鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國土空間總體規(guī)劃的必要性與重點(diǎn)內(nèi)容

鄭夢(mèng)霜

（華通設(shè)計(jì)顧問工程有限公司，北京 100020）

0 引言

新時(shí)期發(fā)展，國土空間總體規(guī)劃體系重現(xiàn)構(gòu)建，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃提出全新要求，需基于有效整合土地資源整體規(guī)劃以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃等內(nèi)容，探究全新的統(tǒng)籌架構(gòu)，積極對(duì)應(yīng)和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府的職權(quán)能力，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的國土空間資源，得到保護(hù)、開發(fā)和合理利用，推動(dòng)相關(guān)改革工作順利進(jìn)行。國土規(guī)劃是國家和政府在土地資源管理方面，一個(gè)長期、綜合的總體設(shè)計(jì)，其發(fā)展和建設(shè)是國家基礎(chǔ)設(shè)施的重要土地資源支持。如何利用有限的土地資源，保障人們的生產(chǎn)生計(jì)，加強(qiáng)人們生活質(zhì)量，是國家的一項(xiàng)重要任務(wù)。

1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國土空間規(guī)劃面臨的困境

1.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃內(nèi)容與現(xiàn)實(shí)需求脫離

鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國土資源規(guī)劃是我國最低層級(jí)的編制單元，同時(shí)也是多級(jí)規(guī)劃產(chǎn)生沖突較多的編制單元。如今，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的核心仍是綜合規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃兩個(gè)方面，但在長期的實(shí)際工作中，這兩種規(guī)劃目標(biāo)逐漸顯現(xiàn)出目標(biāo)不一致、技術(shù)路線不一致、實(shí)施手段偏差等方面的矛盾，很大程度上降低兩者自身的權(quán)威性。以往的鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體綜合規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)地方發(fā)展的指導(dǎo)作用，但卻無法避免“重建設(shè)輕統(tǒng)籌”的問題，并且，技術(shù)方面直接沿用城市規(guī)劃的總體框架和相關(guān)指標(biāo)機(jī)制，缺乏對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地空間實(shí)際情況的重視，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃工作存在很大的局限性，制約其后續(xù)發(fā)展。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃將“保護(hù)耕地和農(nóng)田”作為工作的指導(dǎo)思想，強(qiáng)調(diào)自上而下的管理制度和指標(biāo)分配，但開展相應(yīng)工作的過程過于重視均質(zhì)，從而忽視實(shí)際土地使用情況存在的差異性，使其難以適應(yīng)地方土地資源相關(guān)工作發(fā)展的實(shí)際需求。

站在管控層面上，如今針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)區(qū)域性的管制手法缺乏標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定和技術(shù)要求，主要體現(xiàn)在規(guī)劃編制時(shí)空間管制分區(qū)不規(guī)范、沒能充分利用管理手段造成資源浪費(fèi)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面監(jiān)管工作滯后等方面。

1.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃傳遞過程中出現(xiàn)誤差

如今，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面基本落實(shí)較為完整的城市總體規(guī)劃結(jié)果，但控制在較低的詳細(xì)規(guī)劃層次、村莊規(guī)劃編制等方面的工作完成程度較低，導(dǎo)致城市總體規(guī)劃的實(shí)施執(zhí)行不力。此外，在村莊規(guī)劃中，在以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，村鎮(zhèn)單元只能提供宏觀系統(tǒng)指導(dǎo)，如規(guī)劃基層村等，并不能涉及具體村莊的控制內(nèi)容和施工指導(dǎo)；以往的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地總體規(guī)劃對(duì)村莊的控制也僅限于建設(shè)用地和非建設(shè)用地，村莊用地規(guī)劃的編制未與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的總體規(guī)劃形成有機(jī)結(jié)合。村莊建設(shè)管控效果不明顯。站在總體的角度上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)制都體現(xiàn)出適應(yīng)性不強(qiáng)的問題，難以全面指導(dǎo)發(fā)展和有效管理、控制土地空間資源[1]。

1.3 城鄉(xiāng)建設(shè)用地混雜

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地空間規(guī)劃建設(shè)方面，城鄉(xiāng)二元土地存在所有制并存的問題，且集中體現(xiàn)。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均建設(shè)用地的面積相對(duì)較大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地的這些特征在很大程度上影響著傳統(tǒng)土地規(guī)劃制度工作的開展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃遵循城市土地規(guī)劃方法，這對(duì)于集體土地較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，顯然無法完全適應(yīng)。除此之外，目前，我國存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府功能不齊全、職能不完備等弊端，沒有獨(dú)立的財(cái)務(wù)和建設(shè)審批等職能，涉及建設(shè)空間控制和非建設(shè)設(shè)置空間管理的權(quán)力有限，特別是缺乏管理自

