訴源治理視閾下行政訴權(quán)有效行使保障的司法進路
——基于程序性駁回案件的實證考察

葛曉燕

訴權(quán)是公民為了保障其權(quán)利不受侵害而尋求司法救濟的權(quán)利。行政訴權(quán)因其承載著權(quán)力制約、官民平等的特殊使命，在訴權(quán)的諸多形態(tài)中尤為引人注目?！?〕章志遠：《行政訴權(quán)分層保障機制優(yōu)化研究》，載《法學(xué)論壇》2020年第3 期。2015年5月1日施行的立案登記制改革，不僅致力解決立案難這一歷史頑疾，更在于實現(xiàn)從職權(quán)審查到訴權(quán)保障的立案模式轉(zhuǎn)變，建立健全訴權(quán)保障的長效機制。但不容忽視的事實是，行政訴權(quán)在逐步實現(xiàn)有效行使的同時，訴判不一、濫用訴權(quán)、程序空轉(zhuǎn)等現(xiàn)象卻日漸增多，影響了行政爭議的實質(zhì)化解與訴源治理的深入推進，需要引起高度重視。

一、行政訴權(quán)行使的實證考察——圍繞程序性駁回案件的分析

行政爭議訴源治理不以簡單減少法院行政案件為目標，而旨在為公平、高效、根本化解行政爭議提供最優(yōu)路徑，使矛盾糾紛化解不留“后遺癥”，受損的社會關(guān)系得到修復(fù)，進而推進社會治理的改善，從根本上減少和預(yù)防行政爭議。因此，行政爭議實質(zhì)性化解是訴源治理視閾下行政訴權(quán)有效行使的目的之一。然而，由于行政爭議的產(chǎn)生具有較為復(fù)雜的社會成因，具有“原發(fā)性”“繼發(fā)性”和“再發(fā)性”等不同特點，一定程度上訴訟案件基數(shù)的膨脹夾雜著權(quán)利保障的“泡沫”，影響行政訴權(quán)有效行使的實質(zhì)效能發(fā)揮。

（一）從案件裁定數(shù)據(jù)看，行政案件“高裁駁率”現(xiàn)象不容忽視

立案登記制實施后，行政訴訟案件呈現(xiàn)較大幅度增長。但立案登記制并不意味著凡案必立，行政訴訟有其特定的起訴條件，對于符合起訴條件的案件，法院依法登記立案，不符合起訴條件的裁定不予立案，已經(jīng)立案的，裁定駁回起訴。全國法院司法統(tǒng)計顯示，2016年至2020年，全國法院通過程序性裁定不予立案、駁回起訴的案件占收案總數(shù)的28.84%。其中，不予立案案件占比6.08%，駁回起訴案件占比22.76%。〔2〕數(shù)據(jù)來源于最高人民法院2020年度司法研究重大課題“行政爭議訴源治理機制研究”研究成果。與立案登記制實施前相比，一審裁定不予立案和駁回起訴的案件大幅增長。如2020年一審裁定駁回起訴案件占比為21.12%，同比2011年上升了14 個百分點。〔3〕前引〔2〕。這類案件一定程度上造成了程序空轉(zhuǎn)和司法資源浪費，反映了立案登記制在使行政訴權(quán)保障得以增強的同時，也引起了行政訴訟能否切實解決行政爭議的疑問。

法律因社會上某種利益而生，無利益即無法的觀念產(chǎn)生?！?〕[日]美濃部達吉：《法的本質(zhì)》，林紀東譯，我國臺灣地區(qū)商務(wù)印書館1993年版，第37 頁。從理論上講，利益無分輕重，人民法院理應(yīng)對訴之于己的糾紛平等地對待，行政訴訟法定受理條件也并未因權(quán)利和利益類型的不同而有所區(qū)分。但訴訟中所體現(xiàn)的利益在一定的社會經(jīng)濟條件下確有輕重之別。當(dāng)事人雖因利益分歧而產(chǎn)生行政爭議，但并不等于該爭議直接轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄔ罕仨氁婪ㄗ鞒鰧嶓w判決的行政訴訟案件。即便在法院將行政案件納入實體合法性審查后，也并不代表當(dāng)事人之間超越法律問題的實際深層次糾紛就能得以圓滿解決。

（二）從案件裁定內(nèi)容看，行政案件“案結(jié)事未了”的動因復(fù)雜

在當(dāng)事人行政訴權(quán)行使的背后，掩藏著現(xiàn)代公共生活中多元利益的分化和沖突。當(dāng)事人訴求的行政爭議可能涉及權(quán)利爭端，也可能涉及利益沖突，甚至當(dāng)事人實際的利益訴求可能隱藏在權(quán)利主張之后，或已超出了爭議對象本身的范疇。因法院的判決受限于行政訴訟制度本身的局限性，針對行政爭議，司法裁判未必都能有效解決。一旦該爭議背后隱藏的利益沖突沒有得到及時地真正解決，則極易導(dǎo)致“案結(jié)事未了”局面。

