湖北深化社會(huì)救助對(duì)象認(rèn)定制度改革的探索與思考

☉ 湖北省民政廳調(diào)研組

近年來(lái)，湖北省認(rèn)真貫徹落實(shí)中辦、國(guó)辦《關(guān)于改革完善社會(huì)救助制度的意見(jiàn)》，組織武漢市、黃石市、宜昌市等39個(gè)市縣探索實(shí)踐通過(guò)告知承諾制確認(rèn)救助對(duì)象，推動(dòng)社會(huì)救助對(duì)象認(rèn)定向告知承諾確認(rèn)變革。

通過(guò)告知承諾制確認(rèn)救助對(duì)象的動(dòng)因與發(fā)展

從城市低保制度建立到社會(huì)救助制度體系形成，社會(huì)救助對(duì)象的認(rèn)定，一直都是按照申請(qǐng)受理、審核、確認(rèn)的程序，對(duì)申請(qǐng)家庭的人口、收入、財(cái)產(chǎn)狀況是否符合條件進(jìn)行審核確認(rèn)。但是，家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查能力與審核確認(rèn)救助對(duì)象的要求不相適應(yīng)、社會(huì)救助經(jīng)辦能力與經(jīng)辦人員承擔(dān)的責(zé)任不相匹配、社會(huì)救助對(duì)象享有的權(quán)利與承擔(dān)的義務(wù)不對(duì)等、救助對(duì)象的“急難愁盼”與辦理程序周期較長(zhǎng)相矛盾等問(wèn)題日益凸顯。在制約低保工作效率的同時(shí)，也讓困難群眾申請(qǐng)時(shí)面臨一些障礙，與當(dāng)前社會(huì)救助工作倡導(dǎo)的“溫暖救助”“溫情救助”理念不相適應(yīng)。

為解決上述矛盾，2019年，仙桃市開(kāi)展社會(huì)救助失信聯(lián)合懲戒試點(diǎn)。2020年，黃石市針對(duì)傳統(tǒng)審核確認(rèn)程序無(wú)法適應(yīng)疫情防控期間開(kāi)展救助工作的特殊要求，首次嘗試通過(guò)申報(bào)承諾確認(rèn)低保、特困供養(yǎng)對(duì)象968戶1779人，臨時(shí)救助5439人次，經(jīng)事后復(fù)核，認(rèn)定準(zhǔn)確率達(dá)到95%。在此基礎(chǔ)上，黃石市于2021年探索開(kāi)展社會(huì)救助承諾申報(bào)和失信懲戒試點(diǎn)，即社會(huì)救助申請(qǐng)人申請(qǐng)辦理救助事項(xiàng)時(shí)，社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)清楚地將承諾事項(xiàng)的義務(wù)、內(nèi)容以及不實(shí)承諾所需承擔(dān)的責(zé)任一次性告知申請(qǐng)人，申請(qǐng)人作出已經(jīng)符合告知的相關(guān)要求承諾并愿意承擔(dān)不實(shí)承諾的法律責(zé)任，民政部門依據(jù)承諾進(jìn)行確認(rèn)辦理。這一做法被民政部評(píng)為2021年全國(guó)社會(huì)救助改革創(chuàng)新實(shí)踐優(yōu)秀案例。同年，宜昌市民政局在全市推行通過(guò)告知承諾制確認(rèn)低保對(duì)象，低保申請(qǐng)最快一周辦結(jié)。2021年12月，湖北省委辦公廳、省政府辦公廳《關(guān)于改革完善社會(huì)救助制度的實(shí)施意見(jiàn)》明確，鼓勵(lì)通過(guò)證明事項(xiàng)告知承諾制審核確認(rèn)救助對(duì)象。2022年，湖北省民政廳印發(fā)《全省社會(huì)救助領(lǐng)域創(chuàng)新實(shí)踐工作方案》，加快推廣實(shí)施通過(guò)告知承諾制審核確認(rèn)救助對(duì)象。

通過(guò)告知承諾制審核確認(rèn)救助對(duì)象的主要做法及成效

在確認(rèn)環(huán)節(jié)，黃石市、宜昌市、武漢市分別按照“信息核對(duì)→公示→審批”“信息核對(duì)+公示→審批”“在線信息核對(duì)→審批”實(shí)施。這一變化，不僅帶來(lái)社會(huì)救助管理服務(wù)提檔升級(jí)，更是社會(huì)救助對(duì)象認(rèn)定機(jī)制內(nèi)涵的一次成功蝶變，主要取得以下4個(gè)方面的成效。

一是變審核方式為承諾確認(rèn)，認(rèn)定流程簡(jiǎn)化易及。申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況是否符合條件通過(guò)清楚告知，由申請(qǐng)人來(lái)作出承諾。對(duì)已作出承諾的對(duì)象，免除各類證明材料（黃石市共免除低保申請(qǐng)證明材料9類14項(xiàng)），經(jīng)信息核對(duì)無(wú)異常、公示無(wú)異議的申請(qǐng)對(duì)象，直接予以確認(rèn)，實(shí)現(xiàn)“一證一書(shū)一表”（身份證、承諾授權(quán)書(shū)、收入財(cái)產(chǎn)申報(bào)表）直接申辦低保。2021年7月以來(lái)，宜昌市已通過(guò)告知承諾辦理低保申請(qǐng)5633戶，占申請(qǐng)總數(shù)的75%；黃石市城區(qū)辦理154戶，占總數(shù)的50.2%。