然資源的權(quán)力，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)生態(tài)資源保護(hù)和監(jiān)管工作的重視程度弱，這也是我國自然資源遭到破壞的關(guān)鍵因素之一。然而，現(xiàn)有的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、制定方法、技術(shù)制度等方面，缺少具有針對(duì)性的規(guī)劃內(nèi)容，規(guī)定條款內(nèi)容過于整齊劃一，致使規(guī)劃適用性不強(qiáng)，難以滿足因地制宜的建設(shè)需求，這是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間差異的重要矛盾點(diǎn)。

2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國土空間總體規(guī)劃的必要性

2.1 客觀存在的規(guī)劃類型

相對(duì)來說，國土規(guī)劃工作是國家發(fā)展客觀存在的規(guī)劃，與我國社會(huì)的發(fā)展和城市的建設(shè)息息相關(guān)。隨著城市面貌發(fā)生的巨大變化，國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展期間，土地資源占有十分關(guān)鍵的地位，因此，如今國土資源規(guī)劃工作具有重要作用。站在我國人口總數(shù)巨大的角度上，目前資源比較稀缺，基礎(chǔ)建設(shè)還存在很多不足，環(huán)境形勢(shì)也不是很樂觀。在經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展、經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展的時(shí)代背景下，我國壓力越來越大。我國部分地區(qū)的總體規(guī)劃質(zhì)量相對(duì)較差，各產(chǎn)業(yè)間具有一定相似性，實(shí)際工作中缺乏自己的特色和特點(diǎn)，各產(chǎn)業(yè)[1]在發(fā)展過程中無法落實(shí)自身發(fā)展與當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)節(jié)充分結(jié)合和協(xié)調(diào)，致使資源就沒能得到充分利用，水土流失等不良問題日益嚴(yán)峻，自然災(zāi)害發(fā)生的頻率越來越高，影響人們生活環(huán)境和狀態(tài)。城市的開發(fā)建設(shè)使得大量耕地被占用，耕地?cái)?shù)量減少的速度極快，生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重的破壞。針對(duì)以上這些問題，抓好國土空間總體規(guī)劃是重中之重。

2.2 落實(shí)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略

土地資源的合理利用是落實(shí)我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措。開展實(shí)際土地資源規(guī)劃工作的過程中，采用適當(dāng)措施保護(hù)我國土地資源是國土空間總體規(guī)劃中一項(xiàng)重要政策內(nèi)容。改革開放后，我國市場經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，隨之而來的是資源消耗逐漸增加，環(huán)境污染和能源浪費(fèi)情況成為日常普遍存在的問題，種種情況已經(jīng)制約我國建設(shè)和發(fā)展。在國土空間總體規(guī)劃中，更加注重資源的空間分布和配置，因此，開展相關(guān)工作時(shí)，應(yīng)將不斷提高國內(nèi)資源配置效率，并將其作為重要工作方向，從而推動(dòng)我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。在實(shí)際土地規(guī)劃工作中，要積極落實(shí)既定目標(biāo)和相應(yīng)具體工作標(biāo)準(zhǔn)，并將國土空間總體規(guī)劃工作作為制度的重要組成部分為使其充分發(fā)揮積極作用，還需落實(shí)相關(guān)政策，以推動(dòng)我國可持續(xù)發(fā)展。

2.3 解決國土資源戰(zhàn)略問題

在我們社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程中，資源問題和環(huán)境問題的重要性不可忽視，事實(shí)上，這兩個(gè)問題的本質(zhì)就是土地資源能否在我們社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮作用。對(duì)于保障作用的問題，將涉及資源的數(shù)量和質(zhì)量以及各種資源的相互作用，并在資源之間的關(guān)系中集中體現(xiàn)。開展高質(zhì)量的國土空間總體規(guī)劃工作，通過清晰目前國土資源的開發(fā)和合理利用，明確未來生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作等方面，有效協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人口、資源等方面，以此，促進(jìn)我國各領(lǐng)域更好發(fā)展。

3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國土空間總體規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容

國土空間規(guī)劃改革工作，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃上，不僅是對(duì)原有政策規(guī)定的整合，更是從編制、審批到監(jiān)管、實(shí)施這一整體流程的探索，是在生態(tài)優(yōu)先理念的指導(dǎo)下，對(duì)于國土開發(fā)與利用工作的整體規(guī)劃，具有底線監(jiān)管和指引發(fā)展方向的作用。為更好應(yīng)對(duì)我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)權(quán)力特征與改革趨勢(shì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體地域空間規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容應(yīng)包含各類自然資源，土地資源綜合利用和管控、鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間總體規(guī)劃等多個(gè)方面。

