tái)傾斜不到位,高學(xué)歷專業(yè)人才在基層工作除了專業(yè)知識(shí)不能充分運(yùn)用發(fā)揮外,專門針對(duì)其發(fā)展的政策也不完善,基層對(duì)人才培養(yǎng)的機(jī)制缺乏、重視程度不高,導(dǎo)致年輕的高學(xué)歷專業(yè)人才不愿意到基層扎根,人才流失嚴(yán)重,造成市場(chǎng)監(jiān)管隊(duì)伍偏老齡化。另一方面,受年齡及原有知識(shí)水平的限制,監(jiān)管人員的學(xué)習(xí)積極性不高,不能適應(yīng)新形勢(shì)下的監(jiān)管需要。

(四)基層經(jīng)費(fèi)配套不足。在新時(shí)期,造成配套保障體系與監(jiān)管形勢(shì)不匹配的直接原因,是基層經(jīng)費(fèi)配套不足,導(dǎo)致執(zhí)法場(chǎng)所、執(zhí)法裝備落后,無(wú)法適應(yīng)大監(jiān)管的需要。機(jī)構(gòu)體制改革后,市場(chǎng)監(jiān)管部門的業(yè)務(wù)有增無(wú)減,但地方財(cái)政部門對(duì)機(jī)構(gòu)體制改革過(guò)程中產(chǎn)生的問(wèn)題重視不夠,經(jīng)費(fèi)傾斜力度不大,且上級(jí)主管部門對(duì)基層監(jiān)管部門建設(shè)的經(jīng)費(fèi)支持不足,導(dǎo)致辦公場(chǎng)所、執(zhí)法裝備等均未得到相應(yīng)的調(diào)整,執(zhí)法裝備如快檢設(shè)備及試劑、執(zhí)法車輛等缺口較大,一定程度上限制了監(jiān)管業(yè)務(wù)的開展。

當(dāng)前市場(chǎng)容量的逐步遞增與市場(chǎng)監(jiān)管資源的有限性矛盾越來(lái)越突出,主要表現(xiàn)在基層市場(chǎng)監(jiān)管部門人員嚴(yán)重不足,經(jīng)費(fèi)得不到保障。組織理論學(xué)派認(rèn)為,公共政策執(zhí)行中需要多種因素的配合,人員、物資、經(jīng)費(fèi)、時(shí)間等,只有把這些因素科學(xué)、合理地組織起來(lái)才能達(dá)到最優(yōu)效果[7]?，F(xiàn)在基層市場(chǎng)監(jiān)管面臨著明顯的人員不足,年齡結(jié)構(gòu)老化問(wèn)題,特別是在一線監(jiān)管執(zhí)法人員中較嚴(yán)重。在基層市場(chǎng)監(jiān)管所一般每名監(jiān)管人員要負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)數(shù)百戶經(jīng)濟(jì)戶口的監(jiān)管,另外每人還要分管2～3項(xiàng)業(yè)務(wù)工作,沒有足夠的精力做到履職到位。另外“政策的執(zhí)行越來(lái)越需仰賴經(jīng)費(fèi)”。在“兩費(fèi)”取消后,市場(chǎng)監(jiān)管部門的監(jiān)管理念和監(jiān)管方式逐步轉(zhuǎn)變,市場(chǎng)監(jiān)管任務(wù)日益繁重,人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)不斷增加,市場(chǎng)監(jiān)管的成本不斷提高,經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足,已成為制約基層市場(chǎng)監(jiān)管部門履職到位的一個(gè)重要因素。

(五)執(zhí)法整治力度不足。產(chǎn)生社會(huì)安全意識(shí)與市場(chǎng)安全要求不匹配的原因,可分為客觀及主觀兩方面。客觀上,違法案例屢禁不止,與執(zhí)法的覆蓋面不夠廣、處罰的力度不夠大密切相關(guān)；主觀上,由于市場(chǎng)監(jiān)管部門對(duì)安全知識(shí)的宣傳力度不足,宣傳形式較為傳統(tǒng)單一,導(dǎo)致部分基層群眾防護(hù)意識(shí)較低,對(duì)違法行為的危害認(rèn)識(shí)不足、防護(hù)不夠,維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)。還有市場(chǎng)監(jiān)管形勢(shì)發(fā)展本身的原因。一是監(jiān)管對(duì)象數(shù)量激增。 隨著“寬進(jìn)嚴(yán)管”政策的進(jìn)一步推行,“三證合一”“一照一碼”等舉措更加簡(jiǎn)化了注冊(cè)登記流程,降低了市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻。二是監(jiān)管人員轉(zhuǎn)型難度較大[8]。機(jī)構(gòu)改革后,鎮(zhèn)級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管所在承接食品藥品監(jiān)管所、工商所及特種設(shè)備監(jiān)管職能的同時(shí),還增加了快速檢測(cè)、特種設(shè)備、藥品流通等日常監(jiān)管職能,而以原本各司其職的監(jiān)管人員在其他兩個(gè)專業(yè)領(lǐng)域相對(duì)缺乏監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)。筆者通過(guò)調(diào)研了解到,普通監(jiān)管人員從初次接觸到完全勝任一線市場(chǎng)監(jiān)督執(zhí)法工作,需要較長(zhǎng)的時(shí)間,專業(yè)成長(zhǎng)的難度較大。