通過對選取樣本〔5〕課題組分別以“不予立案”“駁回起訴”為關(guān)鍵詞，在中國裁判文書網(wǎng)檢索2016-2020年度的一審行政訴訟案件裁定書，以每年20 件為數(shù)量標準，排除不符合條件的案件，隨機篩選出不予立案、駁回起訴案件樣本各100 件。的逐一分析和整理，發(fā)現(xiàn)一審裁定不予立案和駁回起訴案件的原因多樣，具體表現(xiàn)為：

1.不屬于受案范圍

這類案件共76 件，占樣本總數(shù)的38%。主要包括：一是屬于不可訴行為。如行政機關(guān)作出的不產(chǎn)生外部法律效力的行為、行政機關(guān)為作出行政行為而實施的過程性行為、內(nèi)部層級監(jiān)督行為、信訪辦理行為以及不產(chǎn)生實際影響的行為等。二是其他不屬于行政訴訟受案范圍的情形。如屬于行政機關(guān)最終裁決的行政行為、未復(fù)議前置等情形。

2.訴請不具體或無事實根據(jù)

根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）的規(guī)定，提起行政訴訟應(yīng)當(dāng)有具體的訴訟請求和事實根據(jù)，即起訴人應(yīng)當(dāng)提出保護其合法權(quán)益的具體內(nèi)容，提起行政賠償、補償訴訟的，應(yīng)當(dāng)有具體的賠償、補償事項以及數(shù)額，以及被訴行政行為影響其合法權(quán)益所依據(jù)的案件事實、證據(jù)和法律依據(jù)。樣本中，屬于訴請不具體或無事實根據(jù)的有32 件，占比16%。如有的起訴人訴訟請求混亂，有的要求征地補償安置費用不明確、賠償損失數(shù)額不具體，經(jīng)法院指導(dǎo)和釋明，當(dāng)事人拒絕補正。有的雖經(jīng)補正仍不符合起訴條件。有的要求被訴行政機關(guān)履行職責(zé)，但該職責(zé)并非被訴行政機關(guān)的法定職責(zé)。有的認為被訴行政行為違法或是不作為，卻未能提供相應(yīng)的證據(jù)材料。

3.主體不適格

行政訴訟所具有的“民告官”屬性，決定了行政訴訟中原被告雙方角色恒定?！缎姓V訟法》及司法解釋相關(guān)條款對原告、被告資格作出了明確的規(guī)定，原告、被告適格，也是行政訴訟首要的起訴條件。因主體不適格被法院裁定不予立案或駁回起訴的有41 件，占樣本總數(shù)的20.5%。其中，既包括原告與被訴行政行為無利害關(guān)系的原告主體不適格案件，也包括錯列被告且拒絕變更的案件。

4.重復(fù)起訴

與民事訴訟一樣，行政訴訟也遵循“一事不再理”原則，主要的判斷標準就是重復(fù)起訴。當(dāng)事人就已經(jīng)提起訴訟的事項在訴訟過程中或者裁判生效后再次起訴，構(gòu)成重復(fù)起訴。此類情形有8 件，占樣本總數(shù)的4%。有的當(dāng)事人的訴請法院已作出生效裁判，原告又以同一被告，相同的事實和理由再次提起訴訟，或是通過變更訴訟請求等方式再次提起訴訟。有的在前訴中未經(jīng)法庭許可中途退庭，法院按撤訴處理，其又以同一事實和理由重新起訴。此外，一些當(dāng)事人存在濫用訴權(quán)行為，多次提起相同或者類似的訴訟請求，或是針對同一行政行為多次以不同理由重復(fù)起訴甚至更換不同的地方提起訴訟等。

5.超過起訴期限或違反管轄規(guī)定

這類案件有23 件，占樣本總數(shù)的11.5%。其中，超過法定起訴期限且無《行政訴訟法》第48 條規(guī)定情形的有20 件，占樣本總數(shù)的10%；不屬于受訴法院管轄的有3 件，占樣本總數(shù)的1.5%。

6.其他情形

因其他不符合受理條件，被裁定不予立案或駁回起訴的有20 件，占樣本總數(shù)的10%。有的案件同時存在多種不符合受理條件的情形，有的被訴行為不屬于行政行為，有的屬于歷史遺留問題。這類歷史遺留問題形成的爭議有其復(fù)雜的歷史背景，或者問題本身就是由當(dāng)時的政策性規(guī)定而引起，涉及國家對人民群眾切身利益相關(guān)事項的政策性安排，無法在現(xiàn)有的法律制度框架內(nèi)進行合法性評價，更加適宜通過行政程序解決。

