論中央與地方海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)職權(quán)界分及完善

羅 恒

（中國人民解放軍國防大學(xué)政治學(xué)院西安校區(qū)，陜西 西安 710068）

海洋事業(yè)的成效很大程度上取決于管理體制是否完善[1]，我國中央與地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)并行設(shè)置，且在不同的海洋執(zhí)法領(lǐng)域法律規(guī)范與實(shí)踐層面上都還存在著不同類型、標(biāo)準(zhǔn)的職權(quán)劃分。相關(guān)劃分如何最大限度滿足維護(hù)海洋事業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的需要是值得研究的重大課題。需要說明的是，本文所論述的執(zhí)法機(jī)構(gòu)職權(quán)界分并不限于案件管轄的界分，在執(zhí)法所依托的前端行政管理與審批、行政監(jiān)管與執(zhí)法檢查都屬于這一范疇①需要說明的是，“執(zhí)法”與“管理”本身就是密不可分的關(guān)系，本文中所引用的史春林等于2019 年發(fā)表于《中國軟科學(xué)》上的“1978 年以來中國海洋管理體制改革：回顧與展望”采用的是“管理”包含“執(zhí)法”思路，而2022 年崔野發(fā)表于《中國海洋大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》上的“中國海上執(zhí)法建設(shè)的新近態(tài)勢與未來進(jìn)路——基于2018 年海上執(zhí)法改革的考察”似乎主張“執(zhí)法”包含“管理”。但無論如何，前端行政管理與后端執(zhí)法監(jiān)督檢查是不可能截然分開的，這也應(yīng)當(dāng)是上述兩篇論文在論述中都對“執(zhí)法”、“管理”的現(xiàn)狀與完善路徑同時論述的原因。限于本文篇幅及主旨，無法對此問題從行政法角度進(jìn)行詳細(xì)區(qū)分，只能根據(jù)論述需要適當(dāng)提及相關(guān)領(lǐng)域界分，并主張事權(quán)決定執(zhí)法職權(quán)。，當(dāng)然，本文的論述更側(cè)重于行政審批后端的執(zhí)法檢查等職能界分，但因這一職能與前端行政管理事權(quán)密不可分，故在論述中也會適當(dāng)提及前端職能界分與完善。

一、問題之提出：中央與地方海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)職權(quán)之并行與界分

我國海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略正加速實(shí)施中，習(xí)近平總書記指出“發(fā)達(dá)的海洋經(jīng)濟(jì)是建設(shè)海洋強(qiáng)國的重要支撐”[2]。在作為基礎(chǔ)的海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，2021年全國海洋生產(chǎn)總值首次突破9 萬億元，比上年增長8.3%，對國民經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率達(dá)8.0%，占沿海地區(qū)生產(chǎn)總值的15.0%[3]。相關(guān)成就的取得離不開地方積極性的發(fā)揮與地方政府的有效屬地管理。如上海市2020 年海洋生產(chǎn)總值約9707 億元，占當(dāng)年全市生產(chǎn)總值的25.1%[4]。沒有地方政府積極發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的動因推動以及各項(xiàng)有力的陸域管理措施，海洋建設(shè)事業(yè)是不可能取得如此成效的。但近年海洋資源面臨過度甚至是無序開發(fā)，周邊、域外國家則對我國施壓挑釁，海洋維權(quán)形勢日趨復(fù)雜、嚴(yán)峻，這對強(qiáng)有力的中央執(zhí)法機(jī)構(gòu)存在提出了更為緊迫的需求。在20 世紀(jì)開始興起的海洋“圈地運(yùn)動”中，沒有強(qiáng)有力的中央政府作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)也是無法實(shí)現(xiàn)對本國主張海域的有效管轄與海洋權(quán)益有力維護(hù)的，而沿海地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安全則需要搭建起本地方行政區(qū)域內(nèi)的海洋執(zhí)法力量以進(jìn)行有效管理。這就決定了各國海洋執(zhí)法中應(yīng)當(dāng)有中央事權(quán)與地方事權(quán)機(jī)構(gòu)的共同參與。

事權(quán)作為一級政府在公共事務(wù)或服務(wù)中應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé)[5]，其劃分直接關(guān)系權(quán)力在中央政府與地方政府之間的轉(zhuǎn)移，其旨在通過對權(quán)力合理的縱向配置，提高政府部門履職績效，最大限度促進(jìn)社會增長[6]。我國及世界其他國家海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)都存在著中央與地方機(jī)構(gòu)的并行設(shè)置，如美國1953 年由國會通過法律明確離岸3 海里海域、底土、海洋生物和礦產(chǎn)資源，3 海里外由聯(lián)邦政府行使管理權(quán)，但州海域水面航行權(quán)、貿(mào)易權(quán)、國防和國際事務(wù)權(quán)仍然歸屬于聯(lián)邦政府，由此形成以離海岸3 海里為界聯(lián)邦與州海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)分別管轄美國海域的局面[7]。但問題在于，既然中央與地方海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)均需要參與海洋執(zhí)法工作，那么兩者之間如何妥當(dāng)進(jìn)行管轄種類、地域上的區(qū)分？現(xiàn)行的劃分機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)是否有效解決了管理重疊之問題？在當(dāng)下及可預(yù)見的未來有無困境？對于存在的問題如何進(jìn)行謀劃解決？

二、目前我國海上執(zhí)法職權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)與重合之表現(xiàn)

對于執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的職權(quán)劃分往往通過法律或者政府公告、執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間協(xié)議等規(guī)范性文件加以明確。中央與地方海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的職權(quán)重合在規(guī)范與實(shí)踐層面均有不同的表現(xiàn)。

（一）規(guī)范層面上的職權(quán)劃分與重合之表現(xiàn)

黨的十八屆三中全會要求建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度[8]，那么，財政事權(quán)的劃分就可以直觀地反映管理事權(quán)的劃分，而相關(guān)管理職權(quán)的劃分則包括相應(yīng)監(jiān)管及執(zhí)法職能的劃分。根據(jù)2020 年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《自然資源領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（國辦發(fā)〔2020〕19 號）[9]，涉海自然資源領(lǐng)域在中央與地方事權(quán)劃分及財政支出上呈現(xiàn)出并列且部分領(lǐng)域兩種事權(quán)共同管理的局面，這種劃分并沒有改變長期以來在涉海管理領(lǐng)域中央與地方在職權(quán)劃分及管轄分工上交叉并列的局面，并在諸多領(lǐng)域采取了“共同”支出與管轄的模式，前端行政管理上的職能交叉進(jìn)一步加劇導(dǎo)致后端執(zhí)法工作的重疊（見表1）。

