兜牢基本民生保障底線 推動(dòng)社會(huì)救助高質(zhì)量發(fā)展
——黨的十八大以來(lái)我國(guó)社會(huì)救助發(fā)展進(jìn)程

☉ 南京大學(xué)社會(huì)保障系教授 林閩鋼

社會(huì)救助制度是一項(xiàng)托底線、促公平的基礎(chǔ)性制度安排。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，高度重視社會(huì)救助的兜底保障作用，作出一系列重大決策部署。2014 年，《社會(huì)救助暫行辦法》的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)救助開(kāi)始邁向體系化。2020 年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改革完善社會(huì)救助制度的意見(jiàn)》，對(duì)改革完善社會(huì)救助制度進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，社會(huì)救助進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段。

十年來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)救助制度建設(shè)取得了重要進(jìn)展，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

建立健全分層分類(lèi)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)救助體系

建立健全分層分類(lèi)的社會(huì)救助體系是新時(shí)代社會(huì)救助制度建設(shè)的一個(gè)鮮明特征。2014 年2 月，國(guó)務(wù)院頒布了《社會(huì)救助暫行辦法》，搭建起了由最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助項(xiàng)目和社會(huì)力量參與的“8+1”社會(huì)救助體系。根據(jù)救助對(duì)象的困難程度、致貧原因分別給予相應(yīng)的基本生活救助、專(zhuān)項(xiàng)救助、急難社會(huì)救助，其中最低生活保障、特困人員供養(yǎng)解決基本生活問(wèn)題；醫(yī)療救助、住房救助、教育救助、就業(yè)救助等解決相關(guān)專(zhuān)門(mén)問(wèn)題；受災(zāi)人員救助、臨時(shí)救助解決急難問(wèn)題；以社會(huì)力量參與為補(bǔ)充，解決個(gè)性化突出問(wèn)題，構(gòu)建了一個(gè)廣覆蓋、多層次、全縱深的新型社會(huì)救助體系，形成了民政統(tǒng)籌、分工負(fù)責(zé)、相互銜接，政府救助和社會(huì)力量參與相結(jié)合的具有中國(guó)特色的社會(huì)救助制度。2020 年8 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳公布《關(guān)于改革完善社會(huì)救助制度的意見(jiàn)》，圍繞兜牢基本民生保障底線，強(qiáng)化分類(lèi)救助管理，針對(duì)不同類(lèi)型的困難家庭和人員提供有針對(duì)性的、差異化的救助幫扶。圍繞絕對(duì)貧困、相對(duì)貧困、急難情形建立分類(lèi)的梯度救助體系，適應(yīng)了我國(guó)困難家庭需求的新變化，有助于積極回應(yīng)困難家庭幫扶需要的多樣性，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助重點(diǎn)從低保對(duì)象向低收入對(duì)象的擴(kuò)展，擴(kuò)大了救助范圍，織就更加密實(shí)的民生保障網(wǎng)。

長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村社會(huì)救助是我國(guó)社會(huì)救助體系的短板。從城鄉(xiāng)二元的社會(huì)救助體系向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)救助體系發(fā)展，是補(bǔ)齊民生短板、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的必然要求，也是近十年來(lái)我國(guó)社會(huì)救助體系發(fā)展的重點(diǎn)。近年來(lái)，采取合理制定城鄉(xiāng)社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)，逐步提高農(nóng)村社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一制度設(shè)計(jì)、統(tǒng)一工作程序、統(tǒng)一資金管理的改革措施，社會(huì)救助城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展速度全面加快，尤其在部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)率先實(shí)現(xiàn)了社會(huì)救助城鄉(xiāng)一體化，城鄉(xiāng)社會(huì)救助政策和社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)得到統(tǒng)一。打破城鄉(xiāng)分割的社會(huì)救助制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)救助體系成為新時(shí)代社會(huì)救助制度的又一個(gè)鮮明特征。

