工程建設(shè)領(lǐng)域中介機構(gòu)腐敗行為分析及其治理

嚴一萍

（綿竹市公共資源交易中心，四川 德陽 618200）

1 工程中介機構(gòu)分類

1.1 工程中介機構(gòu)內(nèi)涵

工程中介機構(gòu)是由社會依法公開登記和注冊的，具有一定的工程專業(yè)技術(shù)人員和設(shè)施設(shè)備，運用工程專業(yè)技術(shù)知識按照國家法律法規(guī)規(guī)定的執(zhí)業(yè)范圍和工程技術(shù)業(yè)務(wù)規(guī)則條件要求或其他辦事規(guī)定程序，直接為委托人的委托事項提供工程建設(shè)技術(shù)相關(guān)服務(wù)，并可依法收取委托人支付相關(guān)業(yè)務(wù)費用的企業(yè)法人、其他組織或自然人，包括工程造價咨詢機構(gòu)、工程咨詢機構(gòu)、工程招標代理機構(gòu)、工程設(shè)計機構(gòu)、會計師事務(wù)所、工程監(jiān)理機構(gòu)、工程測繪機構(gòu)、工程勘察機構(gòu)、質(zhì)量檢測機構(gòu)等中介機構(gòu)，還有涉及準入類的各行業(yè)的審批要件編制與審核機構(gòu)，如環(huán)境影響評價、水保編制、消防安全審批、林地征占用等[1]。

1.2 工程中介機構(gòu)分類

工程中介機構(gòu)的分類要理清各類工程項目下的中介活動，從工程建設(shè)行政化運作程度和工程建設(shè)市場化發(fā)展程度兩個微觀維度，將工程常見到的主要工程中介機構(gòu)具體劃分為兩類，分別是準行政類工程中介機構(gòu)和其他類工程中介機構(gòu)。

2 工程中介機構(gòu)腐敗行為分析

（1）工程中介機構(gòu)腐敗的界定。

當前，使用最廣泛的腐敗定義是“利用公共權(quán)力謀取個人利益”[2]。由于當前工程中介機構(gòu)種類較多，而且各類腐敗犯罪現(xiàn)象十分復(fù)雜與多變，涉及關(guān)系到社會工程建設(shè)活動的方方面面各個具體環(huán)節(jié)，從一種廣義反腐的全新角度上來準確定義各類工程中介機構(gòu)為腐敗主體顯得相對較為的合適。故認為各種工程中介機構(gòu)負責人、及其內(nèi)部從業(yè)人員、以及為了滿足委托人的經(jīng)辦人員自身利益，而濫用委托人權(quán)力的一切不良行為皆定性為腐敗。

（2）工程中介機構(gòu)的腐敗行為類型基于主體權(quán)力來源性質(zhì)的不同，將工程建設(shè)中介機構(gòu)的腐敗主體行為主要分為以下兩類：①準行政類工程中介機構(gòu)的腐敗瀆職行為。常見發(fā)生在工程建設(shè)項目申報審批前置階段，其代為提供的技術(shù)性服務(wù)在內(nèi)容上通常是涉及較為廣泛關(guān)系復(fù)雜專業(yè)性強的內(nèi)容，如環(huán)境影響評價、水保編制、林地征占用等，也可發(fā)生在工程建設(shè)項目過程中或后期，其代為提供的技術(shù)性服務(wù)具有較強的行政屬性，如質(zhì)量檢測、消防驗收等，因此它一般具有行業(yè)壟斷性、地域壟斷性和排他性；行業(yè)主管部門為了加強管理，盡其職責制定出了一些專項收費政策或費用標準，但多數(shù)標準也僅僅是按項目投資額或項目中標合同金額中的某幾個因素百分比來綜合計算，收費政策的具體價格標準仍不符合實際情況，不夠合理，存在了變相或者亂收費等違規(guī)的收費違法行政現(xiàn)象；更見甚者是有的中介機構(gòu)經(jīng)營者為了謀求自己之私利，邀請、脅迫或利誘中介機構(gòu)管理者或其所屬部門的經(jīng)辦人員違規(guī)參與或共謀，使其喪失掉了起碼的職業(yè)道德，違反了工作紀律，觸犯了國家法律。②其他類工程中介機構(gòu)的腐敗瀆職行為。其他類工程中介機構(gòu)管理人員或委托其他從業(yè)人員或者利用他人職權(quán)而設(shè)置障礙來刁難委托人并主動向其索賄[2]；或管理人員為了賺取好處費，不積極去配合履行行業(yè)規(guī)程要求其履行好的業(yè)務(wù)職責；還有的因為經(jīng)濟利益目的驅(qū)使，其工程中介機構(gòu)人員與某些相關(guān)其他利益主體勾結(jié)共謀，采用各種串通、欺詐他人等其他非法欺詐手段來侵害被委托人合法的利益。以上是筆者對工程建設(shè)中介機構(gòu)各種腐敗違法行為進行的簡要歸納提煉，只簡單列舉出了其中部分腐敗違規(guī)行為，現(xiàn)實中可能還存在其他表現(xiàn)形式。