在行政訴訟案件中，當(dāng)事人起訴動因錯綜復(fù)雜，通常伴隨其他事實動因。從當(dāng)事人行使行政訴權(quán)目的的視角出發(fā)，訴諸司法的“根本要求”是獲得最有權(quán)威的裁判或判斷,實現(xiàn)“定分止?fàn)帯辈⒁試业牧α亢兔x保證權(quán)益恢復(fù)和價值主張。〔6〕吳良志：《司法需求之中國情境:發(fā)現(xiàn)與回應(yīng)——以最高人民法院歷年工作報告為樣本》，載《法律適用》2009年第1 期。司法如果遵循完全的法律邏輯主義，勢必離解決行政爭議越走越遠，從而形成惡性循環(huán)。甚至相當(dāng)部分當(dāng)事人對法院的審理焦點并不關(guān)心，其在意的通常是超越法律問題的實際深層次糾紛的解決。然而，由于爭議案件不屬于行政訴訟受案范圍、超過起訴期限、不符合起訴條件、當(dāng)事人不會訴或是缺乏相應(yīng)的事實證據(jù)等原因，當(dāng)事人訴爭的大量行政爭議糾紛未能進入實體處理，而被程序性駁回。這也是“案結(jié)事未了”的現(xiàn)實根源。因此，解決行政爭議并非簡單的程序性駁回了事，化解和消除行政爭議沖突的內(nèi)在根源，使得爭議沖突所規(guī)避的義務(wù)得以實際履行、所侵害的利益得以恢復(fù)才是解決行政爭議的實質(zhì)內(nèi)涵。

（三）從案件裁定效果看，行政案件辦案數(shù)與權(quán)利救濟不成正比

近年來，全國法院審結(jié)各類訴訟案件數(shù)量大幅上升，2014年至2020年，全國法院審結(jié)刑事一審案件數(shù)量從102 萬件增長至111.6 萬件，增幅為9.4%；民商事一審結(jié)案從800 萬件增長至1330.6 萬件，增幅為66.3%；行政一審結(jié)案從13.1 萬件增長至26.6 萬件，增長了1 倍，行政訴訟案件審結(jié)數(shù)量增幅明顯高于刑事和民商事案件。〔7〕前引〔2〕。法院行政案件收案數(shù)呈上升態(tài)勢的同時，又因行政案件上訴率高、信訪率高、纏訴率高、服判息訴率低，呈現(xiàn)“三高一低”現(xiàn)象，使得辦案壓力呈現(xiàn)“倒金字塔”現(xiàn)象，即行政審判法官所處的審級越高，其人均辦案數(shù)量越大，這與審理刑事、民商事案件的法官人均辦案數(shù)與審級成反比的特點截然不同。

在審判資源日益稀缺的情況下，提高訴訟效率已成為我國訴訟制度設(shè)計的重要價值取向之一。訴訟效益原則，是指人民法院審理案件時，在保障公正的前提下，必須以最小的投入獲得最大的產(chǎn)出。然而，從行政爭議實質(zhì)性化解的角度出發(fā)，行政案件的處理效果似乎并不令人滿意。一方面，在社會轉(zhuǎn)型的時代洪流之中，行政爭議的數(shù)量和處理難度都不斷增加。在人民利益需求日益多元的今日，能否滿足人民日益增長的美好生活需要，能否回應(yīng)人民群眾司法需求，充分有效化解行政爭議，已經(jīng)成為衡量國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不可或缺的內(nèi)在標準。然而，司法天然的被動性、專業(yè)性、程序性等特征決定了司法資源和司法能力的有限性，進而決定了司法不能滿足當(dāng)事人所有需求，也不能解決社會所有的糾紛和矛盾。我們必須正視司法自身發(fā)展的局限性，倘若將大量不符合起訴條件的行政爭議一律納入法院審理進行實體裁判，則不僅不能切實解決當(dāng)事人之間的行政爭議，更可能以效率和公正為代價，最終損害的是司法權(quán)威和司法公信力?！?〕耿寶建：《立案登記制改革的應(yīng)對和完善——兼談訴權(quán)、訴之利益與訴訟要件審查》，載《人民司法（應(yīng)用）》2016年第25 期。

另一方面，在現(xiàn)代法治社會，行政訴權(quán)保障理應(yīng)受到特別重視，其意義主要在于：一是使得相對人訴之于司法救濟解決行政爭議的要求得到滿足；二是有利于相對人實體權(quán)益遭遇行政權(quán)侵犯后得到及時救濟保障；三是增強相對人程序權(quán)利維護的程度，防止國家行政權(quán)力濫用的可能。因而，行政訴權(quán)保障要求我們在程序設(shè)置上盡可能地服務(wù)于相對人訴訟便利等多元要求，而訴權(quán)保障的多元性，諸如訴訟便利等程序要求又有可能產(chǎn)生“濫用訴權(quán)”以及“糾紛解決泛司法化”等現(xiàn)象。盡管法院已積極能動司法，充分發(fā)揮其化解爭議的功能，但大量非核心爭議在根源上被疏浚的效果并不明顯。

二、行政訴權(quán)行使偏差的歸因檢視

通過上述分析，當(dāng)前行政訴訟中存在一定程度的行政訴權(quán)行使偏差現(xiàn)象，尤其是濫用訴權(quán)現(xiàn)象極易導(dǎo)致行政爭議化解的“供給側(cè)”失衡，進而反過來又可能導(dǎo)致行政訴權(quán)保障機制的功能背反，因而有必要結(jié)合行政審判工作實際，探究行政訴權(quán)行使偏差背后的原因。