3.1 嚴(yán)格落實(shí)上級(jí)規(guī)劃確定的剛性指標(biāo)

市縣級(jí)國土空間規(guī)劃是鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土總體空間規(guī)劃的上位規(guī)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃應(yīng)以市縣級(jí)國土空間規(guī)劃為指導(dǎo)，對(duì)市縣級(jí)國土空間規(guī)劃確定的指標(biāo)進(jìn)行分解和深化落實(shí)：明確規(guī)劃人口規(guī)模，加強(qiáng)國土空間用途分區(qū)管制，嚴(yán)格落實(shí)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)?？偭?，剛性傳導(dǎo)永久基本農(nóng)田和耕地保有量等核心指標(biāo)。

3.2 重視保護(hù)當(dāng)?shù)刈匀毁Y源

在編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地空間總體規(guī)劃的過程中，需要針對(duì)各種自然資源要素進(jìn)行全面的整理和精確的管控，規(guī)劃出各種資源的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置保護(hù)區(qū)范圍，深入探究管控內(nèi)容，保障事無巨細(xì)。在此期間，由于其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的權(quán)力有限，自然資源的管控，更多的是關(guān)乎市縣的整體地域空間規(guī)劃中各種邊界的細(xì)化和實(shí)施，如城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等方面，以及縣市政府通過授權(quán)的自然資源管理、監(jiān)測和檢查職能，有效落實(shí)控制手段和指標(biāo)要求。對(duì)于有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可嘗試構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)自然資源保護(hù)制度，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)自然資源各種需要保護(hù)要素的邊界，并制定相應(yīng)的要素保護(hù)、開發(fā)的規(guī)則的程序。對(duì)此，有關(guān)部門應(yīng)做好相關(guān)編制工作，如縣鄉(xiāng)規(guī)劃同步編制，反饋至縣市規(guī)劃等。

3.3 嚴(yán)格管控鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地空間開發(fā)利用

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地空間總體規(guī)劃工作中，關(guān)于保護(hù)和發(fā)展格局的整體規(guī)劃是其重要的核心內(nèi)容之一，其中涉及如何進(jìn)行分區(qū)規(guī)劃和制定控制措施。在實(shí)際運(yùn)營過程中，自然生態(tài)的保護(hù)、地方因地制宜發(fā)展、統(tǒng)籌多維地區(qū)規(guī)劃等是必須要遵守的關(guān)鍵原則，適用于各種類型的城市、農(nóng)業(yè)和生態(tài)分區(qū)細(xì)化。制定綜合目標(biāo)，明確部門管理范圍，落實(shí)管控措施，能更有針對(duì)性地指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)保護(hù)發(fā)展格局的建立及統(tǒng)籌管控。比如，針對(duì)城市空間的統(tǒng)籌規(guī)劃，可以借鑒傳統(tǒng)的土地利用規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)，將城市細(xì)分為鎮(zhèn)中心區(qū)控規(guī)、新城控規(guī)、中心城區(qū)控規(guī)以及核心區(qū)控規(guī)，制定相應(yīng)的管控、開發(fā)等要求。

3.4 統(tǒng)籌規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間地域格局

鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間地域格局的管理和控制工作應(yīng)包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)制度、城鄉(xiāng)建設(shè)土地、公共服務(wù)、公共工程等。與傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃體系相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市總體規(guī)劃對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地空間總體規(guī)劃的管理應(yīng)更加靈活和剛性。例如：對(duì)于影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體發(fā)展的重要發(fā)展節(jié)點(diǎn)、主要設(shè)施等，總體布局應(yīng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面進(jìn)行，然而在配置等方面應(yīng)給予更大的靈活性。對(duì)于定位準(zhǔn)確的管控方法，可制定公共設(shè)施配置要求，明確配置標(biāo)準(zhǔn)、等級(jí)類型和選址要求，實(shí)際施工選址或進(jìn)一步精確的控制舉措可以交給詳細(xì)規(guī)劃或特殊專項(xiàng)規(guī)劃來進(jìn)一步開展。