二是變事后監(jiān)管為全程監(jiān)管，監(jiān)管主體回歸本位。在落實(shí)“事前重告知責(zé)任”的基礎(chǔ)上，事中通過(guò)信息核對(duì)、公開(kāi)公示進(jìn)行監(jiān)管，事后采取入戶調(diào)查、信息比對(duì)等方式進(jìn)行復(fù)核。2021年7月以來(lái)，黃石市辦理低保申請(qǐng)154戶，事中事后分別檢出34.2%、9.7%不符合條件的對(duì)象；宜昌市辦理5622戶，事中事后檢出率分別為24.8%、9.3%；武漢市辦理82戶，事中檢出率為3%，事后暫未發(fā)現(xiàn)失信人員。

三是變經(jīng)辦全責(zé)為失信有責(zé)，責(zé)任體系得到重塑。通過(guò)告知承諾制確認(rèn)救助對(duì)象，從制度本源上厘清行政機(jī)關(guān)和救助對(duì)象的責(zé)任邊界。徹底改變對(duì)之前即使發(fā)現(xiàn)救助對(duì)象存在隱瞞、欺騙等失信行為也無(wú)能為力，反而將錯(cuò)保、錯(cuò)救責(zé)任歸咎于經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和經(jīng)辦人的問(wèn)題。2021年7月以來(lái)，黃石市有5%的申請(qǐng)人在被告知需承諾后放棄申請(qǐng)。

四是變應(yīng)救盡救為應(yīng)救即救，兜底能力明顯提升。通過(guò)告知承諾制確認(rèn)救助對(duì)象不僅在結(jié)果上達(dá)到“應(yīng)救盡救”的績(jī)效要求，在程序設(shè)計(jì)上也實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)救即救”理念，相比傳統(tǒng)的申請(qǐng)審核確認(rèn)程序，不僅免去入戶調(diào)查、民主評(píng)議等常規(guī)環(huán)節(jié)，變兩次公示為一次公示，還將信息核對(duì)與公開(kāi)公示等工作同步開(kāi)展，將低保申請(qǐng)至確認(rèn)所需時(shí)間，由原來(lái)的30個(gè)工作日縮短為5至16天。武漢市探索在線信息核對(duì)不用公示的方式進(jìn)行確認(rèn)，最快可于當(dāng)天辦結(jié)低保申請(qǐng)確認(rèn)。

通過(guò)告知承諾制審核確認(rèn)救助對(duì)象的經(jīng)驗(yàn)啟示

總體而言，告知承諾制按照高效便民、風(fēng)險(xiǎn)可控的原則平穩(wěn)順利推進(jìn)，得到廣大干部群眾擁護(hù)和支持，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)主要體現(xiàn)在以下方面：

一是思想認(rèn)識(shí)到位，準(zhǔn)確把握改革目的意義要求。試點(diǎn)地區(qū)堅(jiān)持把通過(guò)告知承諾制審核確認(rèn)救助對(duì)象作為深入推進(jìn)社會(huì)救助制度改革完善的重點(diǎn)工作，作為強(qiáng)化兜底保障功能的重要方法，作為加快推進(jìn)“放管服”改革，降低制度性交易成本，便利人民群眾生活的實(shí)事來(lái)落實(shí)。各級(jí)民政干部紛紛表示，通過(guò)告知承諾制確認(rèn)救助對(duì)象，目的是減少“漏?！薄奥┚取保瑴p少群眾辦事環(huán)節(jié)，而不是減輕自己負(fù)擔(dān)；經(jīng)辦人員責(zé)任不是小了，而是更明確了；能力要求不是低了，而是更高了。

二是組織領(lǐng)導(dǎo)有力，保持穩(wěn)中求進(jìn)的總基調(diào)穩(wěn)妥推進(jìn)改革。黃石市民政局經(jīng)市委、市政府同意，在印發(fā)《社會(huì)救助工作容錯(cuò)免責(zé)辦法》、聯(lián)合13部門出臺(tái)《社會(huì)救助失信行為信用管理辦法》的基礎(chǔ)上，提請(qǐng)市政府出臺(tái)試點(diǎn)工作方案，歷時(shí)2年推動(dòng)改革落實(shí)落地。宜昌市將改革試點(diǎn)工作納入2021年市深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組重點(diǎn)項(xiàng)目部署推進(jìn)。同時(shí)，試點(diǎn)地區(qū)強(qiáng)調(diào)發(fā)揮困難群眾基本生活保障協(xié)調(diào)機(jī)制作用，及時(shí)研究解決工作中的矛盾問(wèn)題，確保部署有進(jìn)度、推進(jìn)有舉措、結(jié)果有考核。

