民國時期自治機關與縣域政治
——以20 世紀30 年代廣東縣參議會的創(chuàng)設及運作為例的研究

項浩男

（中央民族大學歷史文化學院，北京 100081）

1935 年8 月15 日，廣東省召開地方自治完成紀念大會，省參議會議長林國佩指出：“本省竟能以確立民權為原則，注重下層構(gòu)造為主旨，于短期內(nèi)先后完成各級自治組織，毅然為歸政于民之準備，樹立全國完成地方自治之先聲，一切進行，均稱順利。”[1]此言非虛，廣東是當時全國唯一完成籌設縣參議會任務的省份，截至1934 年2 月，全省94 個縣全部正式成立第一屆縣參議會，一些縣甚至完成了換屆[2]。縣參議會是國民黨政權設置的地方自治機關，源于孫中山提出的地方自治、直接民權的政治理念，對縣政權的組織形態(tài)、縣政的運行機制、縣域社會的權力結(jié)構(gòu)均有重要影響。學界對國民政府時期的縣參議會已有關注，側(cè)重40 年代“新縣制”下四川、廣西等大后方省份的縣參議會[3]。對30 年代縣參議會的研究仍很薄弱，大多是制度層面的描述，基本史實仍有待梳理[4]。

廣東為深入研究縣參議會的設立與運作提供了典型案例，其獨樹一幟并非偶然，前期工作是遵照南京國民政府的規(guī)劃、在《縣組織法》框架下進行的，成效不彰。1931 年5 月，寧粵分裂，廣州國民政府（后改為國民政府西南政務委員會）頒布《縣地方自治條例》及相關法規(guī)，廣東各縣參議會是在西南政權的領導下逐步推進的。①有研究者將廣東省的地方自治建設全部歸到《縣組織法》框架下，這是不符合史實的，沒有考慮到國民黨內(nèi)部派系之爭造成的西南政權的割據(jù)狀態(tài)。本文以20 世紀30 年代廣東縣參議會為研究對象，深入探究其籌設歷程、運行實況及存在問題，呈現(xiàn)自治機關與縣域政治的復雜互動，增進對國民黨政權下基層政治的認識。

一、模式轉(zhuǎn)換：從《縣組織法》到《縣地方自治條例》

1928 年9 月15 日，南京國民政府頒布《縣組織法》，這是關于縣的政治和法律地位的基本法令，也是實施地方自治的主要依據(jù)。《縣組織法》規(guī)定縣參議會在該法施行一年后設立，由選民選舉產(chǎn)生，任期三年；具有議決縣預算、決算及公債、議決縣單行法規(guī)、建議縣政興廢事項、審議縣長交議事項四項基本職權[5]?？h參議會還可請求省政府處分違法失職的縣長，對縣政府構(gòu)成一定制衡。1929 年6 月5 日，南京國民政府公布修正后的《縣組織法》，縣參議會的職權有所調(diào)整，刪去了監(jiān)督、制衡縣長的權力，變成單純的咨詢、議事機構(gòu)。在產(chǎn)生時間上，縣參議會于區(qū)長民選時設立，區(qū)長民選于《縣組織法》施行一年后，由省政府就各縣情形酌定時期，咨請內(nèi)政部核準[6]。至于區(qū)長如何民選、參議員如何選舉，《縣組織法》均未涉及。

1929 年6 月15 日，國民黨第三屆二中全會通過《完成縣自治案》，要求“二十二年底，各地籌備自治機關，完全設立；二十三年底以前，完成縣自治”[7]。為給各地提供具體指南，南京國民政府于1929 年10 月2 日頒布《縣組織法施行法》，有兩方面重要意義：一是規(guī)定各省完成縣組織的期限，廣東限于1930 年6 月底完成；二是規(guī)定區(qū)長民選、成立縣參議會的具體步驟。根據(jù)該法，各縣政府應在半年內(nèi)完成區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、閭鄰三級自治組織的創(chuàng)建工作。《縣組織法》施行一年后，省政府應派員考察各縣區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織情形，匯報內(nèi)政部，合格者準許區(qū)長民選，同時可依法組織縣參議會[8]。可見，縣參議會的成立與縣組織的完成密切相關，只有當鄉(xiāng)鎮(zhèn)閭鄰各級自治均完成時，縣參議會才能成立。

《縣組織法施行法》對各省完成縣組織的時間規(guī)劃有些不切實際，一方面，南京國民政府控制力有限，局限在江浙地區(qū)；另一方面，全國各地情況紛雜，基層政權的組織形態(tài)差異很大，難以在短期內(nèi)全部完成轉(zhuǎn)型。此外，由立法院負責制定的縣市參議會組織法及參議員選舉法遲遲沒有推進，各地即便完成了縣組織，如何選舉縣參議員、如何成立縣參議會也無法可依。

廣東省對實施《縣組織法》頗為重視。1928 年10 月26 日，省政府討論了奉發(fā)《縣組織法》、調(diào)整縣政府組織、劃分縣等幾個重要問題[9]?！稄V東民政公報》隨后發(fā)表“地方自治分期之研究”，將地方自治分為訓練、實施、完成三個階段，確立絕對民選、運用直接民權的自治機關是實施階段的首要任務[10]。這是廣東省政府對地方自治的最初規(guī)劃。1929 年8 月15 日，民政廳將“縣組織法之實施”列為施政計劃的重要內(nèi)容[11]。9 月11 日，省政府令各廳規(guī)劃實施《縣組織法》的方案，“必須及早籌備，斯能如期完成”[12]。《縣組織法施行法》頒布后，省政府令民政廳在2 個月內(nèi)從速劃定各縣自治區(qū)、自治鄉(xiāng)鎮(zhèn)及自治經(jīng)費[13]。

為促進各地如期完成地方自治，內(nèi)政部制定了《訓政時期完成縣自治實施方案內(nèi)政部主管事務分年進行程序表》（以下簡稱程序表），將自治程序分為6 期，自1929 年至1934 年每年為一期；內(nèi)容上分10 個綱領，包括厘定自治系統(tǒng)、儲備自治人才、確定自治經(jīng)費、完成縣市組織等，每個綱領下面又有分目。按《程序表》的設計，“組織區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)閭鄰”限于四年內(nèi)完成，1930 年成立區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)閭鄰各級自治組織，運行一年后，于1932 年實行區(qū)長民選，并選舉縣參議員、成立縣參議會[14]。1929年12 月6 日，內(nèi)政部將根據(jù)《程序表》擬定的《各省完成縣組織進行期限表》（以下簡稱期限表）轉(zhuǎn)發(fā)給廣東省政府，該表規(guī)定廣東應自1929 年10月至1930 年6 月完成各級地方自治組織，包括12 項具體工作[15]。民政廳遂制定三期行政計劃，自1929 年10 月起以三個月為一周期，力圖按期成立區(qū)公所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所，劃定閭鄰[16]?！镀谙薇怼繁取冻绦虮怼犯氈隆⑼陚?，民政廳又將內(nèi)政部規(guī)定的事項再度細化和擴充。然而，試圖在9 個月內(nèi)完成如此繁重的任務顯然不切實際。厘定縣等這種由民政廳依靠行政手段推行的事務進展順利，1930年2 月底即完成。劃分自治區(qū)、劃定自治經(jīng)費等需要各縣配合的事務則推行不力。1930 年5 月，民政廳批評各縣“實屬玩延已極”，警告縣長不要敷衍塞責、貽誤要政，對各縣進展緩慢極表不滿[17]。