從表1 可看出，在自然資源領(lǐng)域16 項(xiàng)涉海管理中，將具有全國性、廣泛性或者其他影響較大的涉海自然資源管理領(lǐng)域等10 項(xiàng)職能的權(quán)限劃歸于中央事權(quán)范疇，地方事權(quán)主要負(fù)責(zé)地域性較強(qiáng)的2 項(xiàng)職能，而對于海域海島調(diào)查、保護(hù)監(jiān)管和海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)等4 項(xiàng)則確立為中央與地方共同事權(quán)范疇，這呈現(xiàn)出中央事權(quán)主導(dǎo)下的地方參與海洋管理模式。但海洋本身就具有整體性，海上生產(chǎn)所依賴的船舶以及漁業(yè)生物、海洋污染物等自然物體本身又處于流動之中，是天然跨越行政區(qū)劃的存在。加之《海域使用管理法》《海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)法》等法律雙重授權(quán)，使得中央與地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)“共享”權(quán)限，這就在規(guī)范層面造成了職能劃分的重疊。

表1 中央與地方涉海自然資源領(lǐng)域事權(quán)劃分列表

（二）打擊海上違法犯罪領(lǐng)域

根據(jù)2018 年全國人大常委會《關(guān)于中國海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》（以下簡稱《授權(quán)決定》），海警機(jī)構(gòu)在打擊海上違法犯罪活動中行使公安機(jī)關(guān)職權(quán)，依據(jù)《刑事訴訟法》，海上刑事案件由中國海警局行使偵查權(quán)?！吨伟补芾硖幜P法》目前尚未修改，但依據(jù)《授權(quán)決定》，海警機(jī)構(gòu)也具有當(dāng)然的管轄權(quán)。但一是在規(guī)范層面，海上相關(guān)治安、刑事案件是否由海警機(jī)構(gòu)專屬或者主要管轄？二是在實(shí)證層面，機(jī)構(gòu)改革，特別是2018年公安邊防部隊(duì)退出現(xiàn)役轉(zhuǎn)隸地方公安后，各地紛紛成立邊防與港航公安機(jī)關(guān)①如原上海市公安邊防總隊(duì)各派出所劃歸各屬地區(qū)公安機(jī)關(guān)，總隊(duì)、支隊(duì)機(jī)關(guān)與原上海港公安局、上海海事公安局組建上海市公安局邊防與港航公安局，其職能中有負(fù)責(zé)上海沿海水域治安管理職能。或者海防總隊(duì)②如原福建省公安邊防總隊(duì)轉(zhuǎn)隸福建省公安廳后，組建福建省海防總隊(duì)，指導(dǎo)海（島嶼）岸線以內(nèi)和沿海港岙口、碼頭、灘涂、臺輪停泊點(diǎn)等區(qū)域的治安防控，沿海船舶、漁船民治安管理等主要職責(zé)任務(wù)。、支隊(duì)③如青島市海防支隊(duì)負(fù)責(zé)全市沿海船舶、漁船民及岸線、島嶼等沿海地區(qū)的治安管理，組織他人偷越國（邊）境、運(yùn)送他人偷越國（邊）境、偷越國（邊）境案“一類三種”案件偵辦和青島市海防委員會辦公室協(xié)調(diào)職能。，其性質(zhì)已由中央執(zhí)法機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)為地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)，其管轄的海岸區(qū)域本身與海域難以切割，且部分機(jī)構(gòu)在職能、轄區(qū)上直接與當(dāng)?shù)睾＞瘷C(jī)構(gòu)存在重疊，再加上部分沿海地方公安機(jī)關(guān)先前設(shè)立的沿海轄區(qū)機(jī)構(gòu)，這導(dǎo)致實(shí)踐中部分案件、警情管轄爭議長期存在，時常發(fā)生“都在管”或者“沒人管”④“都在管”和“沒人管”是并不矛盾的，其往往根據(jù)案件、警情的性質(zhì)表現(xiàn)出來，在對本機(jī)構(gòu)存有重大利益時，因職權(quán)重疊往往出現(xiàn)“都在管”，因承擔(dān)責(zé)任等因素時則出現(xiàn)推諉扯皮的“沒人管”。的情況。

（三）海洋資源開發(fā)利用領(lǐng)域

海警機(jī)構(gòu)整合前，海洋資源開發(fā)利用主要由原國家海洋局及其所屬中國海監(jiān)總隊(duì)與地方海洋主管部門及地方海監(jiān)部門進(jìn)行管轄。其職權(quán)劃分遵照“誰審批、誰檢查”“誰發(fā)現(xiàn)、誰處罰”原則，即中央審批項(xiàng)目主要由原中國海監(jiān)總隊(duì)檢查，地方審批項(xiàng)目主要由地方海監(jiān)機(jī)構(gòu)檢查，對于無證用海等違法行為，由先發(fā)現(xiàn)的機(jī)構(gòu)處罰[10]。2018 年自然資源部、中國海警局調(diào)整組建后，原國家海洋局及中國海監(jiān)總隊(duì)相關(guān)職能分別劃入自然資源部、中國海警局。根據(jù)自然資源部《關(guān)于印發(fā)〈自然資源部行政處罰事項(xiàng)清單〉的通知》（自然資辦函〔2019〕2191 號），海洋行政執(zhí)法職責(zé)已統(tǒng)一由中國海警局行使，自然資源部本級無相關(guān)海洋行政處罰事項(xiàng)，自然資源部本級承擔(dān)相關(guān)海域海島行政審批及監(jiān)管職責(zé)[11]。那么海洋資源開發(fā)利用領(lǐng)域執(zhí)法主體已變?yōu)楦骷壓＞瘷C(jī)構(gòu)和地方人民政府所屬海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)。其執(zhí)法職權(quán)是否可以認(rèn)為繼承屬于海警機(jī)構(gòu)淵源的中國海監(jiān)總隊(duì)，從而繼續(xù)按照“誰審批、誰檢查”“誰發(fā)現(xiàn)、誰處罰”原則進(jìn)行執(zhí)法職權(quán)劃分存有疑問。從現(xiàn)有公開報道看，海警機(jī)構(gòu)與地方海洋執(zhí)法部門均開展用海項(xiàng)目檢查與違法用海項(xiàng)目處罰工作，部分省份海警機(jī)構(gòu)與地方海洋執(zhí)法部門簽訂的執(zhí)法協(xié)議則明確參照“誰審批、誰檢查”原則執(zhí)行，但海警機(jī)構(gòu)作為中央事權(quán)單位，同時有權(quán)對地方審批用海項(xiàng)目進(jìn)行檢查，這顯然沒有改變中央與地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)對同一事項(xiàng)長期共同行使檢查、處罰職權(quán)情況。