三是強(qiáng)化宣傳培訓(xùn)，凝聚廣大干部群眾推行改革的共識(shí)共為。試點(diǎn)地區(qū)充分運(yùn)用電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)媒體對(duì)實(shí)行告知承諾制確認(rèn)救助對(duì)象政策進(jìn)行宣傳，并在街道辦事大廳、社區(qū)服務(wù)窗口輪番播放專題制作動(dòng)漫宣傳片，配發(fā)告知承諾制辦事指南，營(yíng)造推行改革的良好氛圍。同時(shí)，以提高基層經(jīng)辦人員履行清楚告知義務(wù)的能力為重點(diǎn)，分批組織街道、社區(qū)社會(huì)救助經(jīng)辦人員輪訓(xùn)，做到對(duì)政策規(guī)定、辦理流程、注意事項(xiàng)“一口清”。

四是工作流程優(yōu)化，不斷提高告知承諾制的規(guī)范管理水平。進(jìn)一步修改完善辦事指南，制定告知承諾格式文書(shū)，并通過(guò)服務(wù)場(chǎng)所、網(wǎng)站和一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)等渠道公布，把經(jīng)辦人員輔導(dǎo)講解政策作為必要環(huán)節(jié)，確保申請(qǐng)對(duì)象清晰了解告知承諾制的含義和操作流程。對(duì)申請(qǐng)人因特殊原因無(wú)法或不便進(jìn)行書(shū)面承諾的，采用錄音、錄像等電子方式取得承諾，真正做到“愿諾盡諾”。此外，部分試點(diǎn)地區(qū)還探索建立網(wǎng)上提交告知承諾書(shū)的相關(guān)制度，協(xié)同推進(jìn)線上線下辦理流程，為群眾提供更加便捷的服務(wù)。

五是落實(shí)事中事后核查，切實(shí)提高防范風(fēng)險(xiǎn)的能力。實(shí)行告知承諾制不能“一諾了之”。試點(diǎn)地區(qū)在確認(rèn)環(huán)節(jié)、事后監(jiān)管中，都發(fā)現(xiàn)少數(shù)申請(qǐng)人存在不同程度的失信行為。因此，各地不僅把依托社會(huì)救助家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息核對(duì)平臺(tái)開(kāi)展在線核查、暢通投訴舉報(bào)渠道作為確認(rèn)程序中的必要環(huán)節(jié)，還通過(guò)定期復(fù)查、隨機(jī)抽查、問(wèn)題倒查等方式加強(qiáng)事后監(jiān)管，確?！懊鈱徔炫狈诺瞄_(kāi)、管得住。

六是加強(qiáng)信用管理，構(gòu)建銜接事前事中事后的新型監(jiān)管模式。信用管理是對(duì)承諾行為進(jìn)行有效監(jiān)管的關(guān)鍵一環(huán)。黃石市明確10類失信行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分失信程度進(jìn)行分類懲戒。武漢市按照追繳騙取救助金→否則行政處罰→否則申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行→否則依法納入征信管理的規(guī)程進(jìn)行失信懲戒，做到對(duì)嚴(yán)重失信決不姑息，對(duì)確實(shí)遭遇困難但存在一定失信行為的家庭給予必要寬容的政策導(dǎo)向。

七是建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，激發(fā)社會(huì)救助經(jīng)辦人員的內(nèi)在動(dòng)力。良好的容錯(cuò)環(huán)境是實(shí)行告知承諾制的前提和基礎(chǔ)。黃石市、宜昌市等地均先出臺(tái)社會(huì)救助容錯(cuò)免責(zé)清單，在卸下基層工作人員思想包袱后，才開(kāi)展試點(diǎn)工作。同時(shí)，各地結(jié)合社會(huì)救助領(lǐng)域群眾身邊的腐敗和作風(fēng)問(wèn)題綜合治理，保持問(wèn)責(zé)追責(zé)的高壓態(tài)勢(shì)，引導(dǎo)經(jīng)辦人員恪守原則底線，充分調(diào)動(dòng)其積極性、主動(dòng)性，確保救助工作真正服務(wù)于困難群眾。

雖然告知承諾制成效明顯，但調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，試點(diǎn)地區(qū)在信用管理、社會(huì)救助信息核查能力、辦理流程等方面依然存在薄弱環(huán)節(jié)。下一步，湖北將打造“告知承諾制”品牌，在省級(jí)層面修訂完善最低生活保障審核確認(rèn)實(shí)施辦法，出臺(tái)容錯(cuò)免責(zé)清單，探索建立信用修復(fù)、異議處理機(jī)制，完善守信激勵(lì)措施，使信用管理更具彈性和張力，確保告知承諾制政策依據(jù)充分、機(jī)制銜接順暢。同時(shí)，進(jìn)一步加大培訓(xùn)力度，提升工作人員業(yè)務(wù)能力，讓社會(huì)救助服務(wù)更加便民利民、優(yōu)質(zhì)高效，有速度，更有溫度。