照此情況，1930 年6 月底前必然無法完成任務，省政府不得不以“地方有困難情形，未能充分進行”為由，請求內(nèi)政部允許展期兩月[18]。從民政廳于7 月底呈送內(nèi)政部查核的《辦理本省自治經(jīng)過情形》可知，該省進展并不樂觀，如各縣自治區(qū)域仍未劃定；成立區(qū)公所和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所、選派區(qū)長和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長以及編定閭鄰、選任閭鄰長均在辦理中，“本年（即1930 年）內(nèi)未能組織完竣”[19]。在內(nèi)政部的一再電催下，自1931 年1 月起，廣東加快辦理地方自治的進程，以頒布和制定各種法規(guī)為主，付諸實踐不多。5 月，內(nèi)政部發(fā)布命令，要求各省至遲須于1931 年內(nèi)一律完成縣組織[20]。不過此項命令傳至廣東時，廣州國民政府已經(jīng)成立，不再聽令于南京國民政府了。在《縣組織法》框架下，廣東的地方自治事業(yè)基本停留在討論與規(guī)劃層面，未取得多少實際成績。

1931 年2 月28 日，蔣介石以非常手段扣押胡漢民結(jié)束“約法之爭”，此舉引發(fā)國民黨內(nèi)新的反蔣政潮，反蔣人士逐步聚集廣州，召開非常會議。5 月28 日，廣州國民政府正式成立，宣布將“事事當反蔣中正之私，而向于總理之公”作為施政準則[21]。這一方面標志著以廣州為中心的西南反蔣局面正式形成，另一方面則表明，1931 年6月后，廣東的地方自治建設和各縣參議會的成立是在西南軍政當局領導下進行的，是割據(jù)狀態(tài)下的自治。①1931 年12 月31 日，粵方宣布取消廣州非常會議及廣州國民政府，遵照國民黨四全大會決議，設立中央執(zhí)行委員會西南執(zhí)行部、西南政務委員會及軍事委員會，有權發(fā)布不與中央抵觸的命令和單行法規(guī)，這種實質(zhì)上的半獨立狀態(tài)一直維持到1936 年。

廣州國民政府成立后，在施政上與南京國民政府針鋒相對，寧方未做成之事，恰是粵方著力之處，推進地方自治是角力之重點。粵方認為民國至今內(nèi)亂仍頻繁的原因有二：一是迷信武力統(tǒng)一，二是迷信中央集權，在這兩點上，蔣介石與袁世凱如出一轍，“號稱訓政開始，而于地方自治漫不措意，使民主政治無所憑借。對于中央權力，惟恐其不重，對于地方權力，惟恐其不輕”。鑒于此，廣州國民政府應本《建國大綱》之規(guī)定，“以大部分精力注于地方自治”。[22]粵方徹底否定寧方三年來在地方自治上采取的措施，準備在控制區(qū)內(nèi)重新做起，這是與寧方“爭正統(tǒng)”的關鍵步驟之一，以此證明己方才是總理的繼承者，樹立西南政權的合法性。

1931 年7 月1 日，廣州國民政府頒布《縣地方自治條例》《縣地方自治條例施行細則》《縣參議員及自治人員選舉規(guī)則》三項重要法規(guī)，勾畫推行地方自治的基本藍圖。《縣地方自治條例》比《縣組織法》更強調(diào)自治性，體現(xiàn)在兩個方面：第一是明確縣的自治性質(zhì)，“縣為自治單位，其自治籌備達到《建國大綱》第八條規(guī)定之程度時，縣長由縣民選舉之”。第二，在縣參議會的性質(zhì)和職權上，規(guī)定縣參議會為縣立法機關，承擔監(jiān)督縣行政、促進地方自治之責，職權包括督促調(diào)查人口、測量土地、辦理警衛(wèi)、修筑道路等自治事務的進行、議決縣預算決算事項、議決募集縣公債、議決縣有財產(chǎn)之經(jīng)營及處分、議決縣單行法規(guī)、審議縣長交議事項[23]?！犊h組織法》并未承認縣的自治地位，縣政府負責監(jiān)督地方自治事務，縣參議會是單純的咨詢機關。按照《條例》的原則，縣參議會從縣政府手中分割了推行自治的權力，并對后者構(gòu)成一定程度的制衡?！犊h地方自治條例》還規(guī)定縣參議會每三個月開會一次，會期以五日為限，定期開會的實質(zhì)是將職權固定化、常規(guī)化。《縣地方自治條例施行細則》和《縣參議員及自治人員選舉規(guī)則》全面、詳細地規(guī)定了縣、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、里各級自治的施行程序及基本選舉規(guī)則，不僅賦予民眾選舉權與被選舉權，還設置專門章節(jié)規(guī)定民眾如何對各級自治人員行使罷免權與復決權。罷免與復決均通過投票實現(xiàn)，雖然程序比較復雜、實現(xiàn)罷免門檻很高，但畢竟明確給予民眾這項權利。

1931 年8 月11 日，廣州國民政府頒布《縣參議會組織條例》，規(guī)定了縣參議會的組織結(jié)構(gòu)和運行規(guī)則?？h參議會設常務參議員三人至五人，分法制、社會、教育、建設、財政、警衛(wèi)、地政七個組別，每組設委員三人，均由參議員互選；另設書記長、書記、雇員等辦理日常事務。參議會舉行會議時，須有三分之一以上出席方可進行，參議員提出議案，須有三人以上聯(lián)署[24]?！犊h參議會組織條例》僅提供大致原則，具體的議事規(guī)則和辦事細則由各縣參議會自行擬定，呈民政廳核準施行。

廣州國民政府在一兩個月內(nèi)便相繼推出上述4 部內(nèi)容完備、自治色彩濃厚的法規(guī)，與寧方分庭抗禮、爭奪正統(tǒng)之意非常明顯。1931 年7 月7 日，粵方宣布絕對禁止“蔣中正假造民意掩護獨裁之一切法令”，5 月28 日之后“南京偽政府公布者一律無效”[25]?；浄秸J為《縣組織法》框架下的地方自治是“官督民辦式”，不是直接行使四權的真正地方自治，“廣東為革命的策源地，在這訓政時期籌備自治當中，自應有一種特殊的成績和征象表現(xiàn)出來，方足以楷模各省”[26]，這是證明南京政權獨裁專制、廣州政權具有合法性的重要標志，與倒蔣亦是相輔相成的：“實行地方自治以培植民主政治勢力的基礎，非打倒蔣中正不可，因為蔣中正獨裁政策是民主政治的大敵，也是地方自治實行的障礙物”[27]。