（四）海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域

海警機(jī)構(gòu)組建前，原國家海洋局及其所屬中國海監(jiān)總隊(duì)與地方海洋主管部門及地方海監(jiān)部門對海洋傾倒廢棄物、防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境等進(jìn)行行政監(jiān)管與執(zhí)法工作，同樣是“誰審批、誰檢查”“誰發(fā)現(xiàn)、誰處罰”原則[12]。機(jī)構(gòu)改革后，相關(guān)職能劃轉(zhuǎn)至生態(tài)環(huán)境部門，目前，在海洋、海岸工程建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保上，中央與地方生態(tài)環(huán)境部門分別根據(jù)工程性質(zhì)分別行使行政許可、審批事權(quán)，海洋傾倒廢棄物事項(xiàng)則全部由生態(tài)環(huán)境部審批。從現(xiàn)有《海洋環(huán)境保護(hù)法》等規(guī)范層面看，其并未對執(zhí)法職權(quán)進(jìn)行劃分，實(shí)踐中海警機(jī)構(gòu)與地方海洋執(zhí)法部門均開展相關(guān)行政執(zhí)法工作，如2021 年全國海警“碧海2021”專項(xiàng)行動中查處傾廢案件57 起，查處海洋工程未經(jīng)環(huán)評擅自施工等案件573 起[13]。地方海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)中，深圳市生態(tài)環(huán)境局對深圳灣航道疏浚工程（一期）環(huán)評報告造假案作出處罰決定[14]，廣東省廣州市海洋綜合執(zhí)法支隊(duì)番禺大隊(duì)4 天內(nèi)查獲兩宗非法傾廢案件等[15]。那么海警機(jī)構(gòu)與地方海洋環(huán)保執(zhí)法部門職能產(chǎn)生重疊時，應(yīng)如何確定管轄？當(dāng)事人是否有義務(wù)在同一事項(xiàng)上接受不同層級、性質(zhì)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)檢查？這是目前規(guī)范和實(shí)踐層面都未解決的問題。

（五）海洋漁業(yè)管理領(lǐng)域

根據(jù)《漁業(yè)法》，機(jī)構(gòu)改革前原中國漁政與地方人民政府所屬漁政部門職權(quán)劃分以機(jī)動漁船底拖網(wǎng)禁漁區(qū)線（以下簡稱“拖網(wǎng)線”）為界。海警機(jī)構(gòu)成立后，《海警法》也將拖網(wǎng)線作為海警與地方人民政府漁業(yè)管理部門間的職權(quán)劃分線。但首先在實(shí)然層面，如果一艘漁船位于拖網(wǎng)線內(nèi)側(cè)地方漁政部門管轄區(qū)實(shí)施違法行為，被發(fā)現(xiàn)后為逃避打擊航行至拖網(wǎng)線外側(cè)，此時，地方漁政部門是否可以認(rèn)為已無須進(jìn)行追緝及管轄？這事實(shí)上已造成了中央與地方海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)間執(zhí)法職權(quán)的重疊。其次，在應(yīng)然層面，拖網(wǎng)線確立于20 世紀(jì)50年代，在當(dāng)時的歷史背景下可保證近岸漁業(yè)資源不會受嚴(yán)重?fù)p害。但現(xiàn)今如繼續(xù)按照此前做法由地方人民政府所屬漁業(yè)管理和執(zhí)法部門進(jìn)行近海漁業(yè)審批及執(zhí)法顯然是無益于我國海洋漁業(yè)資源長遠(yuǎn)發(fā)展的，客觀上要求對中央與地方海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)間的職能劃分進(jìn)行進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整。

（六）海上緝私領(lǐng)域

海警機(jī)構(gòu)根據(jù)《授權(quán)決定》及《海警法》管轄海上發(fā)生的走私案件，行使與海關(guān)相同的職權(quán)。根據(jù)《海關(guān)法》《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》等法律、規(guī)章，公安機(jī)關(guān)可對走私國家禁止、限制進(jìn)出口貨物、物品等非涉稅走私案件行使偵查權(quán)。問題是，海上發(fā)生的走私案件是否專屬于海警機(jī)構(gòu)管轄？地方公安機(jī)關(guān)是否有權(quán)對來自于海上但已經(jīng)進(jìn)入內(nèi)陸水域的走私案件行使管轄權(quán)？從公開報道的案例看，似乎地方公安機(jī)關(guān)同樣打擊涉海走私行為，這在實(shí)踐層面造成了公安與海警在職權(quán)上的重合。

（七）其他領(lǐng)域

1.海洋維權(quán)領(lǐng)域。根據(jù)國辦發(fā)〔2020〕19 號文，海洋權(quán)益維護(hù)屬于中央事權(quán)，這似乎使這一領(lǐng)域的事權(quán)劃分并不存在爭議。但《海警法》則明確中國海警局及其所屬海區(qū)分局有權(quán)組織地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)參與重大海上維權(quán)執(zhí)法行動，同時，各地海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)職權(quán)中也紛紛明確本機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本轄區(qū)維權(quán)任務(wù)或參加國家統(tǒng)一組織的維權(quán)行動。如廣東省海洋綜合執(zhí)法總隊(duì)機(jī)構(gòu)職能第三項(xiàng)包括“組織實(shí)施全省海域的巡航監(jiān)視。根據(jù)授權(quán)履行海洋監(jiān)察職能，維護(hù)國家海洋權(quán)益”[16]?？梢?，在海洋維權(quán)領(lǐng)域中央與地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)也是同時參與的。

2.海洋科學(xué)調(diào)查、基礎(chǔ)測繪等領(lǐng)域。海洋科學(xué)調(diào)查在原中國海監(jiān)時期分別由原中國海監(jiān)總隊(duì)及地方海監(jiān)部門根據(jù)審批權(quán)限行使執(zhí)法檢查、處罰權(quán)，《海警法》同樣將該權(quán)力授予海警機(jī)構(gòu)，但這并未否定地方海洋執(zhí)法部門在相關(guān)領(lǐng)域的職權(quán)。如前文所述廣東省海洋綜合執(zhí)法總隊(duì)同樣具備“海洋調(diào)查測量等方面執(zhí)法工作，依法查處違法違規(guī)行為”職能。故在本領(lǐng)域，中央與地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)也存在職能重疊。在海洋基礎(chǔ)測繪方面，《海警法》授予海警機(jī)構(gòu)對海洋基礎(chǔ)測繪中的執(zhí)法權(quán)，且地方海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)目前均未有該項(xiàng)執(zhí)法職能，故這一職權(quán)由中央執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使。

三、現(xiàn)行職權(quán)劃分所面臨的困境及原因

第二部分關(guān)于對我國現(xiàn)行海上執(zhí)法領(lǐng)域中中央與地方海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分的敘述可以看出，相關(guān)劃分標(biāo)準(zhǔn)普遍存在種類繁多、標(biāo)準(zhǔn)不一、不清及重疊的情況，這造成了諸多困境。