（一）當(dāng)事人主觀訴求偏離裁判重心

主觀訴訟的訴求是當(dāng)事人主觀上希望實現(xiàn)的解決行政爭議問題，客觀訴訟裁判重心是法院對當(dāng)事人表達的訴求歸納至行政訴訟審理范疇后的爭議問題。理想情況下，當(dāng)事人主觀訴訟訴求與客觀訴訟裁判重心是一致的，此時行政訴訟能夠聚焦于當(dāng)事人希望解決的行政爭議本身，兼顧監(jiān)督行政和權(quán)益救濟的雙重目的，有利于行政爭議的化解。但在司法實踐中，兩者有時并非一致，導(dǎo)致裁判重心與當(dāng)事人訴求產(chǎn)生偏離并出現(xiàn)“脫靶”現(xiàn)象，法院審理和裁判的對象均偏離當(dāng)事人主觀上的訴求，不能滿足當(dāng)事人主觀希望解決的行政爭議問題，此時會產(chǎn)生行政訴訟空轉(zhuǎn)，不利于行政爭議的實質(zhì)化解。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，兩者產(chǎn)生偏離包括當(dāng)事人主觀方面的因素和行政爭議客觀方面的因素，主要有以下三種情形：

1.當(dāng)事人認知錯誤

當(dāng)事人的法律知識有限，其對實質(zhì)爭議所涉及的行政行為的主體、內(nèi)容、程序等都不清楚，盲目提起行政訴訟，導(dǎo)致出現(xiàn)認知錯誤，未能針對實質(zhì)爭議本身提起訴訟，而是常常提起大雜燴式訴訟請求，有的甚至針對一個爭議提起十余項訴訟請求，難以看清爭議焦點。法院對其訴求進行歸納引導(dǎo)時，當(dāng)事人有時選擇多個訴求中的其中一項進行訴訟，但該訴訟實際并非其希望解決的實質(zhì)行政爭議，而是其認為能符合立案條件的或者“勝訴”幾率更大的訴求。

2.當(dāng)事人的訴訟策略

當(dāng)事人認為其權(quán)益受到行政行為侵害時，有時其并不清楚行政行為的作出機關(guān)、行政行為的具體內(nèi)容等，因此其有意提起信息公開行政訴訟，通過一些外圍的行政訴訟來廓清實質(zhì)行政爭議所涉及的行政主體、行政行為內(nèi)容等，其主觀的訴求在于解決實質(zhì)行政爭議，而其提起的訴訟卻是實質(zhì)爭議之外的行政訴訟，由此產(chǎn)生法院客觀審判對象與當(dāng)事人主觀意愿的偏離。例如，房屋拆遷糾紛中，政府因為修路拆遷房屋，當(dāng)事人對拆遷行政行為不服，但是其并不清楚被拆遷房屋是否屬于修路紅線范圍內(nèi)，為此先就修路行為提出信息公開的行政訴訟，以期通過公開信息判斷下一步的行政訴訟方向。

3.訴訟目的與訴訟請求不一致

訴訟請求是當(dāng)事人訴請法院裁決的事項，而訴訟目的是當(dāng)事人希望通過訴訟實現(xiàn)的真實目的，兩者未必完全一致。尤其是在一些特定的繼發(fā)性、再發(fā)性行政爭議中，當(dāng)事人提起行政訴訟的請求與目的更是不相一致。例如，在行政處罰案件中，行政機關(guān)對相對人作出處罰決定，相對人的訴訟請求雖是撤銷該處罰決定，但其實質(zhì)訴訟目的為撤銷處罰決定后，一并解決引發(fā)該案爭議的源頭問題。法院審理行政案件系對當(dāng)事人的訴訟請求進行審查并作出支持與否的裁判，原告的訴訟請求即便得到支持，有時也難以實現(xiàn)其實質(zhì)訴訟目的。

（二）濫用訴權(quán)的泛化

訴訟誠信是司法公信的基礎(chǔ)。訴權(quán)濫用嚴重浪費了國家司法資源，損害了司法權(quán)威，損害了他人權(quán)益。因此，有必要采取措施對濫用訴權(quán)行為進行規(guī)制。但是，現(xiàn)實中，濫用訴權(quán)規(guī)制的偏差又極易造成行政訴權(quán)保障受限。