拋開派系之爭和政治宣傳，僅從制度設計層面看，粵方確有比寧方積極之處。當前者已搭建起完整的制度框架時，后者僅修正了《縣組織法施行法》，直至1932 年8 月才頒布《縣參議會組織法》和《縣參議員選舉法》，定于1933 年3 月12日施行[28]?？傮w而言，寧方帶有非常鮮明的以官治督導自治的色彩，公民除選舉權外，雖在名義上擁有創(chuàng)制、罷免、復決三權，但既無專門條款，亦無行使的途徑與空間?；浄絼t賦予縣參議會很高地位和較大職權，建設地方自治不可避免地要受省民政廳指導、與縣政府合作，但縣參議會享有推行自治之權、議決縣政事務之權，對縣政府還有監(jiān)督權，構(gòu)成一定制衡，并非簡單的咨詢機構(gòu)。

二、成立與換屆：廣東各縣參議會的創(chuàng)設

按照《縣地方自治條例》的規(guī)定，完成區(qū)自治組織是成立縣參議會的必要條件，在廣州國民政府的安排下，廣東省政府采取多種舉措，將完成區(qū)自治作為1931 年下半年的施政重點。民政廳進一步制定多項規(guī)章、條例，細化各個環(huán)節(jié)。7 月31日，省政府議決通過縣地方自治區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所籌備委員會的組織章程和辦事細則、《公民名冊造報規(guī)則》等規(guī)章[29]。8 月4 日又議決通過縣地方自治區(qū)民代表大會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表大會、里民大會的會議規(guī)則和選舉規(guī)則[30]。在短短一兩個月的時間內(nèi)制定并頒行多項規(guī)章，與寧方的競爭意識是這種高效率的最大推動力。

廣州國民政府限廣東省各縣在1931 年10月1 日以前完成區(qū)自治組織[31]。而各項法規(guī)在7 月中旬后才陸續(xù)公布，留給各縣的時間不足兩個月。為督促各縣盡快實施、按期完成，民政廳制定了《各縣完成區(qū)自治程序表》，將所有應辦事項分為六期，時間安排非常緊湊，依次是成立各區(qū)公所籌備委員會、成立各鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所籌備委員會、各里自治籌備員就職、選舉里長、選舉政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、選舉區(qū)委員和縣參議員，每期完成期限在5 日至15日不等，完成全部流程僅需50 日[32]。

廣東省政府認為先前辦理自治成績不彰固因“人民智識薄弱”“而當局者未能設法指導協(xié)助，亦為一大原因”[33]。孫中山在《建國大綱》中提出“政府當派曾經(jīng)訓練考試合格之員，到各縣協(xié)助人民籌備自治”[34]。當時廣東省內(nèi)討論地方自治的輿論亦將人才作為推行地方自治的先決條件[35]。省政府在培養(yǎng)自治人才方面采取短期和長期兩種舉措。短期舉措指選派地方自治協(xié)助員分赴各縣指導和幫助自治工作。1931 年8 月6 日，省政府頒行《籌辦地方自治員辦事細則》，規(guī)定協(xié)助員職責有四：一是指導完成區(qū)自治組織的各個環(huán)節(jié)；二是督促各縣區(qū)按照各自治法規(guī)切實規(guī)劃辦理；三是考察各縣區(qū)的自治經(jīng)費、籌措辦法、人民負擔；四是將前三項的辦理情形如實向民政廳報告[36]。地方自治協(xié)助員共20 名，負責全省95 個縣市①即全省94 個縣和汕頭市。的地方自治工作，每人分配3 至5 個縣不等，均是鄰近之縣，便于就近開展工作[37]。當所負責各縣均完成區(qū)自治組織后，協(xié)助員即可撤銷。此舉有助于促進各縣的自治工作，但畢竟數(shù)量較少，一人難以兼顧多個縣，短時間內(nèi)保質(zhì)保量完成，困難很大。截至1932 年9 月28 日，尚有10 名協(xié)助員未完成工作，有30 個縣沒有完成區(qū)自治組織[38]。

協(xié)助員分赴各縣前，民政廳廳長林翼中訓話稱：“本廳對于地方自治工作的計劃，第一步由各位出發(fā)去各縣，協(xié)助地方政府和人民完成地方自治區(qū)以下的組織，成立縣參議會，同時由本廳籌辦地方自治人員養(yǎng)成所，繼續(xù)儲備協(xié)助地方自治的人才。第二步于各縣增設地方自治科一科，即以養(yǎng)成所卒業(yè)生派往各縣為科長，繼續(xù)辦理地方自治的工作?！盵39]地方自治人員養(yǎng)成所即長期舉措。8 月底，省政府議決通過民政廳呈送的養(yǎng)成所招生簡章、開辦概算和經(jīng)常預算。養(yǎng)成所由林翼中親自兼任所長，計劃招收學員160 人，要求年齡在20 歲以上、35 歲以下，由國內(nèi)外大學或法政專門學校畢業(yè)，或者有同等學力，曾辦理地方行政、地方自治或黨務兩年以上者。受訓時間為三個月，經(jīng)考試合格后由民政廳給予畢業(yè)證，派往各縣服務[40]。1932 年1 月中旬，養(yǎng)成所訓練行將結(jié)束時，省政府決定各縣政府增設自治科，設科長、科員各一人，負責督促指導地方自治、調(diào)查整理自治經(jīng)費、劃編自治區(qū)域、選舉各級自治職員、培養(yǎng)自治人才、訓練民眾行使四權等事務[41]。所有科長和科員均從地方自治人員養(yǎng)成所的畢業(yè)學員中遴選派充。

地方自治協(xié)助員尤其是自治科有效推動了各縣完成區(qū)自治組織的進程。很多縣在籌辦自治初期就遇到困難，劃分自治區(qū)遲遲得不到進展，或是因為民眾教育水平低，或是受地方偏僻、交通落后、經(jīng)濟困難所限。自治科成立后，在宣傳、動員、分區(qū)、籌措經(jīng)費、調(diào)解糾紛等方面發(fā)揮了積極作用。如寶安縣自治科于1932 年3 月1 日設立，當時各鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所籌備會多未組織成立，自治科員遂分赴各區(qū)宣傳、督促，籌備會始次第宣告成立，籌備員亦隨之產(chǎn)生[42]。再如吳川縣自治科幫助調(diào)解劃區(qū)糾紛和選舉糾紛[43]。林翼中日后總結(jié)辦理地方自治的經(jīng)驗時亦充分肯定前述舉措的意義：“本來籌辦各縣區(qū)以下自治機關的組織，當時在國府定期為三個月，但是到了三個月各縣能夠依期完成者，只有五分之一，后來由民廳派出自治科長及派出自治科員專負其責，到了今日，查各縣已成立區(qū)以下自治機關之組織，及產(chǎn)生縣參議成立參議會者，才超過廣東各縣的半數(shù)以上。”[44]截至1931 年10 月，全省94 縣中有11 個縣已進展到第四期，有12 個縣已經(jīng)辦竣第三期，有28 個縣辦竣第二期，有65 個縣辦竣第一期[45]。盡管與預定計劃相比已然逾期，但自治工作確實在逐步展開。