（一）法律適用之困境：競合影響執(zhí)法公正

1.同一行為因法律適用主體不同導(dǎo)致實(shí)體結(jié)果的差異。海警機(jī)構(gòu)與地方海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)相比，最顯著的一個特點(diǎn)是其具有警察權(quán)力[17]，而地方海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)（除海防支隊(duì)等公安機(jī)關(guān)外）是不具備這一權(quán)力的。警察權(quán)力行使的導(dǎo)向是維護(hù)社會穩(wěn)定，與其他國家行政權(quán)核心含義[18]相比，其對于公共行政的物理強(qiáng)制力是其價值和關(guān)鍵所在[19]。加之海警等中央執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)法過程中不能以地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章作為依據(jù)，而地方涉海執(zhí)法部門則多以地方性法規(guī)及規(guī)章作為執(zhí)法依據(jù)。地方性法規(guī)、規(guī)章的制定目標(biāo)主要考慮的是本行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，這直接導(dǎo)致對于同一違法行為不同機(jī)構(gòu)間因法律適用、打擊側(cè)重點(diǎn)等因素而造成截然不同的法律后果。如運(yùn)輸大量海砂行為在某省海警機(jī)構(gòu)認(rèn)定為掩飾隱瞞犯罪所得的治安違法行為，甚至涉嫌犯罪，而相關(guān)案件如由地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)查獲，按照當(dāng)?shù)睾Ｑ蟊Ｗo(hù)法規(guī)，多對當(dāng)事人處以罰款。因不同機(jī)構(gòu)的執(zhí)法目標(biāo)、所依據(jù)的法律不同必然在實(shí)踐層面導(dǎo)致執(zhí)法人員對案件實(shí)體及程序的看法、定性存在相當(dāng)?shù)臓幾h，中央與地方海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的導(dǎo)向性差異及管轄重疊加劇了這一爭議。

2.同一行為因法律適用主體不同導(dǎo)致程序權(quán)利的差異，以及執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不甚統(tǒng)一，執(zhí)法程序多樣、復(fù)雜。在行政案件中，除《行政處罰法》等國家法律為執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法中必須遵循外，各地、各執(zhí)法領(lǐng)域都存在本領(lǐng)域、本行政區(qū)域的執(zhí)法程序細(xì)則、裁量標(biāo)準(zhǔn)等，這導(dǎo)致在程序上，諸如當(dāng)事人同一違法行為因執(zhí)法機(jī)構(gòu)不同導(dǎo)致申請聽證的罰款起點(diǎn)金額，量罰等行政處罰關(guān)鍵環(huán)節(jié)上存在顯著甚至是極大差異，如廣西壯族自治區(qū)《行政執(zhí)法程序規(guī)定》第十九條第（六）項(xiàng)關(guān)于抽樣檢測程序中并沒有明確執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在進(jìn)行抽樣程序中通知相對人到場[20]，而海警等中央執(zhí)法機(jī)構(gòu)依據(jù)《海警法》《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》等法規(guī)進(jìn)行案件辦理時，則必須通知相對人到場，這導(dǎo)致不同執(zhí)法機(jī)構(gòu)在辦理相同行政案件中“同案不同處”現(xiàn)象時常發(fā)生，影響了國家法制統(tǒng)一。

（二）執(zhí)法檢查之困境：多頭執(zhí)法、重復(fù)建設(shè)普遍存在

1.同一行為往往有兩個甚至數(shù)個執(zhí)法主體有權(quán)進(jìn)行執(zhí)法檢查。與陸地存在大量市場主體以至于采取大部分執(zhí)法任務(wù)交由基層甚至下放至街道，市級以上主管、執(zhí)法部門更多負(fù)責(zé)復(fù)議、監(jiān)察這一模式不同的是，海上生產(chǎn)經(jīng)營主體數(shù)量是遠(yuǎn)不如陸地之多的，這導(dǎo)致同一項(xiàng)目常態(tài)化地被多輪執(zhí)法檢查。如Z 省作為海洋大省，其全部海洋工程建設(shè)項(xiàng)目總數(shù)不足2000 個，以位于Z 省Z市D 區(qū)的某用海項(xiàng)目為例，其既可能受到屬地海警機(jī)構(gòu)監(jiān)管，也需要接受Z 省海洋與漁業(yè)執(zhí)法總隊(duì)所屬機(jī)構(gòu)（直屬支隊(duì)）監(jiān)管，也可能受Z 市海洋行政執(zhí)法局（執(zhí)法支隊(duì)）監(jiān)管，還可能受到D 區(qū)農(nóng)林與海洋漁業(yè)局所屬機(jī)構(gòu)（執(zhí)法大隊(duì)）監(jiān)管。當(dāng)事人一個用海行為可能同時受到四個不同執(zhí)法主體的監(jiān)管，即使按照一個機(jī)構(gòu)一年內(nèi)最多只進(jìn)行一次執(zhí)法檢查的模式，其一年內(nèi)也至少需要就同一事項(xiàng)接受至少4 次相同的檢查，這顯然是不利于其生產(chǎn)經(jīng)營的。事權(quán)劃分，形式上是為了公權(quán)力的高效運(yùn)作，但究其本旨是基于更好保障公民權(quán)利的需要[21]。海洋執(zhí)法領(lǐng)域職能重疊直接降低了執(zhí)法效能，影響執(zhí)法公信力與權(quán)威。

2.執(zhí)法信息整合、共享存在困難。職權(quán)的重疊在導(dǎo)致執(zhí)法資源浪費(fèi)的同時，還會因執(zhí)法機(jī)構(gòu)的不統(tǒng)一及協(xié)作、對接中的不暢造成執(zhí)法中的“空白”。一方面，在行政許可與執(zhí)法檢查、處罰對接上，行政檢查、處罰所依賴的行政許可信息往往無法及時獲取，對執(zhí)法檢查工作造成困難。在中國海監(jiān)時期，中央與地方海監(jiān)部門使用“海監(jiān)通”，建立執(zhí)法專網(wǎng)等方式進(jìn)行全國范圍內(nèi)相關(guān)信息互通，確保用海、環(huán)保項(xiàng)目實(shí)時定位與行政審批信息查看，對已立案的案件進(jìn)行跟蹤，防止重復(fù)立案。海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革后，新的系統(tǒng)并未及時開發(fā)啟用，這導(dǎo)致中央與地方海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)既難以獲取相關(guān)海域、項(xiàng)目存在行政許可信息，也難以獲悉其他執(zhí)法機(jī)構(gòu)立案調(diào)查及處罰情況。另一方面，由于中央與地方海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的并行設(shè)置，執(zhí)法機(jī)構(gòu)間的信息也難以實(shí)現(xiàn)共享，如海警機(jī)構(gòu)拍賣的罰沒海砂船在運(yùn)輸過程中被地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)查獲，其需要向海警機(jī)構(gòu)核實(shí)拍賣情況的真實(shí)性，但由于海砂本身是種類物，海警機(jī)構(gòu)單憑地方機(jī)構(gòu)來函根本無從確認(rèn)相關(guān)海砂是否為合法拍賣而來，極大地增加了當(dāng)事人運(yùn)輸成本，也損害了執(zhí)法公信力。