1.濫用訴權(quán)概念的界定不清

在行政審判實務(wù)中，當(dāng)事人不當(dāng)或惡意行使訴權(quán)的行為并不少見。由于立法尚未對“訴權(quán)行使不當(dāng)”“訴權(quán)濫用”與“惡意行使訴權(quán)”等概念予以明確界定，因而司法實踐中，不同裁判者對于“濫用訴權(quán)”的判定，因考量因素不同而有不同的認識。在2015年司法案例“陸某霞訴南通市發(fā)展和改革委員會政府信息公開答復(fù)案”中，法院認為應(yīng)對當(dāng)事人反復(fù)多次提起的缺乏訴的利益、訴訟目的不當(dāng)、有悖誠信的起訴行為進行嚴格依法審查?！?〕參見《中華人民共和國最高人民法院公報》2015年第11 期。此后，最高人民法院于2017年發(fā)布《關(guān)于進一步保護和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見》，進一步重申了對濫用訴權(quán)、惡意訴訟情形要求從嚴掌握。〔10〕參見2017年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于進一步保護和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見》（法發(fā)〔2017〕25 號）第17 條規(guī)定。雖然上述規(guī)定對濫用訴權(quán)行為的認定進行了相應(yīng)界定，但實踐中對濫用訴權(quán)理解上的分歧，還是容易導(dǎo)致濫用訴權(quán)泛化。相比訴權(quán)保障的研究，理論上關(guān)于行政濫用訴權(quán)規(guī)制的研究還相對比較匱乏。一定程度上，在沒有法律明確規(guī)定的情況下，訴權(quán)的行使是否在合理限度之內(nèi)，有無濫用，關(guān)涉司法裁量權(quán)行使問題。法官對濫用訴權(quán)的規(guī)制必然涉及除法律因素之外的諸多社會因素考量。但現(xiàn)有關(guān)于濫用訴權(quán)的研究，大多僅從訴求爭議的表層分析,對爭議的深層社會背景及其所關(guān)涉的司法權(quán)和民眾的實際需求等因素缺乏必要關(guān)注。因此，僅從單向度的角度去界定濫用訴權(quán)行為的發(fā)生，顯然難以回應(yīng)民眾對司法日益增長的真實需求，也難以真正保障民眾對行政訴權(quán)的有效行使。

2.濫用訴權(quán)現(xiàn)象頻發(fā)

訴權(quán)的核心是訴的利益的存在。從利益角度出發(fā)，可以將涉訴行政爭議大致分為三類：一是核心爭議。核心利益指向的是核心爭議，即涉財產(chǎn)權(quán)的爭議。二是衍生爭議。非核心利益所指向的是衍生爭議，財產(chǎn)權(quán)之外的權(quán)利保護訴求（如請求公安機關(guān)人身保護、請求政府機關(guān)公開信息）等，亦一并作為衍生爭議看待。三是泡沫爭議。無利益所指向的是泡沫爭議，即最主要特征是缺乏訴的利益?！?1〕南昌鐵路運輸中級法院課題組：《實質(zhì)化解背景下行政訴訟程序空轉(zhuǎn)的圖譜分析及治理路徑——以J 省33 組行政訴訟程序空轉(zhuǎn)樣本為切入點》，載中華人民共和國最高人民法院行政審判庭編：《行政執(zhí)法與行政審判》（總第75 集），中國法制出版社2019年版，第167 頁。以此檢視之，行政審判實踐中，大量衍生爭議、泡沫爭議不斷增多。一些當(dāng)事人為謀取更多的關(guān)注以及更多的不當(dāng)利益，違反誠實信用原則，不當(dāng)或惡意行使訴權(quán)，尋找各種理由，提出大量的衍生爭議、泡沫爭議進行無意義的訴訟，以過激方式向法院和行政機關(guān)施壓。這種現(xiàn)象在政府信息公開、要求履行層級監(jiān)督、投訴舉報、征地拆遷、行政賠償?shù)阮愋桶讣斜憩F(xiàn)得尤為明顯。

3.濫用訴權(quán)規(guī)制難以把握

主要表現(xiàn)在兩方面：其一，識別濫用訴權(quán)方面，現(xiàn)有具體法律規(guī)范中未明確濫用訴權(quán)的要件依據(jù)，缺乏具體判定標準。其二，認定濫用訴權(quán)方面，由于起訴人主觀惡性難以判斷，在保障公民訴權(quán)和維護正常的司法秩序之間，法官考量側(cè)重不一。另外關(guān)于起訴權(quán)行使正當(dāng)性的判斷，也因采用的保護規(guī)范理論，抑或?qū)徤饕?guī)制等標準不同而判定有所不同。法官行使的行政審判權(quán)具有強職權(quán)特征，在“濫用訴權(quán)”裁量無明確標準的前提下，極易產(chǎn)生限制訴權(quán)行使等不利于行政訴權(quán)保障的弊端。