一些進展順利的縣著手選舉縣參議員。1931年9 月19 日，省政府議決通過民政廳呈送的《核定各縣參議員名額表》，民政廳原打算按照縣等確定各縣參議員名額，逐級遞減，縣等依據(jù)人口、面積、富力三個標準厘定。但各縣的區(qū)數(shù)與縣等并不恒成正比，需要將區(qū)數(shù)、縣等、《縣地方自治條例》中每區(qū)最多3 人、最少1 人的限制結(jié)合起來才能確定參議員名額，候補參議員名額與正式參議員名額相等。截至1932 年4 月30 日，全省94縣均完成自治區(qū)的劃分，民政廳分四期核定各縣參議員和候補參議員的名額[46]。1932 年5 月底，全省共有41 個縣選舉產(chǎn)生縣參議員，經(jīng)民政廳核定后正式成立縣參議會[26]。在這41 個縣中，僅有7 個縣在1931 年完成選舉工作，最先完成的德清縣花費了三個多月，大多數(shù)縣均花費半年以上，進展情況參差不齊，另有53 個縣尚未成立縣參議會。

《縣地方自治條例》規(guī)定縣參議會任期為一年。至1932 年年底，有些縣尚未成立縣參議會，有些縣已完成一個任期。民政廳向省政府建議，將第一屆自治人員的任期酌量延長或縮短，待全省各縣區(qū)自治組織均辦理完竣時，再擬定劃一辦法[47]。至1933 年2 月，成立參議會的縣已達74 個，其余正在辦理中。省政府遂根據(jù)各縣第一屆參議會的成立情況，將時間相近的縣劃分為同一批次，分四期舉行第二屆縣自治人員選舉，如德清、開平、順德等36 縣，第一屆縣參議會在1931 年12 月至1932 年4 月間成立，第二屆選舉定于1933 年5 月舉行；東莞、清遠、茂名等19 個縣，第一屆縣參議會在1932 年5 月至8 月間成立，第二屆選舉定于1933 年9 月舉行；其余縣份以此類推[48]。此舉一方面保障各縣參議會均能完成一年任期，另一方面有助于將統(tǒng)一規(guī)劃與因地制宜結(jié)合起來，循序漸進完成第二屆選舉工作。

1933 年4 月，民政廳頒布《各縣市自治人員第二屆選舉籌備程序》。各縣依據(jù)該程序制定第二屆選舉方案，以一個月為籌備期，一個月為選舉期[49]。盡管施行計劃十分完備，但實際進程并不會這么順利，各縣均有所拖延，為西南當局修改選舉方式留出了時間。第二屆及第三屆縣參議員的選舉方式發(fā)生了兩項變化：一是增加職業(yè)團體的縣參議員名額，二是由“普選”改為“圈選”。1933 年10 月17 日，西南政務委員會頒布經(jīng)過修正的《縣地方自治條例》，規(guī)定：“縣設參議會，由縣內(nèi)各區(qū)公民及各界團體依法選出之參議員共同組成之，每兩年改選一次?？h參議員名額除各界團體各一人外，每區(qū)一人至三人，依各縣人口多寡、經(jīng)濟情況由民政廳提呈省政府定之，候補參議員名額與其應選出之參議員名額同數(shù)。”[50]《縣地方自治條例施行細則》亦作出相應調(diào)整：規(guī)定“各界團體”包括商會、農(nóng)會、工會、教育會和自由職業(yè)團體五種，須依法設立，經(jīng)過縣政府核準立案；在縣長民選以前，各縣應以《修正縣地方自治條例》的規(guī)定為基準，加倍選出縣參議員候選人，呈請民政廳從中指定正式縣參議員和候補縣參議員。[51]“指定”或“圈選”并非干預選舉，只是改變了誰是縣參議員、誰是候補縣參議員的標準，原來二者僅依票數(shù)高低決定，現(xiàn)在得票高的不一定就能成為正式縣參議員，很可能被指定為候補。此舉是為防止舞弊或賄選，如果民政廳不濫用這種指定權，應有助于遴選出合適人選。該選舉方法定于1934 年起正式施行[52]。

截至1934 年2 月，全省94 個縣及汕頭市的第一屆縣參議會全部正式成立，共劃分為773 個區(qū)，選舉產(chǎn)生1680 名縣參議員[2]。一些進展順利的縣在1935 年時已選舉產(chǎn)生第三屆縣參議會，如云浮縣在1934 年10 月底開始籌備第三屆改選[53]；潮安、四會、高明、番禺、防城、五華等縣均于1935 上半年成立第三屆縣參議會。[54]1935 年8 月27 日，廣東省政府主席林云陔指出：“因籌辦有先后，其選舉時間至為不齊，故現(xiàn)時各縣自治人員，有已改選第三屆者，有方選舉第二屆者，亦有現(xiàn)仍為第一屆未曾改選者。計各縣中，第三屆自治人員已告就職者有三十七縣，第二屆自治人員已告就職者有五十三縣，因特別情形現(xiàn)仍未改選第二屆人員者有陽江、澄邁、中山、陵水四縣?！盵55]放眼全國各地，成立縣參議會者寥寥無幾，1934 年7 月，貴州省僅貴陽一縣成立了參議會，浙江省有40 個縣辦理了縣參議員的選舉，但是參議會均未成立[56]。一省之內(nèi)每個縣均選舉成立縣參議會，甚至改選到第二屆、第三屆的，僅有廣東。

三、成效與制約：縣參議會的運作實態(tài)

縣參議會的成立改變了縣政權的組織形態(tài)和權力運行機制。原本一個縣的政治運作全部依靠縣政府，只受制于上級政權，縣域社會中的廣大民眾沒有參與政治的通道，即便在地方擁有很強影響力的士紳，也是通過人際關系、社會威望、財富等非正式途徑對縣政施加影響，缺乏組織化、制度化的方式?？h參議會在橫向上提供了一個能夠監(jiān)督、制衡縣政府的權力中心，在縱向上為民眾提供了參與政治、行使民主權利的合法途徑，對縣域政治而言是不小的變革?？h參議會的日常運作機制、發(fā)揮了什么具體作用、成效如何，可從人員構(gòu)成、議事過程、與縣政府的關系、面臨的困境等幾方面加以探討。

（一）縣參議員的群體構(gòu)成

縣參議員的群體構(gòu)成和基本素質(zhì)是影響縣參議會運作效果的重要因素。以瓊山縣為例，該縣是一等縣，劃分為11 個區(qū)，選舉產(chǎn)生33 位縣參議員，沒有各界團體代表，第一屆參議會于1933年6 月20 日成立。從公開發(fā)布的履歷表可知，33位參議員中有7 位沒有劃分組別，其余26 位中，常務參議員5 位，財政、建設、地政、警衛(wèi)、社會、法制、教育七個組每組各3 位。從履歷看，除4 人缺乏資料外，其余29 人全部受過?？埔陨辖逃?，大學畢業(yè)者11 人，肄業(yè)者2 人，日本留學者1 人，法政和師范專業(yè)占絕大多數(shù)。從就職經(jīng)歷看，大致可分為三類：一是擁有較豐富的行政經(jīng)驗，或在縣政府擔任過秘書、局長和科員，個別人還曾當過縣長，或在專門的行政部門如海關、鹽務、監(jiān)獄等處工作過；二是國民黨的黨務工作者，在縣、市黨部擔任過執(zhí)行委員、監(jiān)察委員、黨務干事及指導員；三是教育工作者，包括各類學校的教員、訓育主任或校長[57]。其中一些人經(jīng)歷豐富，在黨、政、教多處崗位歷練過。總體而言，瓊山縣參議員群體具有同質(zhì)性——擁有很高的文化程度和豐富的行政經(jīng)驗，對黨務、教育、警政、財政等重要縣政業(yè)務比較熟悉，在縣域社會中有很高的地位和影響力。這些人擔任縣參議員有利于縣參議會履行職能、發(fā)揮作用，積極影響顯而易見。當然，消極方面也不容忽視，當選者中并無農(nóng)民、商人等普通民眾。當時的報刊輿論大都強調(diào)民眾文化水平低、不能明了自治及四權的意義是阻礙地方自治的一大障礙，從這一角度看，選舉“新士紳”擔任縣參議員有其合理性。