3.5 靈活規(guī)劃、指導(dǎo)鎮(zhèn)區(qū)空間建設(shè)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域規(guī)劃方法的創(chuàng)新優(yōu)化，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國土空間總體規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容之一。比較推薦靈活的“主導(dǎo)功能分區(qū)+元素控制”規(guī)劃方式。這種土地資源規(guī)劃方式，針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的重點(diǎn)編制內(nèi)容，主要包含主導(dǎo)功能區(qū)域的劃分、分區(qū)指標(biāo)、落實(shí)管控要素等。結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間特點(diǎn)，主導(dǎo)功能區(qū)域又可分為居住區(qū)、活動(dòng)區(qū)、工業(yè)區(qū)產(chǎn)業(yè)物流區(qū)、戰(zhàn)略儲(chǔ)備區(qū)等區(qū)域。并為主導(dǎo)功能區(qū)域搭配“施工控制指標(biāo)表”，內(nèi)容可以包括：分區(qū)號(hào)、主引導(dǎo)功能、基礎(chǔ)設(shè)施配置等方面，力求提高相應(yīng)要素的管控。相對(duì)較小的城鎮(zhèn)，可以存在只有一個(gè)綜合性功能區(qū)的情況。同時(shí)，城鎮(zhèn)規(guī)劃仍需實(shí)現(xiàn)土地二級(jí)利用深度分類的總體規(guī)劃指導(dǎo)圖，主要用于反饋各功能分區(qū)的管控標(biāo)準(zhǔn)，傳導(dǎo)控制法規(guī)的編制，但這幅指導(dǎo)圖并非法定，而是起到引導(dǎo)、示意的作用。

3.6 底線管控鄉(xiāng)村建設(shè)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃要實(shí)現(xiàn)對(duì)村莊實(shí)現(xiàn)底線要素的剛性管控，其工作內(nèi)容應(yīng)包括村莊建設(shè)使用土地資源的總規(guī)模、劃定建設(shè)用地?cái)U(kuò)大邊界、基本農(nóng)田保護(hù)紅線、當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)紅線、保護(hù)原始建筑控制指標(biāo)等。規(guī)劃出小學(xué)及教學(xué)點(diǎn)、村級(jí)行政設(shè)施、變電站等公眾設(shè)施，并嚴(yán)格遵守相關(guān)設(shè)施配置的要求。在實(shí)際開展相應(yīng)工作的過程中，可以使用列舉要素、明確清單的方式開展工作管控，并依據(jù)實(shí)際情況，逐漸完善相關(guān)制度，已達(dá)成對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊建設(shè)的全面、科學(xué)、有效約束。與此相對(duì)應(yīng)，“村莊規(guī)劃”也要堅(jiān)持詳細(xì)規(guī)劃的本質(zhì)要求，除極少數(shù)傳統(tǒng)村落，不適宜制定綜合性規(guī)劃[2]。

總而言之，以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃存在許多矛盾，其工作內(nèi)容與實(shí)際需求相脫離，且在由上自下傳導(dǎo)的過程中也會(huì)出現(xiàn)一些偏差，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地特征顯然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模參差不齊，功能不齊全。與此相反，國家治理現(xiàn)代化改革工作，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的規(guī)劃控制和權(quán)力協(xié)同方面提出更高的要求，城鄉(xiāng)融合發(fā)展要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)當(dāng)?shù)刈匀毁Y源管理和生態(tài)保護(hù)工作，并充分發(fā)揮其職能，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展也需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實(shí)高質(zhì)量發(fā)展。在此時(shí)代背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的重要性由此彰顯。特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，更是需要國土空間總體規(guī)劃承擔(dān)市縣規(guī)劃實(shí)施工作內(nèi)容和相關(guān)工作職責(zé)，指導(dǎo)詳細(xì)規(guī)劃的編制和落實(shí)。事實(shí)上，建立國土空間規(guī)劃體系擁有行政和技術(shù)兩層邏輯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃需充分認(rèn)識(shí)當(dāng)前實(shí)際情況和沖突的基礎(chǔ)上，綜合考察生態(tài)文明建設(shè)與治理體系現(xiàn)代化之間的呼應(yīng)以及引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展要求，積極創(chuàng)新探究時(shí)代發(fā)展中國土規(guī)劃工作的定位，要充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)，認(rèn)清其與地方實(shí)際需求的關(guān)系，這不僅是對(duì)國土空間資源規(guī)劃的梳理，也是促進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域發(fā)展變革的重要舉措。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地空間總體規(guī)劃是最低行政級(jí)別區(qū)域的總體規(guī)劃，具有范圍廣泛、形式多樣的特點(diǎn)，且不同發(fā)展階段的發(fā)展訴求存在一定差異化。

4 結(jié)語

綜上所述，在時(shí)代發(fā)展的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源規(guī)劃工作不再以經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為唯一目標(biāo)，而是將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源等方面相結(jié)合，將環(huán)境保護(hù)、生活質(zhì)量、資源合理利用視為工作重心。想要落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國土空間總體規(guī)劃的重點(diǎn)工作內(nèi)容，需要優(yōu)先了解現(xiàn)存矛盾，明確其發(fā)展定位與重要意義，從而采取有效的工作措施，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。