探索多樣化的“物質(zhì)+服務(wù)”的復(fù)合式救助方式

單一的現(xiàn)金或?qū)嵨锞戎?，無(wú)法滿(mǎn)足救助對(duì)象多樣化的救助需求，無(wú)法對(duì)困難家庭采取有針對(duì)性的救助幫扶措施。因而，積極發(fā)展服務(wù)類(lèi)社會(huì)救助，探索“物質(zhì)+服務(wù)”的救助方式，促進(jìn)傳統(tǒng)的單一現(xiàn)金或?qū)嵨锞戎蛭镔|(zhì)保障、生活照料、精神慰藉、心理疏導(dǎo)、能力提升和社會(huì)融入相結(jié)合的復(fù)合式救助轉(zhuǎn)變，成為發(fā)展趨勢(shì)。通過(guò)非物質(zhì)救助形式實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助方式的多樣化、組合化、專(zhuān)業(yè)化和個(gè)性化，最大程度發(fā)揮社會(huì)救助的綜合效應(yīng)，是近年來(lái)我國(guó)社會(huì)救助領(lǐng)域的新變化。

近年來(lái)，在社會(huì)救助實(shí)踐中，各地積極探索以多元需求為導(dǎo)向，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，實(shí)施多樣化的“物質(zhì)+服務(wù)”的社會(huì)救助，成為社會(huì)救助領(lǐng)域改革的發(fā)展方向。對(duì)生活不能自理的困難家庭老年人、未成年人、殘疾人、重病患者，提供必要的訪視和照料；對(duì)學(xué)齡階段的困難家庭未成年人，提供學(xué)業(yè)輔導(dǎo)、親情陪伴等；對(duì)有就業(yè)和參與產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目需求的困難人員，提供資源鏈接、技能培訓(xùn)、就業(yè)崗位或產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目幫扶；對(duì)有特殊需求的困難家庭，提供生活指導(dǎo)、心理?yè)嵛?、社?huì)融入等精神層面的救助。在部分城市還積極建立困難家庭陪伴式救助服務(wù)制度，實(shí)現(xiàn)陪伴式、長(zhǎng)效式、全程式救助幫扶。積極引導(dǎo)慈善組織、專(zhuān)業(yè)社工、志愿服務(wù)隊(duì)伍等多元化主體參與扶弱濟(jì)貧，探索開(kāi)展心理?yè)嵛俊⑸鐣?huì)融入等精神層面的救助幫扶，發(fā)揮非制度性救助的補(bǔ)充作用，把黨和政府對(duì)困難群眾的溫暖送到千家萬(wàn)戶(hù)。

強(qiáng)基層、建機(jī)制，全面提高社會(huì)救助治理效能

圍繞實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，社會(huì)救助適應(yīng)深化改革的要求，率先在體制和機(jī)制上實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，重點(diǎn)強(qiáng)基層、建機(jī)制，全面提高社會(huì)救助治理效能。

在基層建立“一門(mén)受理、協(xié)同辦理”平臺(tái)。在全國(guó)范圍內(nèi)，依托街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府）辦事大廳、居（村）民委員會(huì)公共服務(wù)工作站等綜合性便民服務(wù)場(chǎng)所，建立了統(tǒng)一的“社會(huì)救助”服務(wù)窗口，制定了社會(huì)救助申請(qǐng)分辦、轉(zhuǎn)辦流程，同時(shí)還明確了辦理時(shí)限。全國(guó)大部分縣（市、區(qū)）實(shí)現(xiàn)了醫(yī)療救助“一站式”即時(shí)結(jié)算。改進(jìn)政府提供公共服務(wù)的方式，采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式，促進(jìn)社會(huì)力量參與，從而提升基層社會(huì)救助經(jīng)辦服務(wù)能力，打通社會(huì)救助服務(wù)的“最后一公里”。

建立跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制。為了整合社會(huì)救助部門(mén)資源，強(qiáng)化部門(mén)協(xié)作配合，解決社會(huì)救助行政管理中所面臨的重大問(wèn)題，在頂層設(shè)計(jì)上推進(jìn)全國(guó)社會(huì)救助體系建設(shè)，2013年8 月，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意建立社會(huì)救助部際聯(lián)席會(huì)議這一協(xié)調(diào)機(jī)制。從近十年運(yùn)行效果來(lái)看，社會(huì)救助部際聯(lián)席會(huì)議發(fā)揮出了強(qiáng)化部門(mén)協(xié)作配合的作用，促進(jìn)了社會(huì)救助部門(mén)資源的整合。此外，從2017 年2 月開(kāi)始，還在全國(guó)范圍內(nèi)建立起縣級(jí)困難群眾基本生活保障工作協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)了部門(mén)資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成工作合力，切實(shí)解決好困難群眾基本生活保障中的突出問(wèn)題，進(jìn)一步織密織牢民生兜底保障安全網(wǎng)。