因資料匱乏，目前缺少其他縣的參議員履歷作參考，但可推測即便某些縣份有農(nóng)民、商人當選，亦屬少數(shù)，絕大部分當選者的履歷應與瓊山縣類似。進展順利縣的相繼選舉產(chǎn)生第二屆和第三屆縣參議會，其中不乏連選連任者，如三水縣第二屆縣參議員有半數(shù)系第一屆連任[58]。再如番禺縣共選舉三屆參議會，縣參議員人數(shù)分別是21名、24 名、26 名，其中第一屆連任至第二屆者5人，第二屆連任至第三屆者11 人，有兩個區(qū)連續(xù)三屆都是同樣的人當選[59]。對于這種情況可從不同角度解讀，或許其中部分人通過不合規(guī)則的手段當選，抑或確實只有這些人在資格、能力、經(jīng)驗方面都很合適，能夠充分代表民意、正當行使四權、維持縣參議會的穩(wěn)定運行。但可以肯定的是，人選固化并不利于縣域社會中政治身份的流動，可能造成新的“特權階層”的形成。

（二）縣參議會的議事過程與職權行使

《修正縣地方自治條例》為縣參議會增加了五項職權：關于完成自治事項、關于整理縣財政及其他增加縣民負擔事項、關于縣民生計及救濟事項、關于促進縣教育及其他文化事項、其他應興應革事項[60]?？h參議會可施加影響的縣政事務范圍進一步擴大，增強了對縣政府的制衡，對救濟、教育、文化等均有議決權，尤其是財政方面，“整理縣財政”和“增加縣民負擔事項”限制了縣政府加征稅捐的權力，需縣參議會同意方可實行。當然，實際運作比紙面規(guī)劃復雜得多，本文從審議提案和審查縣政府預算、決算兩方面探究縣參議會的履職情形。

關于縣參議會審查和討論提案，以文昌和揭陽兩縣為例。文昌縣劃分為9 個自治區(qū)，選舉產(chǎn)生18 名正式參議員，第一屆參議會于1933 年4 月1 日正式成立，設常務參議員5 名[61]。5 月2 日，文昌縣參議會第一次大會開幕，共議決通過38 項提案，覆蓋縣政的方方面面，除由參議員聯(lián)署提交提案外，還有由商會主席、教育會干事、中學校長等人委托參議員代為提交的建議，縣黨部、縣教育局、區(qū)委員以及普通民眾也委托參議員發(fā)聲[62]?？梢?，縣參議員提交審議的各項提案并非閉門造車，具有較廣泛的代表性，幾乎涵蓋縣域社會中的各個群體。

揭陽縣參議會于1933 年8 月14 日正式成立，于8 月15 日和11 月8 日分別召開兩次大會，提案情形見表1。

表1 揭陽縣參議會各類提案數(shù)量統(tǒng)計

從文昌和揭陽兩縣參議會的議事記錄可知，在7 個組別中，社會類議題最多，改良風俗、救濟貧民、禁煙禁賭等事關縣民生計的提案占相當大的比例。其他組提案中，經(jīng)濟問題是主題，比如教育類提案大多關注教育經(jīng)費問題，財政類提案幾乎都與減輕民眾負擔有關，建設類提案涉及改良農(nóng)業(yè)、提高生產(chǎn)技術、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟等。其他縣參議會大抵如此，社會風俗、民眾生計、救濟農(nóng)村是各縣參議員關注的共同話題。如蕉嶺縣參議會決議提前禁絕鴉片，并擬組織禁煙會[63]；河源縣參議會決議改良婚嫁制度[64]；連縣參議會擬設農(nóng)民銀行，其決議指出：“旱澇災害頻繁，農(nóng)民終歲所得，除繳納賦稅外，余難自己，不得不借高利貸以維持生計，茍安一時，為救濟農(nóng)村，防止農(nóng)民被剝削敲詐，請縣政府設立金融機關，救濟貧民?！盵65]如遇極端情況，縣參議會甚至會直接將意見呈送民政廳和省政府，如1934 年10 月23 日，惠陽縣參議會以“洪水為災，沖塌民房二千余間，溺斃二百余命，禾畜損失百萬”為由，請省政府撥款賑濟、以救災黎[66]。

關于審議縣預算、決算，以揭陽縣為例。為響應省政府的三年施政計劃，揭陽縣政府制定了本縣第一年實施事項送交縣參議會審議，包括《揭陽縣政府二十二年度地方款經(jīng)臨收入預算書》和《支出預算書》，詳細列出各項預算，作為整理縣財政的藍本。縣參議會專門召開臨時會議詳加審查，提出多條意見?？h參議會在決議書中開宗明義：“所擬均系切中肯綮，自應按照執(zhí)行，惟收入當使涓滴歸公，支出應求無有虛棄，務使所費少而收效宏，勞力微而功成巨，庶不負人民血汗輸將之熱忱。”以此為指導，縣參議會在審議《支出預算書》時，對經(jīng)常和臨時兩大類，共計17 款83 項支出都進行了嚴格審查，并提出修改意見，如公安局經(jīng)費原定9600 元，縣參議會認為“公安局經(jīng)費，向由地方款籌撥，現(xiàn)值民窮財盡，地方款入不敷出，擬請縮小范圍，以輕負擔”，決議縮減公安局的人員編制、減少薪俸，將經(jīng)費減至2328 元。類似調(diào)整還有很多，再如一些并不緊要的支出被決議緩辦。經(jīng)縣參議會審查和修正，總支出由591229.584 元減少至397232.664 元[67]。縣政府依據(jù)縣參議會的決議重新擬定預算書。

（三）縣參議會與縣政府的關系

作為縣域社會中的新生事物，縣參議會兼具民意機關和立法機關兩種角色，對縣行政及自治事務具有建議、審查、議決和監(jiān)督之權。按照規(guī)定，縣參議會通過的決議案交給縣政府實施，這構(gòu)成新的權力關系和政治過程，包含正常的合作，也不乏齟齬?？h參議會與縣政府的關系呈現(xiàn)出十分復雜之面貌。