3.執(zhí)法資源的浪費(fèi)與執(zhí)法裝備的重復(fù)建設(shè)。海上執(zhí)法價值最高、最為重要的是艦船裝備，衡量一國海上執(zhí)法力量強(qiáng)弱也是看艦艇噸位[22]。改革后，各地海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)紛紛入列本單位所屬的船舶，配備職務(wù)或勞務(wù)派遣船長、船員。特別是各地生態(tài)環(huán)境部門，在本輪機(jī)構(gòu)改革前，完全不具備海上執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)、裝備、人員，只能重新開始相關(guān)執(zhí)法艦船等裝備建設(shè)，在巡航區(qū)域相同的情況下，這顯然是裝備的極大浪費(fèi)。盡管部分地區(qū)采取海上綜合執(zhí)法模式，但這同樣也耗費(fèi)大量物力財力新建、改建船艇裝備。如深圳近期開建的3000 噸級海洋維權(quán)執(zhí)法船，其配備的裝備、實(shí)現(xiàn)的功能與海警艦艇諸多重合[23]，未實(shí)現(xiàn)艦艇統(tǒng)一使用。

（三）海洋發(fā)展之困境：中央與地方在海洋總體發(fā)展戰(zhàn)略上的不協(xié)調(diào)

在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下，部分嚴(yán)重違法案件屢禁不絕，甚至地方政府“靠海吃?！保瑸檫`法行為“開綠燈”。以近期輿論反響強(qiáng)烈的某項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目在涉及圍填海審批中，當(dāng)?shù)卣捌渌鶎俸Ｑ蠊芾聿块T化整為零，違規(guī)審批。2017 年中央第四環(huán)保督察組指出相關(guān)問題并明確要求整改后也僅對業(yè)主單位進(jìn)行處罰，但未制止違法行為。2019年，中央第三環(huán)保督查組進(jìn)行第二輪中央環(huán)保督查時發(fā)現(xiàn)相關(guān)違法問題仍存在并出現(xiàn)新問題后，當(dāng)?shù)胤介_始要求業(yè)主企業(yè)進(jìn)行整改。對此，中央環(huán)保督察組明確指出相關(guān)地方“財政過分依賴房地產(chǎn)，房地產(chǎn)企業(yè)指到哪兒，政府規(guī)劃跟到哪兒，鼓了錢袋，毀了生態(tài)”[24]。

（四）相關(guān)職權(quán)劃分困境產(chǎn)生之原因探析

1.立法因素。機(jī)構(gòu)職責(zé)與界分的法定化程度欠缺。與海警機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)職權(quán)來源于《海警法》授權(quán)不同的是，地方人民政府涉海管理與執(zhí)法部門的權(quán)限基本來自于“三定”（定人、定責(zé)、定編），缺乏立法授權(quán)監(jiān)督。特別是在機(jī)構(gòu)改革后，在管理事權(quán)劃分發(fā)生諸多變化情況下，法律尚未進(jìn)行修改，而改革后的各地執(zhí)法機(jī)構(gòu)“三定”仍然依據(jù)舊法確定機(jī)構(gòu)職權(quán)，這本身就會造成職權(quán)重疊（如《海洋環(huán)境保護(hù)法》取消了地方對傾廢項(xiàng)目的審批權(quán)限，根據(jù)執(zhí)法權(quán)隨管理權(quán)的原則，地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)不再對傾廢行使執(zhí)法權(quán)）。行政權(quán)力作為公共性與自利性、邊界性與擴(kuò)張性之統(tǒng)一體[25]，行政機(jī)關(guān)本身是不可能通過自我制定條款進(jìn)行權(quán)力范圍與內(nèi)容有效限制的①如某地整合原屬于中央執(zhí)法機(jī)構(gòu)的海事公安局、邊防總隊(duì)機(jī)關(guān)及當(dāng)?shù)馗劭诠簿侄傻倪叿琅c港航公安局，其“三定”中明確的管轄范圍為是原海事公安局轄區(qū)（等同于海事VTS 服務(wù)區(qū)，但其管轄案件僅限制于海事犯罪案件），管轄事項(xiàng)上卻為港口公安全口徑的職權(quán)范圍，這顯然是進(jìn)行了職權(quán)的不當(dāng)擴(kuò)大的。，這實(shí)質(zhì)上是“法律缺位、政策主治”的表現(xiàn)。

2.經(jīng)濟(jì)因素。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展動因與國家海洋整體可持續(xù)發(fā)展的矛盾。事權(quán)劃分的困難存在于政府間的利益競爭[26]，一方面，沿海地方政府當(dāng)然具有開發(fā)海洋資源以促進(jìn)本地區(qū)發(fā)展的內(nèi)在動因，希望通過加大開發(fā)力度提升本地區(qū)相關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。另一方面，基于海洋的整體性、資源的流動性，地方與地方之間在海洋資源同樣存在競爭關(guān)系，如海洋大省之間不可避免為漁業(yè)捕撈配額、范圍發(fā)生爭議，這直接導(dǎo)致各地方特別是海洋大省所在政府必然具有強(qiáng)烈的訴求，增加相關(guān)事權(quán)范圍以維護(hù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益，中央政府為保障資源可持續(xù)發(fā)展和地區(qū)間協(xié)調(diào)，則更強(qiáng)調(diào)海洋的整體性，并通過督查、巡視、檢查等方式限制地方事權(quán)及其行使。

3.客觀因素。海洋本身的整體性和與陸域的不可分割性。拖網(wǎng)線周邊漁業(yè)、由海向陸走私等案件之所以會導(dǎo)致事權(quán)重疊，其根本原因在于海洋本身是一個整體。與陸地發(fā)生的案件往往針對特定的地區(qū)治安與社會發(fā)展不同的是，海洋上發(fā)生的案件除極個別情況（如發(fā)生在海岸邊的非法圍填?；顒樱┩?，很難說相關(guān)違法行為侵犯了某一地區(qū)的社會治安與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，海洋資源、污染物的天然流動性決定了對海洋資源、環(huán)境的損害影響不局限于所管轄的省份，如嚴(yán)重、無序的非法捕撈行為必然使全海域漁業(yè)資源面臨枯竭，這就決定了海洋事務(wù)大多數(shù)需要進(jìn)行跨行政區(qū)的管轄與協(xié)調(diào)。其次，海洋與陸地存在不可分離的關(guān)系，人類開發(fā)海洋活動最終落腳地都會在陸地上，這導(dǎo)致海域的管理同樣離不開陸地行政區(qū)劃的依托，如對漁船民近海作業(yè)的許可審批限制于本省市漁船民。即使是遠(yuǎn)海，也需要相關(guān)陸地基地作為保障，這同樣不可避免涉及船舶所在地的管轄與保障。海洋所同時具備的國家整體性與地方特殊性決定了事權(quán)以及執(zhí)法職權(quán)劃分具有復(fù)雜性、困難性。