（三）行政訴訟實質(zhì)化解糾紛的有限性

行政訴訟只是眾多糾紛化解方法中的一種，也不是所有進入行政訴訟的糾紛都能得到實質(zhì)化解。

1.缺乏對行政爭議有效訴源治理的司法指引功能

社會治理過程中，執(zhí)法行為既要嚴格還需理性，即以理性的思維、理性的方式、理性的手段，堅持以人民為中心，將情、理、法融為一體，理性文明執(zhí)法，正確行使行政權(quán)力。然而，在一些行政領(lǐng)域，行政機關(guān)作出的行政行為雖然形式上符合法律規(guī)定，看似“嚴格執(zhí)法”，但實質(zhì)上卻不合理，即缺乏理性，有簡單粗暴之嫌。如在拆遷征收過程中，行政機關(guān)以行政相對人漏了一些房屋報建手續(xù)為由，將房屋認定為違章建筑并予以強制拆除。還有的行政機關(guān)對轄區(qū)正在趕工生產(chǎn)的廠家或者家畜養(yǎng)殖企業(yè)以環(huán)保不達標為由“一刀切”進行關(guān)停，從而引發(fā)行政爭議。在此類“非理性執(zhí)法”引發(fā)的行政爭議中，更應(yīng)重視矛盾糾紛源頭的治理，但司法判決局限于案件本身，對行政爭議根源的實質(zhì)化解功能有限，缺乏有效的訴源治理指引功能，往往難以讓當(dāng)事人服訴息判，實現(xiàn)“案結(jié)、事了、人和”。

2.缺乏對“一事一訴”的必要突破

在一個行政案件中，被訴行政行為一般僅指一個行政機關(guān)作出的一個行政行為，或兩個及兩個以上的行政機關(guān)作出的同一個行政行為。盡管公民、法人或其他組織在起訴時可以提出多項具有內(nèi)在邏輯牽連的訴訟請求，但作為訴訟請求基礎(chǔ)的被訴行政行為卻須只有一個。此即通常所謂的“一行為一訴”的行政訴訟立案受理原則，這一原則在絕大多數(shù)情況下是正確的。然而，實踐中行政管理的復(fù)雜性導(dǎo)致一個行政爭議涉及多個行政行為。如拆遷安置、土地征收引發(fā)的行政爭議，行政相對人認為補償標準不合理導(dǎo)致補償價款過低而提起行政訴訟。但由于針對補償標準的行政訴訟難以勝訴，以及行政行為的不透明導(dǎo)致其難以找到訴訟“靶心”，其只能先從爭議的外圍提起訴訟，如提起信息公開訴訟要求公開相關(guān)信息，或者先對拆遷的程序性瑕疵提起訴訟要求撤銷，然后根據(jù)前案訴訟中發(fā)現(xiàn)的新的行政瑕疵或行政錯誤，又逐步提起其他行政訴訟迫使行政機關(guān)提高補償標準。根據(jù)一事一訴原則，法院需要對每一起行政行為逐件立案、逐件審理，有的涉及不同的管轄法院，結(jié)果耗費了大量時間精力卻始終難以化解實質(zhì)行政爭議。

3.缺乏對行政爭議實質(zhì)性化解適用標準的規(guī)范

行政爭議的形成往往有其復(fù)雜動因，法院在審查此類爭議時，立案階段的案件過濾功能不均，審查模式選擇的界定考量不一，可能導(dǎo)致行政爭議實質(zhì)性化解適用標準的界定也不一。一方面，行政爭議實質(zhì)性化解具有訴訟基本功能、司法能力表征和訴訟行為形態(tài)等多重屬性，在以結(jié)案數(shù)和結(jié)案率為主要考核內(nèi)容的績效考核管理體系下，行政審判法官可能存在追求“案結(jié)”而非以“事了”為目的的功利主義的結(jié)案傾向。另一方面，“由于履行判決司法適用中存在程序空轉(zhuǎn)和訴權(quán)保障不足等現(xiàn)象,履行判決實質(zhì)解決行政爭議效果不明顯”。〔12〕劉群：《實質(zhì)解決行政爭議視角下的行政履行判決適用研究》，載《行政法學(xué)研究》2019年第2 期。如對于責(zé)令采取補救措施等案件，《行政訴訟法》第78 條規(guī)定了“被告不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除本法第12 條第1 款第十一項規(guī)定的協(xié)議的，人民法院判決被告承擔(dān)繼續(xù)履行、采取補救措施或者賠償損失等責(zé)任”。但是，對于如何補救、何時補救、如何繼續(xù)履行、賠償多少損失，辦案法官亦不明確行政機關(guān)究竟需要多長時間完成補救或繼續(xù)履行義務(wù)，以及行政機關(guān)能夠采取哪些措施進行補救，因而司法實踐中難以在判決書中予以明確，只能泛泛地判決補救或履行，使得化解實質(zhì)爭議的效果大打折扣。

三、保障行政訴權(quán)有效行使的司法進路

行政爭議訴源治理作為一種準法律制度或?qū)嵺`中的法律運行機制，在現(xiàn)實中能不能充分發(fā)揮其預(yù)定功能，一方面在于這項制度機制本身是否完備妥當(dāng)，另一方面更在于人們的認識、社會的各種條件與制度功能之間協(xié)調(diào)與否。因此，在訴源治理的理念共識下，有必要從司法理念、政策進路上尋求保障行政訴權(quán)有效行使的優(yōu)化路徑。