仍以瓊山縣為例，該縣參議會與縣政府保持了良好的合作關系，雙方往來互動比較積極。1933年7 月15 日，瓊山縣第一屆參議會召開第一次大會，至19 日結(jié)束，共通過數(shù)十項決議案。大會結(jié)束后，縣參議會相繼將決議案函送縣政府，請其查照執(zhí)行。從縣政府的回函看，絕大多數(shù)決議案能夠在較短時間內(nèi)給出解決措施。如縣參議會于8 月1 日將《應從速完成瓊秀公路案》函送縣政府，后者翌日便回函，表示收到?jīng)Q議案后立即召集公路沿線各鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人會商，各鄉(xiāng)建筑工程正在設計中，不久即可征工、建設[68]。再如縣參議會議決在?？谑虚L堤一帶修筑碼頭，7 月29 日函送縣政府，縣政府在9 月28 日回函表示該案已經(jīng)執(zhí)行，不日即可修筑完竣，并將建筑計劃、招工情況一起函送[69]。另如一些涉及改革縣財政的決議案，內(nèi)容豐富、條分縷析，提出多條意見，導致發(fā)給縣政府的查照執(zhí)行函篇幅很長，縣政府在回函中逐一回復，詳細條陳施行情況和遇到的問題。若決議案確有難度，需要耗費較多人力和物力、花費較長時間，縣政府會作出相應解釋，或請求暫緩辦理，或如實函告不能遵照執(zhí)行。如縣參議會決議發(fā)起募捐、設立海口市圖書館，7 月19 日函送縣政府，縣政府于8 月2 日回函稱：“設?？谑袌D書館，敝府已有計劃，但因經(jīng)費不敷，故從緩辦……查現(xiàn)商民負擔警衛(wèi)隊費及公債票義券等不勝其苦，近各機關發(fā)行募捐簿，所捐者甚無成績，故募捐一事必無把握，此案當暫保留，候地方元氣稍舒，令籌進行?！盵70]總體來看，縣政府極少拖延、敷衍縣參議會的決議案，回函大多比較及時，不予回復的情況十分少見。

縣參議會與縣政府關系融洽，在改善縣政方面取得積極成效的事例還有很多。如清遠縣參議會與縣政府合作增設小學二百余間，筑成公路通車者一百三十余里[71]。再如南雄縣參議會的決議案交縣政府通令各區(qū)鄉(xiāng)公所切實執(zhí)行，取得不少成績——打擊地方財政營私舞弊的風氣、建設地方醫(yī)院、整理警衛(wèi)隊經(jīng)費、督促教育經(jīng)費獨立等[72]。

并非所有縣都如此，第一屆縣參議會陸續(xù)成立后，民政廳不斷收到各縣參議會和縣政府的函電，請解釋相關法規(guī)適用情形，從中可窺見雙方在權力行使上的矛盾。如1932 年8 月10 日，連縣參議會的五位常務參議員致函民政廳，請求解釋縣參議會與縣政府關系的兩個疑問。第一是常務參議員的職權問題，即如果縣政府認為縣參議會議決通過的提案不能執(zhí)行、請再行復議，且不能延擱，而參議會已經(jīng)閉會，那么可否由常務參議員會議重新審查或解釋，再請縣政府執(zhí)行。這關系到在大會閉會期間常務參議員是否擁有代表全體參議員審查議案的權力。民政廳認為常務參議員的職務僅限于處理日常事務，對縣政府函請復議之案不能徑行辦理，如確屬緊急重要事件，在閉會期間只能召開臨時會議解決。這是為保障決議案的代表性和權威性，避免縣參議會的重要職權僅由幾位常務參議員執(zhí)掌，但不可避免地會影響到行政效率。第二是縣政府的執(zhí)行力問題，如果決議案經(jīng)大會或臨時會議復議后，縣政府仍不照案執(zhí)行，應該如何辦理？民政廳認為應由縣參議會呈請上級機關核辦[73]。針對這一點，縣政府也有擔憂，如茂名縣長請示民政廳：若縣長認為縣參議會復議的結(jié)果仍有窒礙，可否呈請民政廳或省政府核奪？民政廳亦回復“應由縣呈請上級機關核奪”[74]。縣參議會關注程序正當性，即如何保障決議案的執(zhí)行力，縣政府則注重可行性，尤其是如何在縣參議會面前保有拒絕執(zhí)行權，民政廳提出的解決方式實質(zhì)是將縣級政治運行中產(chǎn)生的矛盾交由上級裁決，有爭議的議案最終能否實施，并不取決于民意，而是上級政權。

1932 年下半年，第一批縣參議會成立后，各縣請民政廳解釋的疑問大多集中在法規(guī)條文方面。至1933 年，各縣參議會相繼進入運行軌道后，民政廳陸續(xù)收到各縣縣長乃至區(qū)綏靖委員的呈函，內(nèi)容大多是限制縣參議會職權、防止其干預行政。為避免縣參議會過多插手縣政事務，民政廳曾明令縣參議員不能參加縣政府的行政會議以及縣府召集的各種委員會[75]。這一規(guī)定是為避免縣參議會在組織和人事上對縣行政施加影響，但阻隔了府會雙方直接溝通意見的通道，尤其當縣政府奉上級部門頒布的法令推行一些行政事務、而縣參議會又認為有權參與時，雙方不可避免地會產(chǎn)生矛盾。如1933 年5 月，廣東省南區(qū)綏靖委員向民政廳控告綏靖公署轄區(qū)內(nèi)的各縣參議會濫權干涉縣警備隊的編制和經(jīng)費。綏靖公署以省政府頒布的《修正廣東全省縣地方警衛(wèi)隊章程》為依據(jù)，該章程規(guī)定警衛(wèi)隊的經(jīng)費支出及編制情況由縣政府呈請綏靖公署核準后自行收支，經(jīng)費收支情況會送交縣參議會審查，縣參議會并無變更及核減的權力[76]。民政廳亦根據(jù)該條款作出裁決：“現(xiàn)據(jù)所稱各縣參議會頗有濫權干涉情事，如果非虛，實屬不合，自應通令禁止，以明權責而符章制?！盵77]

再如同年9 月，河源縣長呈請民政廳裁決處分縣產(chǎn)案。起因是河源縣計劃建筑兩座碼頭，因經(jīng)費不敷，縣政府打算將縣城內(nèi)的幾塊廢地變賣，用售款建筑碼頭。財政廳批準縣政府呈送的方案和售價，令河源縣將所得款額半數(shù)繳省，半數(shù)自用。辦好相關手續(xù)后，河源縣政府便公布開投布告。結(jié)果縣參議會致函縣政府提出疑問，認為擬售之地為縣公地公款，縣參議會為民意機關，雖無處置權，但有議決權，縣政府應擬具投變公產(chǎn)意見書交會核奪，否則不合程序規(guī)定。河源縣參議會以《縣地方自治條例》的相關規(guī)定為依據(jù)，縣政府雖認可此點，但指出該條例還規(guī)定“議決縣單行法規(guī)，但以不抵觸中央及省法令為限”，財政廳曾發(fā)布訓令，規(guī)定全省官有不動產(chǎn)之處分均由該廳主管、分別授權各縣辦理，因此變賣廢地一事縣參議會不應插手。河源縣政府有偷換概念之嫌，變賣廢地并不算“議決縣單行法規(guī)”，即便財政廳將處置官產(chǎn)之權下放給各縣，縣政府亦應遵照《縣地方自治條例》的規(guī)定，獲得縣參議會的同意后再行處置。河源縣政府呈文民政廳云：“如認奉令開投之官產(chǎn)，仍須經(jīng)交參議會之議決始能投變，無論與縣地方自治條例不符，且事實上極多窒礙。”“事實上極多窒礙”才是縣政府的真實擔憂。民政廳支持縣政府，擬具意見：“細釋條文，此項但書之限制，似不專指議決單行法規(guī)而言，即議決其他一切事項，亦當然包括在內(nèi)。”[78]按此邏輯，縣參議會議決縣有財產(chǎn)之經(jīng)營及處分之權也不能與中央及省發(fā)布的法令相抵觸，縣政府若想變賣公產(chǎn)，獲得上級機關核準后經(jīng)予執(zhí)行即可，沒必要經(jīng)縣參議會議決同意。其實，河源縣參議會并無濫權和越權之舉，是依照法規(guī)正常履行職權，而省、縣兩級行政機構(gòu)為防止審議、復議造成阻礙或耽擱，不惜在一定程度上“曲解”自治法規(guī)，以行政指令擠壓縣參議會的職權。