4.現(xiàn)實(shí)因素。中央與地方、地方與地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)間協(xié)作配合、信息共享尚處于起步階段。中央與地方行政許可與執(zhí)法信息的不暢原因在于執(zhí)法主體的多樣性造成信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)不可能實(shí)現(xiàn)完全統(tǒng)一或者對接。特別是在大數(shù)據(jù)時代，基于大數(shù)據(jù)的管理決策，已經(jīng)成為各行業(yè)和各領(lǐng)域未來發(fā)展的方向和目標(biāo)，具有極大的決策價值[27]。任何一個單位都不大可能主動將本單位掌握的相關(guān)信息進(jìn)行共享，在同一執(zhí)法事項(xiàng)存在多個不同性質(zhì)、層級執(zhí)法主體的情況下，不進(jìn)行職權(quán)的界分而單純強(qiáng)調(diào)共同管理的結(jié)果一定是信息整合與溝通的不暢。

四、完善中央與地方海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分之原則

中央與地方海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分必須立足于一定的基礎(chǔ)，遵循一定的原則，方可實(shí)現(xiàn)最大化效益。

（一）中央事權(quán)及機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，地方參與海洋管理原則

首先，海洋天然就是跨越行政區(qū)域的存在。如前文所述，海洋資源本身是處于流動的整體中，如魚類往往在一海域產(chǎn)卵后洄游至其他海域。而海洋污染物則會隨洋流飄散，海上生產(chǎn)主要使用的船舶更無絕對的地域限制，相關(guān)管理無法更多依托屬地管轄，這要求海洋管理與執(zhí)法上全國統(tǒng)一性大于地域性。其次，我國面臨海洋維權(quán)形勢及資源開發(fā)利用現(xiàn)狀要求中央事權(quán)占主導(dǎo)地位。目前，我國海洋維權(quán)形勢是不容樂觀的，如東海54 萬平方公里應(yīng)歸我國管轄海域中有26 萬平方公里與周邊國家存在爭議。除域內(nèi)外國家侵權(quán)挑釁外，與周邊因漁業(yè)等資源引發(fā)的事端層出不窮[28]。而海洋資源開發(fā)上，海域、漁業(yè)資源損害日益嚴(yán)重，“近海無魚”已人盡皆知，而捕撈業(yè)所依托的陸上加工等產(chǎn)業(yè)鏈更加劇了過度、非法捕撈力度[29]，在經(jīng)濟(jì)增長和不同省份漁業(yè)發(fā)展之間競爭壓力下，地方政府顯然無法具有加強(qiáng)對本地區(qū)所屬漁船民及捕撈產(chǎn)業(yè)鏈有效管理的動因。最后，以海警機(jī)構(gòu)為代表的中央海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)整合客觀上要求更加強(qiáng)調(diào)中央事權(quán)的主導(dǎo)作用。中國海警不僅在海區(qū)設(shè)立分局，部分重點(diǎn)方向設(shè)立直屬局，更在沿海省、市、區(qū)縣設(shè)立了屬地海警機(jī)構(gòu)，形成了沿海全線布防、重點(diǎn)區(qū)域重點(diǎn)設(shè)置的格局。其既可以與駐地地方政府及海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)保持全天候聯(lián)系，又可跨越行政區(qū)劃限制做好對外統(tǒng)一維權(quán)執(zhí)法及跨區(qū)域協(xié)調(diào)工作。作為我國目前唯一同時具備警察權(quán)力與其他一般行政機(jī)關(guān)職權(quán)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)①公安機(jī)關(guān)對戶籍、交通管理等也屬于社會管理的行政執(zhí)法職能，但相關(guān)職能仍然屬于我國傳統(tǒng)的警察權(quán)力，限于本文論證主題及篇幅，在此不再展開。。從互聯(lián)網(wǎng)公開發(fā)布的信息看，海警機(jī)構(gòu)艦船裝備數(shù)量多、性能強(qiáng)，且已開始大范圍履行海上執(zhí)法職權(quán)[30]，如筆者先前工作的上海海警局整編完成后的案件種類、數(shù)量遠(yuǎn)超整編前原各單位總和。完成整編后的海警機(jī)構(gòu)已然成為我國主要的海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)，起到了“主力軍”作用，滿足了應(yīng)對日益嚴(yán)峻的海上維權(quán)執(zhí)法形勢需求，由海警機(jī)構(gòu)為代表的中央海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)主導(dǎo)海上執(zhí)法工作是海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略實(shí)施的必然要求。

（二）實(shí)現(xiàn)艦船、人員最大化集約使用

基于海上環(huán)境特殊性、海上執(zhí)法的專業(yè)性，艦船及配套艦員、執(zhí)法人員是海上執(zhí)法中最重要的硬件和軟件要素，這是開展海上執(zhí)法的前提條件。以當(dāng)前主流150 噸級執(zhí)法艦艇為例，其在不含武備系統(tǒng)情況下最終造價往往高達(dá)上千萬甚至超過億元，且具備良好航行性能、熟悉轄區(qū)水文環(huán)境、社情的艦艇長、艦員、執(zhí)法人員需要長達(dá)數(shù)年甚至數(shù)十年培養(yǎng)，這是其他任何執(zhí)法領(lǐng)域所難以企及的。實(shí)際上，中國海警整合重要動因就是實(shí)現(xiàn)艦艇、人員的整合[31]。這也意味著對職權(quán)的授予要考慮執(zhí)法機(jī)構(gòu)的艦船、人員情況，而不宜對缺乏海上執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)、基礎(chǔ)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行大范圍的授權(quán)。

（三）提升相對人執(zhí)法可預(yù)期性，提升執(zhí)法效能

依法治國戰(zhàn)略中依法行政是關(guān)鍵舉措，既然事權(quán)劃分的目的是提升社會經(jīng)濟(jì)水平與發(fā)展效能，那么其合理性的判斷依據(jù)也必然包括能夠使行政相對人形成合理預(yù)期，減少對其生產(chǎn)經(jīng)營活動的干擾。這意味著海上執(zhí)法職權(quán)應(yīng)當(dāng)相對集中，在將來?xiàng)l件成熟時，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)、信息的整合。

五、完善中央與地方海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分之路徑

職權(quán)合理劃分的路徑?jīng)Q定著相關(guān)工作的成效，對此，應(yīng)當(dāng)在頂層設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上，合理劃分事權(quán)，做好執(zhí)法機(jī)構(gòu)間及任務(wù)的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)。

（一）做好頂層設(shè)計(jì)