（一）堅持“原則思維”與“政策思維”的有機融合

行政訴權(quán)保障判斷標準中，往往涉及諸如“行政行為” “訴的利益”等概念判斷，且該判斷一直是解釋的模糊地帶，充滿價值判斷的可能，如稍有不慎極有可能造成訴權(quán)被限制或訴權(quán)被濫用。在行政案件審理過程中，法官不僅受到“原則思維”影響，也受到“政策思維”影響。所謂原則思維，也稱“剛的原則思維”，從法律自身角度強調(diào)法律內(nèi)部的正義標準，輿情、民意、政策等都不左右法官獨立思考。所謂政策思維，顧名思義，是一種基于政策權(quán)衡的行政思維，強調(diào)后果評價與效果實現(xiàn)?！?3〕翁岳生編：《行政法》（上），中國法制出版社2000年版，第13-15 頁?！霸瓌t思維”注重“法律效果”，而“政策思維”注重“社會效果”。

從法治發(fā)展進步的方向來看，法官應(yīng)該確保行政爭議實質(zhì)性解決，及時回應(yīng)司法需求，因而從訴源治理的理論支撐層面而言，要注重“原則思維”與“政策思維”在一定程度上的有機融合。因而，在“原則思維”與“政策思維”有機融合的基礎(chǔ)上，有學(xué)者提出了政治原則主義的解釋立場，即“在公共價值的指引下，以法律文本為對象，解釋者在法律規(guī)范與公共政策之間來回對照、說明與確定的解釋過程”。〔14〕王旭：《行政法解釋學(xué)研究：基本原理、實踐技術(shù)與中國問題》，中國法制出版社2010年版，第82 頁。政治原則主義思維強調(diào)公共價值，強調(diào)司法和行政同為公權(quán)力，對維護法治國家的治理發(fā)展起著共同作用。行政機關(guān)的管理權(quán)力和行政裁量權(quán)，與司法權(quán)一樣，均來自法律的賦予，同時行政在其專門領(lǐng)域具有明顯的制度優(yōu)勢，可以給司法權(quán)在一定程度上提供專業(yè)助力。尤其是現(xiàn)代風(fēng)險社會的來臨，更決定了兩者在治理功能上相得益彰。因而，面對轉(zhuǎn)型時期各種行政爭議暴露出來的問題，尤其是行政訴權(quán)保障與濫用訴權(quán)規(guī)制平衡所凸顯的利益沖突的多樣性、復(fù)雜性，須運用一種更具意義的思維分析框架，去妥善處理當(dāng)前社會治理背景下集聚的深層次沖突和矛盾。

（二）堅持“權(quán)利保障”與“行為控制”的協(xié)調(diào)推進

行政訴權(quán)應(yīng)當(dāng)保障，但濫用訴權(quán)行為也必須規(guī)制。針對權(quán)利可能被濫用的風(fēng)險，不宜從權(quán)利要素上進行把握，應(yīng)當(dāng)貫徹規(guī)制而不限制的理念。對此，有學(xué)者建議應(yīng)當(dāng)在盡可能充分賦予當(dāng)事人訴權(quán)保障的基礎(chǔ)上，引入誠實信用原則作為訴權(quán)行使的原則性要求，通過針對濫用訴權(quán)的行為進行控制，從而作出規(guī)則表達?！?5〕王錫鋅：《行政訴訟中保障訴權(quán)與控制濫訴的平衡》，載《中國社會科學(xué)報》2020年6月5日第5 版。當(dāng)事人對行政訴權(quán)的行使是相對自由的，但同時行政訴權(quán)的行使又是有邊界的。因此，為營造誠信的訴訟格局和良好的法治圖景，我們在行政訴權(quán)保障與濫用訴權(quán)規(guī)制平衡的實踐探索中，應(yīng)當(dāng)重視權(quán)利保障與行為控制協(xié)調(diào)推進。

當(dāng)前，人民法院在訴源治理視閾下的應(yīng)然定位，既是多元解紛機制的鏈接者，為行政相對人鏈接行政機關(guān)以及多元解紛主體，做好爭議解決的“牽線人”，又是行政爭議解決示范規(guī)則的樹立者。一方面，注重從權(quán)利保障根源上，加強溝通交流與釋法說理，引導(dǎo)當(dāng)事人合理表達訴求，聯(lián)動多方力量推動行政爭議靠前化解、妥善化解、實質(zhì)化解?！蛾P(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》對法院在多元化糾紛解決機制改革中的功能和作用進行了定位——“人民法院要發(fā)揮司法在矛盾糾紛多元化解機制中的引領(lǐng)、推動和保障作用”，意味著法院要主動將行政爭議雙方與訴訟外的糾紛解決機制建立對接關(guān)系，由司法克制主義適度向能動主義過渡?！胺ü僭谠V訟中已不單純扮演裁斷者的角色，而是積極介入爭議的解決，促成當(dāng)事人達成合意的效果，以尋求利益最優(yōu)的解決方式。”〔16〕梁平：《論多元糾紛解決機制的溝通之維——基于當(dāng)事人心理需求角度的審視》，載《河北法學(xué)》2009年第10 期。比如建設(shè)一站式解紛機制，由法院訴調(diào)服務(wù)中心為當(dāng)事人尋找合適的解紛渠道和主體，促進當(dāng)事人的矛盾解決。