五、提高市場(chǎng)監(jiān)管成效的對(duì)策

(一)厘清職責(zé),實(shí)現(xiàn)部門協(xié)同監(jiān)管。厘清職責(zé)分工是一個(gè)部門能夠正常運(yùn)行的前提,而職責(zé)分工包括市場(chǎng)監(jiān)管部門與其他相關(guān)部門的分工、市場(chǎng)監(jiān)管部門內(nèi)部分工兩個(gè)方面。第一,要明確市場(chǎng)監(jiān)管的主體責(zé)任,法律法規(guī)有明確規(guī)定的職責(zé),要嚴(yán)格落實(shí),沒有法律依據(jù)的,不得作出影響市場(chǎng)主體的監(jiān)管執(zhí)法行為；第二,充分發(fā)揮協(xié)同監(jiān)管作用,大力推進(jìn)綜合執(zhí)法、聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制,與其他監(jiān)管部門建立信息共享機(jī)制,防止形成“信息孤島”[9]。第三,進(jìn)一步優(yōu)化資源與人員組合,明確職責(zé),合理設(shè)置相關(guān)科室、部門,科學(xué)調(diào)配人員,做到各司其職。建立完善“權(quán)力清單”,保證部門內(nèi)部工作有落實(shí)、人員有去向,同時(shí)加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),推動(dòng)機(jī)構(gòu)運(yùn)行順暢[8]。

(二)補(bǔ)充人員,配足監(jiān)管執(zhí)法力量。要確保基層監(jiān)管部門的人員配備,一是通過(guò)加大人員招錄力度、強(qiáng)化基層人員生活保障、增強(qiáng)基層監(jiān)管人員人文關(guān)懷等措施,從根本上杜絕“人少事多”的情況出現(xiàn),避免因工作量過(guò)大而導(dǎo)致監(jiān)管工作流于形式。二是嚴(yán)把抽(借)調(diào)及派駐關(guān),減少市場(chǎng)監(jiān)管部門抽(借)調(diào)及派駐到其他單位的人員數(shù)量,同時(shí)積極強(qiáng)化與地方政府的溝通,謀求理解和支持,保障市場(chǎng)監(jiān)管部門各項(xiàng)工作得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)。三是盡快統(tǒng)一執(zhí)法隊(duì)伍身份,增加行政執(zhí)法編制數(shù),改變“事業(yè)編制從事行政執(zhí)法”的現(xiàn)狀,規(guī)范行政執(zhí)法行為,提升市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法水平。四是為基層高學(xué)歷年輕骨干力量提供強(qiáng)有力的保障,并完善年輕骨干的培養(yǎng)提拔制度,為真正愿意扎根基層的骨干力量提供合理的、更大的發(fā)展平臺(tái)。

(三)強(qiáng)壯根基,打造專業(yè)監(jiān)管隊(duì)伍。構(gòu)建一支專業(yè)、信息化的監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍,強(qiáng)化對(duì)監(jiān)管人員的專業(yè)培訓(xùn),不斷提升他們的業(yè)務(wù)能力和綜合素質(zhì),在提升其專業(yè)水平的基礎(chǔ)上培養(yǎng)一批“一崗多能”的復(fù)合型人才[9]。一是改進(jìn)單一乏味的純理論培訓(xùn)形式,采取形式多樣的法律法規(guī)培訓(xùn)方式,增強(qiáng)執(zhí)法人員學(xué)法用法的興趣。組織開展“市場(chǎng)監(jiān)管大講堂”等學(xué)習(xí)活動(dòng),定期不定期邀請(qǐng)專家授課或執(zhí)法辦案的骨干現(xiàn)身講解,結(jié)合實(shí)際的監(jiān)管案例,以案說(shuō)法,加深對(duì)法律法規(guī)的理解運(yùn)用；舉辦“監(jiān)管能力大比拼”等活動(dòng),通過(guò)設(shè)置法律法規(guī)競(jìng)賽、模擬辦案比賽、快檢能力水平比賽等環(huán)節(jié),考查執(zhí)法辦案人員的理論、辦案、日常檢測(cè)水平,以賽促學(xué),進(jìn)一步提升執(zhí)法人員的綜合素質(zhì),提升辦案規(guī)范化水平。三是重新調(diào)整機(jī)關(guān)股室人員配備,實(shí)行輪崗制度,通過(guò)監(jiān)管人員的內(nèi)部崗位輪轉(zhuǎn)、機(jī)關(guān)人員到基層掛職鍛煉等方式,讓一個(gè)科室不僅有精通工商法律業(yè)務(wù)的人員,還有掌握質(zhì)檢、食藥監(jiān)等業(yè)務(wù)的工作人員,通過(guò)在工作中的交流、融合,達(dá)到邊工作邊學(xué)習(xí)的目的,提升監(jiān)管人員的綜合執(zhí)法能力和水平,著力培養(yǎng)“全科”人才。