其他縣長相繼向民政廳呈送控案，名為解釋疑義，實則通過上級政權為行政權力掃除“障礙”。如海豐縣縣長請民政廳再次確認縣參議會審議單行法規(guī)的職權范圍，民政廳指令：“縣參議會只可審議關于縣單行規(guī)程。至縣屬各機關團體（如區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所之類）制發(fā)之單行規(guī)程，自屬無權審議?！盵79]縣參議會不僅無權左右上級政權的命令，甚至不能過問縣政府所屬各機關制定的單行規(guī)程。再如民政廳應新會縣縣長請求，指令區(qū)公所的預算和決算由區(qū)民代表大會議決后呈縣政府核查，毋須縣參議會審核[80]。民政廳十分注意防止縣參議會涉足司法事務，如1933 年9 月30 日，民政廳指令崖縣參議會毋庸受理人民請愿，“關于團體或私人之請愿，倘事屬司法范圍，縣參議會固無權干預，即屬于行政范圍之件，亦可依法訴愿，無須由參議會轉(zhuǎn)達”[81]。幾日后再令各縣政府周知縣參議會無權接受行政訴狀[82]。

府會之間出現(xiàn)齟齬不合的情況愈發(fā)普遍，雙方爭執(zhí)的核心是權力分配。在縣參議會看來，過問和參與很多事務是行使正當職權，于自治法規(guī)有據(jù)可循。而在縣政府看來，縣參議會的很多行為是濫權，無法對實際行為產(chǎn)生有效指導，反引起阻礙。府會爭執(zhí)不下便訴諸上級行政部門調(diào)解，民政廳傾向于限制縣參議會的職權，甚至曲解自治法規(guī)，主要為保障縣政府行政權力的自主性。究其實質(zhì)，制度設計中的兩個漏洞制約了縣參議會的正常運作：第一是會期過長，最初規(guī)定三個月召開一次大會，后改為六個月，常務參議員權力過小，無法代替參議會正式會議行使職權，導致縣政府等不及參議會的復議；第二是沒有協(xié)調(diào)好上級行政指令與縣參議會之間的關系，財政廳、民政廳等命令縣政府執(zhí)行的事務，或多或少會涉及縣參議會的職權，縣參議會正常履職難免會與縣政府發(fā)生沖突，民政廳為避免阻礙行政，便指令縣參議會不得插手相關事務。長此以往，縣參議會受到越來越多的束縛，徒有自治機關之名而無其實。

（四）經(jīng)費視角下的縣參議會困境

廣東省參議會成立后，多次派省參議員到各縣考察地方自治實施情況，縣參議會是考察重點。從多份調(diào)查報告可知，經(jīng)費短缺是各縣參議會無法正常開展工作的重要原因，“縣參議會雖成立，迄今經(jīng)費尚無著落……而自治未由發(fā)展，徒有其名而無其實”[83]。經(jīng)費問題亦加劇府會矛盾。

劃定經(jīng)費是推行地方自治的先決任務，廣東各縣自治經(jīng)費長期未得到有效解決。1932 年7 月21 日，省政府頒布《縣參議會經(jīng)常費標準及編造預算辦法》，規(guī)定縣參議會所需經(jīng)常和臨時經(jīng)費由縣地方款撥支，列入縣地方款歲出預算內(nèi)。縣參議會經(jīng)費由職員薪餉、公費、夫馬費、公旅費、雜役費構(gòu)成，一等縣的參議會每月所需經(jīng)費400 元左右，二等縣300 元左右，三等縣200 元左右，并不算高?！稑藴省穼ｉT規(guī)定“如該縣地方款支絀，仍應酌減”[84]。民政廳亦強調(diào)制定此標準的用意是“藉資限制，而杜浮濫”[85]。

從各縣參議會的實際情況看，僅少數(shù)縣符合上述標準，大多數(shù)縣都有超出，三等縣超出最多。如瓊山縣為一等縣，縣參議會經(jīng)費每月396 元[86]；三水縣為二等縣，縣參議會經(jīng)費每月486 元[58]；防城、合浦、平遠均為三等縣，縣參議會月支經(jīng)費分別為305 元、570 元、200 余元。[87]縣參議會經(jīng)費由縣政府從地方款中撥發(fā)，雖然數(shù)目并不算多，但很少按時、足額發(fā)放，各縣參議會大多陷入經(jīng)費窘促、不敷甚巨的困境中。如?？悼h政府積欠縣參議會經(jīng)費已有四月之多，現(xiàn)狀極難維持[88]；高明縣參議會經(jīng)費每月370 余元，“惟歷任縣長藉地方款不敷，每有短撥核算自成立至今，積欠達三千元”[89]；南澳縣參議會成立已十余個月，僅領到三個月，經(jīng)費虛懸無著[90]。經(jīng)費短缺導致縣參議會辦事不免敷衍，對行使職權、推行自治不無掣肘。故有省參議員在視察后指出：“各級自治機關，多屬經(jīng)費困難，辦事棘手，飭辦各項要政，未能依期舉辦，必須自治經(jīng)費解決，辦事才易進展?！盵91]