一是加快制定、修訂海洋管理法律法規(guī)，提升事權(quán)劃分法治化水平。2018 年至今中央與地方機(jī)構(gòu)改革目前已接近尾聲，在此情況下，大量法律法規(guī)需要進(jìn)行修訂，除對執(zhí)法主體進(jìn)行明確外，應(yīng)當(dāng)逐步以立法形式取代“三定”界定政府職權(quán)的模式。實(shí)質(zhì)上，相關(guān)呼吁不僅在海洋管理與執(zhí)法領(lǐng)域存在，其他諸多領(lǐng)域也對此有相關(guān)的呼聲[21]。相關(guān)立法應(yīng)當(dāng)扭轉(zhuǎn)“事權(quán)共享”“事權(quán)模糊”等現(xiàn)狀，特別是《海域使用管理法》已實(shí)施20 余年，其完全有必要根據(jù)海域執(zhí)法面臨的問題，機(jī)構(gòu)改革后的需要進(jìn)行大幅度修改，除對中央與地方海洋主管機(jī)構(gòu)在圍填海等海洋管理上進(jìn)行職權(quán)界分外，有必要明確執(zhí)法權(quán)限劃分，并將《海警法》規(guī)定的協(xié)調(diào)、監(jiān)督地方海洋資源開發(fā)利用執(zhí)法工作規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，從而清晰地規(guī)定中央與地方管理、執(zhí)法機(jī)構(gòu)在海域使用許可、監(jiān)管、執(zhí)法上的分工、權(quán)限、法律后果等。

二是合理劃分中央與地方機(jī)構(gòu)執(zhí)法職權(quán)種類。本文主張海洋管理與執(zhí)法領(lǐng)域可確立全部為中央機(jī)構(gòu)職權(quán)、中央機(jī)構(gòu)主導(dǎo)下的共享職權(quán)以及中央機(jī)構(gòu)指導(dǎo)、監(jiān)督下的屬地職權(quán)三種劃分模式，從而合理確定各自管轄、職權(quán)范疇。此種劃分方法較傳統(tǒng)劃分方法更強(qiáng)調(diào)中央事權(quán)的主導(dǎo)、監(jiān)督作用?；诒疚恼J(rèn)為海洋管理總體上應(yīng)當(dāng)屬于中央事權(quán)的主張，那么只要劃分出哪些交由地方機(jī)構(gòu)管理最為妥當(dāng)即可。在這里，實(shí)際上有兩種標(biāo)準(zhǔn)，即一種是按照地域劃分，如參照美國與我國公安邊防時期以離岸3 海里②在2013 年中國海警局成立前，原公安邊防海警與邊防支隊(duì)管轄以離海岸線3 海里為界分。2013 年以后，以海岸線為界分。作為管轄界分，抑或根據(jù)執(zhí)法領(lǐng)域類型進(jìn)行區(qū)分。對此，本文主張兩者相結(jié)合。因?yàn)楹Ｑ蠊芾砼c執(zhí)法最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國家海洋事業(yè)整體發(fā)展，這當(dāng)中，即需要區(qū)分哪些領(lǐng)域由執(zhí)法裝備加強(qiáng)的中央機(jī)構(gòu)履行更有效率，也要考慮相關(guān)職權(quán)劃分與地方發(fā)展的相關(guān)程度。有學(xué)者在論述中央與地方事權(quán)劃分問題上指出，地方政府事權(quán)應(yīng)主要包括地方性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方社會管理、公共秩序和公共安全事務(wù)等[32]。本文對此予以支持，綜上可考慮進(jìn)行如下劃分。

1.中央機(jī)構(gòu)指導(dǎo)、監(jiān)督下的屬地職權(quán)?？蓪⒀匕?、內(nèi)海內(nèi)或離岸3 海里以內(nèi)的海域使用、海島保護(hù)，主要在陸一側(cè)的海岸工程建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)，以及陸源污染物管理等不需要大型艦船裝備即可開展的執(zhí)法職能交由地方自然資源、生態(tài)環(huán)境等部門進(jìn)行屬地化監(jiān)管，從實(shí)證的角度出發(fā)，相關(guān)違法行為的主體也多為地方國有企事業(yè)單位或者與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的企業(yè)，其執(zhí)法更多地應(yīng)側(cè)重社會效果、經(jīng)濟(jì)效果。何況，海域執(zhí)法領(lǐng)域罰款數(shù)額往往十分驚人[33]，如全部交由海警機(jī)構(gòu)進(jìn)行處罰，在沒有地方罰款返還機(jī)制的情況下，將面臨執(zhí)行難、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭受嚴(yán)重影響等問題，反而損害執(zhí)法權(quán)威與公信力，甚至造成中央與地方政府、執(zhí)法機(jī)構(gòu)間的緊張關(guān)系。同時，為防止過度開發(fā)，中央執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期開展巡查，如發(fā)現(xiàn)違法行為應(yīng)當(dāng)首先通知地方執(zhí)法部門進(jìn)行查處，當(dāng)?shù)胤綀?zhí)法機(jī)構(gòu)不愿、不能有效充分履行執(zhí)法職責(zé)時，則應(yīng)當(dāng)由海警機(jī)構(gòu)立案查處，對自然資源部直接通報的案件，則原則上應(yīng)由海警機(jī)構(gòu)立案查處。

2.中央機(jī)構(gòu)主導(dǎo)下的共享職權(quán)。可確定為主要在海一側(cè)的海洋工程建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管、海洋漁業(yè)管理等領(lǐng)域，因?yàn)橄嚓P(guān)領(lǐng)域執(zhí)法活動直接影響全國海域環(huán)境與海洋資源，但離岸較近的區(qū)域不需要大型艦船裝備，且更多服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，原則上由中央機(jī)構(gòu)進(jìn)行審批、監(jiān)管及執(zhí)法，在一定條件下可委托或授權(quán)地方機(jī)構(gòu)對部分對全國海域影響不大的項(xiàng)目、離岸3 海里以內(nèi)的海洋漁業(yè)進(jìn)行屬地管理，中央機(jī)構(gòu)加強(qiáng)事后監(jiān)督、檢查。同時取消機(jī)動漁船底拖網(wǎng)禁漁期線作為中央與地方海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)管轄界分線，只將其作為大型拖網(wǎng)作業(yè)漁船禁止作業(yè)的技術(shù)分界線。

3.其他領(lǐng)域均劃歸為中央機(jī)構(gòu)職權(quán)。如現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》取消了地方機(jī)構(gòu)海洋傾倒審批權(quán)，那么該領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)依法由中央機(jī)構(gòu)進(jìn)行審批、監(jiān)管及執(zhí)法，《海域使用管理法》對圍海100 公頃、填海50 公頃以上項(xiàng)目規(guī)定的監(jiān)管、執(zhí)法等，且不得進(jìn)行委托或再授權(quán)。