(四)加大力度,強(qiáng)化基層監(jiān)管建設(shè)。省級(jí)部門聯(lián)席會(huì)議制度進(jìn)一步明確了省級(jí)有關(guān)部門向下部署工作的具體分工,有效解決了當(dāng)前省市縣不同改革模式背景下所產(chǎn)生的上下工作銜接不暢、各自為政、多頭指揮等問(wèn)題。通過(guò)推行“五統(tǒng)一”,市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法更加高效、消費(fèi)維權(quán)更加便民、辦事效率更加快速、服務(wù)發(fā)展更加有力。如統(tǒng)一建成的“案件管理系統(tǒng)”,設(shè)置立案、決定、公示3個(gè)環(huán)節(jié),全面覆蓋全省市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)管執(zhí)法單位的案件管理系統(tǒng)執(zhí)法人員信息庫(kù)、市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理法律法規(guī)庫(kù),執(zhí)法行為得以規(guī)范,監(jiān)管的范圍、頻率、效率得到加強(qiáng)。統(tǒng)一的投訴舉報(bào)平臺(tái)采用一個(gè)模式建設(shè)、一個(gè)平臺(tái)受理、一個(gè)渠道轉(zhuǎn)辦、一條途徑反饋,實(shí)現(xiàn)了公眾訴求處置一體化,有效提升了消費(fèi)維權(quán)的反應(yīng)速度和處置效率。在新時(shí)期,加大力度,強(qiáng)化基層監(jiān)管建設(shè),需要積極爭(zhēng)取上級(jí)主管部門及地方政府的支持,確?；鶎颖O(jiān)管人員的辦公場(chǎng)所、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)、裝備設(shè)備的配備與工作任務(wù)相匹配。針對(duì)財(cái)政困難的基層縣級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管局,當(dāng)?shù)卣吧霞?jí)主管部門要加大對(duì)其財(cái)政傾斜力度,在保證市場(chǎng)監(jiān)管行政監(jiān)管及執(zhí)法辦案正常開展的情況下,優(yōu)先升級(jí)配備監(jiān)督執(zhí)法所需的執(zhí)法設(shè)備,推動(dòng)改善執(zhí)法裝備與監(jiān)管要求脫節(jié)的現(xiàn)狀,保障辦案一線人員的監(jiān)管、執(zhí)法工作的運(yùn)轉(zhuǎn)。如根據(jù)執(zhí)法人員的數(shù)量,按照標(biāo)準(zhǔn)給其配備食品快速檢測(cè)設(shè)備及試劑、執(zhí)法記錄儀等,按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)市場(chǎng)監(jiān)管所人員配置配足執(zhí)法車輛,以便進(jìn)村入戶監(jiān)管、宣傳業(yè)務(wù)的開展。

(五)多管齊下,構(gòu)建社會(huì)共治格局。如食品藥品安全問(wèn)題歷年來(lái)屢屢發(fā)生,成為燃點(diǎn)低、關(guān)注度高的民生問(wèn)題。要借力打力,充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量共同維護(hù)市場(chǎng)秩序,互相補(bǔ)臺(tái),唱好市場(chǎng)監(jiān)管的這一臺(tái)“好戲”。一方面,要強(qiáng)化對(duì)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的監(jiān)管執(zhí)法,通過(guò)加大執(zhí)法頻率、執(zhí)法力度,敦促市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體守法經(jīng)營(yíng)的意識(shí)和自覺性,另一方面,要切實(shí)發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用,適當(dāng)放權(quán),讓行業(yè)協(xié)會(huì)參與市場(chǎng)監(jiān)管過(guò)程,以分擔(dān)市場(chǎng)監(jiān)管部門的監(jiān)管壓力。如《市場(chǎng)監(jiān)管投訴舉報(bào)處理暫行辦法》在放權(quán)給社會(huì)組織時(shí)就走出了堅(jiān)實(shí)一步,體現(xiàn)了政府部門將依法成立其他調(diào)解組織視為消費(fèi)維權(quán)社會(huì)共治的重要力量。最后,采取多種形式來(lái)加大社會(huì)宣傳力度,改變單一的擺攤設(shè)點(diǎn),通過(guò)發(fā)放宣傳資料、舉辦監(jiān)管文化活動(dòng)、知識(shí)競(jìng)賽、流動(dòng)宣傳車等形式,著力提升消費(fèi)者、群眾的自我保護(hù)意識(shí),筑牢群眾防護(hù)墻,從源頭上減少市場(chǎng)監(jiān)管問(wèn)題的產(chǎn)生。