廣東省各縣財政大多入不敷出，為彌補虧空只得加征稅捐，如果收支失衡過大，財政赤字無法彌補，縣政府便拖欠縣參議會經(jīng)費?？h參議會為獲取經(jīng)費，難免自行籌款以彌補不足，如此便引起縣政府的不滿，致使府會之間產(chǎn)生裂隙。如1933年7 月，興寧縣縣長向民政廳匯報該縣木排捐案。起因是木排商請求縣政府取消征收自1928 年的木排捐，該捐用于籌辦警隊，因系臨時捐，故縣政府聲明待警隊裁撤或警衛(wèi)經(jīng)費得到落實后便取消。1931 年，縣警衛(wèi)經(jīng)費改在營業(yè)捐、店租捐下統(tǒng)籌統(tǒng)支，故木排捐應取消。但前任縣長于1932年8 月將此項木排捐劃撥為縣參議會經(jīng)常費，此外，還將活豬捐、中資捐、屠捐附加等項稅捐全部移交給縣參議會直接抽收、使用，數(shù)額已超過縣參議會的經(jīng)費標準。不僅木排捐未被取消，成為縣參議會的固定經(jīng)費，縣參議會還涉嫌分割縣政府財政權。鑒于縣政府和商人對縣參議會直接收取稅捐均表不滿，且縣參議會此舉確實違反規(guī)定，民政廳遂令興寧縣取消木排捐，縣參議會直接征收的幾項稅捐由縣政府一律收回[92]。此案例很具代表性，揭示了縣參議會的困境，其雖然對縣政府有監(jiān)督之權，卻無獨立的財政來源，仰仗縣政府的撥發(fā)，而縣政府能否足額撥發(fā)經(jīng)費，又取決于該縣的財政情況和縣長的態(tài)度。此案過后不久，民政廳再次通令各縣參議會不得自行籌款或直接征收地方款，不宜越權干預地方款的征收、管理事項[93]。在這種局面下，縣參議會不得不受制于縣政府的態(tài)度，雙方已然不是相互制衡的關系，前者的經(jīng)濟命脈掌握在后者手中，地位自然更低。

縣參議會與縣政府在職權、經(jīng)費等方面不斷產(chǎn)生糾紛，民政廳對此非常重視，將造成這些現(xiàn)象的原因歸結(jié)為自治人員訓練不足、素質(zhì)不高，遂決定開辦縣參議員訓練班，分期訓練各縣參議員。民政廳廳長林翼中認為：“將各縣參議員輪流訓練，將來各縣參議會得了許多曾經(jīng)訓練人員負責，組織一定健全了?！盵94]此種解決措施乃揚湯止沸，并未觸及根本，參議員的素質(zhì)固然重要，合理的制度設計及如何保障縣參議會的職權不受行政權力干擾才是關鍵。雖然從法規(guī)條文上看，粵方比寧方顯得開明一些，給予縣參議會的職權更廣泛，但在實際施行中，縣參議會施展作為的空間日益受到擠壓，其職權的行使也日趨形式化，最終無法避免成為可有可無的咨詢機關的命運。

結(jié)語

孔飛力以政治參與、政治競爭和政治控制為主軸，將中國現(xiàn)代國家形成和發(fā)展的“根本性議程”或“建制議程”歸結(jié)為三組相互關聯(lián)的問題或矛盾，其中之一是“政治參與的擴大如何同國家權力及其合法性加強的目標協(xié)調(diào)起來”[95]。他得出的結(jié)論是：中國現(xiàn)代國家形成及發(fā)展的“根本性議程”或“建制議程”在19—20 世紀的實際演變中跨越了革命、戰(zhàn)爭和危機等重大事件，最終形成了國家機制中政治控制壓倒政治參與和政治競爭的“特質(zhì)”[96]?？罪w力的分析框架對本文頗有啟發(fā)，政治參與、政治競爭和政治控制之間的復雜糾葛，恰是鉤沉廣東縣參議會創(chuàng)設歷程與運作實態(tài)、評價其成效及不足的極佳視角。

從積極方面來說，廣東各縣參議會的成立和運作在形式上完成了法規(guī)條文規(guī)定的地方自治程序，各級自治機關為民眾運用四權、參與政治提供了合法途徑與平臺，是一條有限的政治參與通道。正如時人所言：“本省為革命策源地，自停止軍政開始訓政以來，凡百設施，每較各省為先，尤以自治之實施為最緊張?！盵97]從縣參議會的實際運作看，其履行法規(guī)賦予的職權，影響了縣政府的施政，改變了縣域政治的生態(tài)，對縣政的改善、縣域社會的發(fā)展起到了一定促進作用，其進步意義值得肯定。

從消極方面來說，在實際運作中，縣參議會與縣政府因職權問題齟齬不合，常將官司打到民政廳。不少縣參議會囿于財政困難、經(jīng)費短缺，無法正常開展工作。盡管這些問題大多得以解決，但縣參議會愈加受制于行政權力的制約，能夠施展監(jiān)督權和議決權的空間不斷被壓縮。再者，民政廳一再解釋自治法規(guī)的適用性和疑點，對于樹立縣參議會的威信、調(diào)動其積極性并無裨益，反使縣參議會的運作愈加僵化、形式化，完全被束縛在規(guī)章、條文和指令中，從立法機關、民意機關逐漸蛻化為有名無實的咨詢機構(gòu)、橡皮圖章，政治參與逐漸讓位于政治控制。

廣東省各縣參議會的成立和運作揭示了理想與現(xiàn)實之間的落差、制度與實踐之間的張力。無論南京國民政府還是廣州國民政府，都將孫中山的政治理念奉為圭臬，制度設計、施政目標均從孫的論述中尋找依據(jù)。然而，孫中山關于地方自治和直接民權的設想帶有濃厚的理想主義色彩，寧、粵兩個政權制定的自治法規(guī)均體現(xiàn)出強烈的劃一性和迫切性，試圖畢其功于一役。從現(xiàn)實情況看，希望全國各省各縣在短時間內(nèi)全部按照預想完成地方自治顯然不切實際，即便是半獨立的廣東省，各縣實際情況也是千差萬別，這些現(xiàn)實因素帶來的種種困擾使紙面上的制度顯得十分無力，進入地方社會難免水土不服。

最后，廣東的地方自治之所以能夠在全國獨樹一幟，是國民黨派系之爭與地方割據(jù)相結(jié)合的產(chǎn)物。聚集在廣州的國民黨反蔣勢力試圖用地方自治證明蔣介石的專制獨裁進而反蔣、倒蔣，陳濟棠執(zhí)掌廣東實權為與南京分庭抗禮提供了實力基礎。陳濟棠穩(wěn)固在廣東的統(tǒng)治后，將建設新廣東作為施政重點，專門制定《廣東省三年施政計劃提議書》，地方自治是重要內(nèi)容。陳本人曾公開闡述地方自治的重要意義：“地方自治為本黨訓政時期的唯一重要工作……今次國府成立于廣州，首定政治大計：以‘以建設求統(tǒng)一，以均權求共治’為目前施政的最高原則；以‘討蔣必剿共，剿共必討蔣’為目前工作的最大目標。而歸結(jié)起來，實以推行地方自治為達到上兩項要求之必由的途徑。”[98]可以說，廣東下大力氣推行地方自治、成立縣參議會是多重政治考量交織在一起的結(jié)果，名義上要與南京方面爭正統(tǒng)、為倒蔣反蔣樹立道義上的優(yōu)勢，實質(zhì)上要以此推進廣東的地方建設，增強地方割據(jù)政權的實力，為與南京抗衡累積資本，這亦是民國政治的獨特面相。

總之，廣東各縣參議會的形式意義和象征意義要大于實際影響，但不失為一次有益的嘗試。地方自治是中國近代政治發(fā)展的重要線索，其實質(zhì)是如何重塑基層組織、調(diào)整基層政治生態(tài)和運行機制，由此又可引申出國家如何處理與社會的關系、如何建設通暢且有效的政治參與途徑、如何解決政治參與同政治控制的關系等問題，這些是建設現(xiàn)代國家不能回避的嚴肅課題，值得進一步研究。