另一方面，亦要注重從行為控制方面，防范濫用訴權(quán)等不當(dāng)行為的風(fēng)險隱憂，從社會治理層面對濫用訴權(quán)行為進行有效規(guī)制，加大爭議案件的釋明、協(xié)調(diào)、分流、化解力度，樹立行政爭議解決的示范規(guī)則。在立案前端，強化案前對當(dāng)事人提交材料的形式審查。加強釋明引導(dǎo)，規(guī)范當(dāng)事人行使訴權(quán)的有效方式。同時，法官也應(yīng)當(dāng)注意把握立案和保護當(dāng)事人訴權(quán)的平衡，在規(guī)制虛假訴訟和惡意訴訟的同時保護當(dāng)事人的訴權(quán)，正確釋明引導(dǎo)當(dāng)事人，以防矯枉過正。在訴訟中端，破除“就案論案”弊端，注重堅持情、理、法的統(tǒng)一，積極推動爭議實質(zhì)化解，形成“案結(jié)、事了、人和”的長效機制。誠如學(xué)者所言，法院在行政訴訟中發(fā)揮的實效不應(yīng)局限于是非判定的作出，更應(yīng)具有“化解和消除沖突”“實現(xiàn)合法權(quán)益和保證法定義務(wù)的履行”“使法律或統(tǒng)治秩序尊嚴與權(quán)威得到恢復(fù)”“避免和減少同類沖突的重復(fù)出現(xiàn)，樹立示范規(guī)則”等更高位階的價值內(nèi)涵?！?7〕顧培東：《社會沖突與訴訟機制》（修訂版），法律出版社2004年版，第27 頁以下。在裁判后端，主動延伸司法職能，通過強化行政裁判文書說理、發(fā)送司法建議、爭議化解函，或者建立府院聯(lián)動常態(tài)化解爭議機制等形式進一步提升行政爭議實質(zhì)性化解的效能。行政爭議實質(zhì)性化解不僅是指案件已經(jīng)裁決終結(jié)，不留后遺癥地化解了矛盾，救濟了當(dāng)事人權(quán)利，更為重要的是通過個案對同類案件的處理界限予以釋明，讓行政機關(guān)和人民群眾可依據(jù)判決自覺調(diào)適自身行為。

（三）堅持“制度供給”與“司法需求”的雙向統(tǒng)一

在新的歷史方位中，訴權(quán)保障是國家法治的重要目標，化解社會矛盾是國家治理的基本要求。從總體上看，如何保障當(dāng)事人行政訴權(quán)有效行使，衡平行政訴權(quán)保障與濫訴風(fēng)險防范之間關(guān)系的問題，反映了當(dāng)前在解決行政爭議過程中所面臨的制度供給與司法需求之間不平衡的問題。對此，為回應(yīng)社會司法需求，解決爭議的制度、方式應(yīng)當(dāng)多元化，法院的角色定位也應(yīng)多元化。人民法院要堅持以實質(zhì)性化解爭議為導(dǎo)向，盡可能地為民眾提供實質(zhì)解決糾紛的多種途徑，滿足民眾日益增長的司法需求。既要著力于從內(nèi)部挖掘潛力提升審判質(zhì)效，又要從制度根源上有機融合行政訴權(quán)有效行使與濫用訴權(quán)規(guī)制的平衡，側(cè)重于不同主體的相互聯(lián)合作用，使矛盾糾紛的利益沖突得以調(diào)和，真正實現(xiàn)行政訴權(quán)保障機制的有效推進。

一方面，要堅持最優(yōu)使用原則與最優(yōu)解決原則雙向并行。堅持司法資源的最優(yōu)使用原則，是指司法資源因其有限性應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶顑?yōu)使用。訴源治理應(yīng)將極為有限的司法資源側(cè)重解決應(yīng)當(dāng)最優(yōu)先保護的訴權(quán)利益，以實現(xiàn)司法資源的最大化效益。堅持司法最優(yōu)解決原則，是指司法在行政爭議解決中應(yīng)發(fā)揮其恰如其分的作用。人民法院在解決行政爭議、促進府院互動的功能拓展上積極發(fā)揮司法引領(lǐng)、推動和保障的作用。

另一方面，要堅持成熟原則與司法最終原則的有機統(tǒng)一。在行政爭議的處理上，域外的司法審查貫徹成熟原則和窮盡一切救濟的原則，要求行政機關(guān)先行處理案件。對此，我國的行政爭議化解也可借鑒吸收成熟原則和窮盡一切救濟原則有益經(jīng)驗，積極發(fā)揮各類非訴機制功能，將糾紛化解于“訴前”，而行政訴訟發(fā)揮司法的功效與作用，與非訴機制相互聯(lián)接配合，最終實現(xiàn)保障當(dāng)事人行政訴權(quán)的有效行使。