建立政府購(gòu)買(mǎi)救助服務(wù)機(jī)制。2017 年9 月，民政部、中央編辦、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于積極推行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù) 加強(qiáng)基層社會(huì)救助經(jīng)辦服務(wù)能力的意見(jiàn)》。實(shí)施五年來(lái)，打開(kāi)了社會(huì)救助服務(wù)的新格局，增加了社會(huì)救助服務(wù)的有效供給。一方面充分發(fā)揮出社會(huì)力量的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，提高服務(wù)質(zhì)量和效率，進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)力量活力，推動(dòng)政府轉(zhuǎn)變職能和政務(wù)服務(wù)效能提升；另一方面提高了社會(huì)救助經(jīng)辦服務(wù)能力，為社會(huì)救助對(duì)象提供及時(shí)、高效、專(zhuān)業(yè)的救助服務(wù)。

探索社會(huì)救助主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制。變被動(dòng)救助為主動(dòng)救助，做到早發(fā)現(xiàn)、早介入、早救助，將“人找政策”變成“政策找人”。積極構(gòu)建以市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）四級(jí)民政工作人員和網(wǎng)格員為基礎(chǔ)，通過(guò)強(qiáng)化基層責(zé)任，把主動(dòng)發(fā)現(xiàn)困難群眾作為村（居）黨組織和其他相關(guān)組織的重要工作職責(zé)及村（居）干部、包村（居）干部的一項(xiàng)工作任務(wù)，定期開(kāi)展轄區(qū)內(nèi)困難群眾排查走訪。委托從事困難群眾排查工作的企事業(yè)單位、基層群眾性自治組織、社會(huì)組織等，在工作中發(fā)現(xiàn)困難群眾，動(dòng)員社會(huì)力量廣泛參與社會(huì)救助主動(dòng)發(fā)現(xiàn)隊(duì)伍。通過(guò)加大政策宣傳，提高政策知曉度，暢通社會(huì)救助服務(wù)熱線，及時(shí)開(kāi)展各類(lèi)訴求信息收集和上報(bào)工作；關(guān)注網(wǎng)絡(luò)輿情以及救助網(wǎng)站信息；發(fā)揮慈善、愛(ài)心團(tuán)隊(duì)等組織的作用，共享救助信息，提升社會(huì)救助精準(zhǔn)救助效果。

構(gòu)建低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和常態(tài)化救助幫扶機(jī)制。2021 年，民政部推進(jìn)全國(guó)低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)信息平臺(tái)建設(shè)，會(huì)同國(guó)家鄉(xiāng)村振興局，依托低收入人口平臺(tái)開(kāi)展數(shù)據(jù)比對(duì)，及時(shí)將符合條件的易返貧致貧人口等納入兜底保障范圍，構(gòu)建低收入人口數(shù)據(jù)庫(kù)，定期上傳匯總低收入人口相關(guān)信息數(shù)據(jù)。將城鄉(xiāng)低保對(duì)象、城鄉(xiāng)特困人員、低保邊緣人口、支出型貧困人口等，全部納入到低收入人口范圍。擴(kuò)大部門(mén)間信息共享與數(shù)據(jù)比對(duì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)低收入人口的常態(tài)化監(jiān)測(cè)，及時(shí)預(yù)警發(fā)現(xiàn)可能需要救助的低收入人口。健全分層分類(lèi)的低收入人口救助幫扶機(jī)制，持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)兜底保障成果，推進(jìn)社會(huì)救助向梯度化、多層次延伸，確保精準(zhǔn)救助，高效救助。

新時(shí)代社會(huì)救助高質(zhì)量發(fā)展是一個(gè)不斷推動(dòng)和持續(xù)發(fā)展的過(guò)程，要進(jìn)一步圍繞加快構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、制度健全、政策銜接、兜底有力的綜合救助格局，持續(xù)推進(jìn)以下幾方面工作：一是加快社會(huì)救助法治化進(jìn)程，構(gòu)建完善的社會(huì)救助法律體系，把社會(huì)救助工作納入法治化軌道。二是以數(shù)字賦能為支撐，推動(dòng)社會(huì)救助服務(wù)向移動(dòng)端延伸，促進(jìn)救助信息聚合、救助資源統(tǒng)籌、救助效率提升。三是以“黨建+社會(huì)救助”為手段，用心、用情來(lái)擦亮社會(huì)救助的群體底色，讓社會(huì)救助更有溫度，讓困難群眾生活得更有尊嚴(yán)。