（二）推進(jìn)海上綜合執(zhí)法與陸海執(zhí)法統(tǒng)籌

目前，我國在生態(tài)環(huán)境等七個領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了綜合執(zhí)法，有效提升了執(zhí)法效能。海洋領(lǐng)域綜合執(zhí)法概念方興未艾，以海警機(jī)構(gòu)為代表的海上綜合執(zhí)法模式一定是符合海洋管理要求的執(zhí)法模式，其統(tǒng)一相關(guān)職權(quán)至一個執(zhí)法機(jī)構(gòu)中，將有助于在中央執(zhí)法機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)、指導(dǎo)下統(tǒng)一行使職權(quán)，廣東省海洋綜合執(zhí)法總隊(duì)組建可以看作這一模式在地方的推廣。當(dāng)然，與《海警法》同時授予海警機(jī)構(gòu)警察與其他行政機(jī)關(guān)兩種職權(quán)類型不同的是，地方海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)不大可能同時獲得相關(guān)兩方面的授權(quán)，地方海上綜合執(zhí)法推進(jìn)更多地應(yīng)考慮除公安職權(quán)以外的一般行政機(jī)關(guān)執(zhí)法職權(quán)的整合，在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)情況下，可通過地方立法授權(quán)、委托等方式在地級市以上人民政府（直轄市可為市本級主管部門所屬執(zhí)法機(jī)構(gòu)），采取分散管理+統(tǒng)一綜合執(zhí)法模式。這一原因是，海上執(zhí)法不宜進(jìn)行權(quán)力下放，這不僅是由機(jī)構(gòu)執(zhí)法力量決定的，在陸上，執(zhí)法權(quán)力的下沉化特別是近年來街道一級行使執(zhí)法權(quán)目的在于解決街道等基層對違法現(xiàn)象“看得見卻管不著”情況[34]，也是將更多輕微違法行為解決在一線的需求。而海上違法案件多具有較重危害性，取證難度也相對較大，是不宜交由力量較弱的區(qū)一級或街道行使的。

雖然本文探討的是“海上執(zhí)法”，但海岸與沿海必然是難以完全分割清楚的概念，這就導(dǎo)致主管海岸的執(zhí)法部門及海洋執(zhí)法部門職權(quán)也是重疊的，而海岸執(zhí)法部門多屬于地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)，這就無可避免產(chǎn)生了職能重疊。陸海統(tǒng)籌并不過多涉及海洋本身的職權(quán)劃分，故應(yīng)堅(jiān)持“寧可重疊，不可失管”原則，可考慮通過聯(lián)合執(zhí)法、巡邏等機(jī)制進(jìn)行統(tǒng)一執(zhí)法活動，最大限度減少重復(fù)檢查、處罰發(fā)生。而發(fā)現(xiàn)案件的，則應(yīng)當(dāng)移送管轄該事項(xiàng)領(lǐng)域、地域的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但有利于案件辦理的除外。如公安海防在查處一起靠在碼頭的無證駕駛機(jī)動船舶案件時，嫌疑人為跳海逃跑，此時顯然更適宜由公安海防繼續(xù)管轄，而不是通知海警機(jī)構(gòu)追緝。

（三）加強(qiáng)中央執(zhí)法機(jī)構(gòu)對地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)

《海警法》第八十二條賦予中國海警局規(guī)章效力應(yīng)當(dāng)類推于國務(wù)院部門規(guī)章，其應(yīng)當(dāng)在全國范圍內(nèi)實(shí)施并同時適用于地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)[35]。中國海警局目前已單獨(dú)或聯(lián)合自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部就海域使用、海洋漁業(yè)處罰裁量等問題發(fā)布制定了中國海警局規(guī)章或規(guī)范性文件。各地海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)也明確本機(jī)構(gòu)職能中包含接受中國海警局及其派駐海區(qū)分局的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)?？梢灶A(yù)見，中國海警局規(guī)章不僅能夠有效統(tǒng)一不同執(zhí)法機(jī)構(gòu)在同一問題上的案件定性、處罰裁量、處置程序等做法，還能夠有效發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，在法律規(guī)定前提下進(jìn)一步明確各機(jī)構(gòu)間的職權(quán)、管轄地域界限，從而提升執(zhí)法效能及相對人預(yù)期，這不僅有利于消除或者減少職權(quán)重疊帶來的不利后果，也無疑能提高海洋執(zhí)法法治化水平。

（四）條件成熟時繼續(xù)推進(jìn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)整合

目前，美、日等國海岸警衛(wèi)隊(duì)、海上保安廳實(shí)現(xiàn)了一個政府部門主管下的統(tǒng)一集中執(zhí)法[36]，我國目前雖在一定程度上實(shí)現(xiàn)了海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)整合，但中央層面，海警機(jī)構(gòu)與直屬海事部門還未實(shí)現(xiàn)整合，且職能亦存在重疊。地方海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間重疊帶來的弊端也要求加快綜合執(zhí)法與機(jī)構(gòu)整合。本文主張，中央和地方各組建一個綜合執(zhí)法隊(duì)伍（地方在現(xiàn)行法律下無法整合公安機(jī)關(guān)職能），有著相對明確的轄區(qū)、管轄事項(xiàng)劃分，長遠(yuǎn)看，中央層面要實(shí)現(xiàn)海警機(jī)構(gòu)與直屬海事機(jī)構(gòu)的整合，地方層面要更加強(qiáng)包括警察職權(quán)在內(nèi)的海上綜合執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。這應(yīng)當(dāng)是最符合我國海洋總體與地方海洋事業(yè)發(fā)展的道路。雖然這至少需要相當(dāng)長的一個過程，但調(diào)研、論證則應(yīng)始于當(dāng)下。

六、總結(jié)

我國目前中央與地方海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)并存的局面是客觀且有必要的，但在海洋執(zhí)法的各個領(lǐng)域產(chǎn)生了職權(quán)的重疊、空白。這一并行設(shè)置加上法律規(guī)范的缺位、機(jī)構(gòu)內(nèi)在擴(kuò)張動因等因素導(dǎo)致了法律適用、執(zhí)法、海洋事業(yè)發(fā)展上的諸多困境。相關(guān)困境的解決要首先立足當(dāng)下，堅(jiān)持法治化、規(guī)范化道路，以提升執(zhí)法效能、保障當(dāng)事人權(quán)益為目標(biāo)。在海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略不斷縱深推進(jìn)的歷史背景下，要準(zhǔn)確把握海上執(zhí)法規(guī)律。故本文主張機(jī)構(gòu)改革、職能界分等軟硬件建設(shè)都應(yīng)順應(yīng)以海警機(jī)構(gòu)為代表的海上綜合執(zhí)法模式這一發(fā)展趨勢，堅(jiān)持中央事權(quán)及機(jī)構(gòu)主導(dǎo)原則，對中央與地方海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的職權(quán)依照國家海洋總體發(fā)展要求、管理事權(quán)、機(jī)構(gòu)能力等因素進(jìn)行合理、有針對性的劃分，推進(jìn)綜合執(zhí)法與陸海統(tǒng)籌，以及逐步實(shí)現(xiàn)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步整合。