（3）有些工程中介機構(gòu)和行業(yè)主管部門從外表看上去已經(jīng)成功脫鉤，但暗地里或?qū)嶋H上仍存在千絲萬縷的聯(lián)系甚至相互利益勾結(jié)。政府各工程建設(shè)行業(yè)主管部門往往會通過修改現(xiàn)有行業(yè)章程制度或出臺地方實施細則等多種特殊方式，在工程建設(shè)的項目初期、投資審批流程、招投標階段和施工實施過程中，進行種種不合法的、投機取巧的行為，與工程中介機構(gòu)相互謀取私利。這種工程中介機構(gòu)作為行業(yè)主管部門的從屬單位，又受行業(yè)主管部門的委托按照其制定的規(guī)程開展具體業(yè)務(wù)，還接受同一個行業(yè)主管部門監(jiān)督的現(xiàn)象，我們通常定義為“審定不分離”。這種情況極易造成工程中介機構(gòu)去依靠各行業(yè)主管，利用某些合法的行政授權(quán)行為來向他們尋租的權(quán)利人，變相收取各種租金，并從中大肆從中斂財。長此以往，工程中介機構(gòu)將與政府各行業(yè)主管部門結(jié)成起一種社會利益共同體，導致各行業(yè)主管部門內(nèi)部腐敗加劇。

3 工程中介機構(gòu)違法腐敗行為治理與對策研究

3.1 盡早切斷工程建設(shè)行業(yè)主管部門與準行政類中介機構(gòu)利益關(guān)聯(lián)

首先，工程建設(shè)行業(yè)的主管部門要對涉及中介服務(wù)的行政審批事項上，進行全面從嚴的整理與整治工作。盡快廢除不合理，不合法的行政審批事項，嚴格遵從國家法律，行政法規(guī)，和部門規(guī)章制度。堅決執(zhí)行行政許可法中有關(guān)中介服務(wù)機構(gòu)的規(guī)定法規(guī)。并制定各類工程建設(shè)中介機構(gòu)的經(jīng)營業(yè)務(wù)許可證項目目錄，規(guī)范對其分類設(shè)置。

其次，放開中介服務(wù)機構(gòu)準入條件，根據(jù)國務(wù)院辦公廳關(guān)于“非禁即入”專文規(guī)定的全國統(tǒng)一準入制度原則，無論是在當?shù)剡€是外地，或者主管部門限制性的行業(yè)，只要符合法律、行政法規(guī)、國務(wù)院規(guī)定的具有正規(guī)資質(zhì)資格的機構(gòu)，皆可申請加入市執(zhí)業(yè)和行業(yè)協(xié)會商會類工程建設(shè)中介機構(gòu)，公正平等的參與市場競爭[3]。

最后，應(yīng)當鼓勵主管部門下屬內(nèi)的組織，子企業(yè)實施轉(zhuǎn)向市場企業(yè)的改制工作。主管部門采取全面回避原則，讓轉(zhuǎn)企機構(gòu)不能開展與本行業(yè)審批相關(guān)的中介服務(wù)，同時又避免同一系統(tǒng)對自身開展的服務(wù)事項進行技術(shù)性審查。

3.2 對工程建設(shè)中介事項和中介機構(gòu)進行統(tǒng)一管理

按照統(tǒng)一管理者的層級不同、統(tǒng)一管理平臺組建模式不同，大概可以劃分為以下兩類。

（1）由縣級政府作為統(tǒng)一管理者，委托當?shù)毓操Y源交易中心通過公開招標的方式，分類分行業(yè)建立的工程咨詢、工程造價咨詢、工程設(shè)計咨詢、土地評估咨詢等中介機構(gòu)庫。此種模式在2011年開始較為廣泛的運用，雖說有效的避免了委托人直接指定和降低了因工程建設(shè)中介機構(gòu)參與造成的違法違規(guī)行為的投訴率問題，但隨著體制法規(guī)健全，此等方法也逐漸的表現(xiàn)出一些弊端：如建庫時規(guī)定了中介機構(gòu)數(shù)量和服務(wù)時限，不利于新成立的工程建設(shè)中介機構(gòu)加入進來進行充分競爭；某幾種工程建設(shè)中介機構(gòu)類型因業(yè)務(wù)量較少、使用頻率不高，不易招標成功。

（2）由省政府作為統(tǒng)一管理者，委托省大數(shù)據(jù)中心通過依托全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺建立網(wǎng)上中介超市，主要是工程建設(shè)中介機構(gòu)或者其他類中介服務(wù)機構(gòu)自行申請的，對應(yīng)行業(yè)主管部門審核材料，分類設(shè)置。目前國家大力推廣此種模式，其優(yōu)點更為明顯，如不受數(shù)量限制、不受入庫專業(yè)限制，同時它還可以全程實現(xiàn)網(wǎng)上交易、網(wǎng)上簽訂合同、網(wǎng)上評價、網(wǎng)上監(jiān)管，最大程度避免人為干預(yù)。

無論是采取那種方式組建，地方均需要出臺相應(yīng)的配套政策來進行管理和監(jiān)督。一是要明確工程建設(shè)中介機構(gòu)庫和中介超市的適用范圍。二是可采用隨機抽取方式，中介機構(gòu)管理者根據(jù)委托隨機抽取資料申請，隨機抽取一家或者委托人，自行在管理平臺內(nèi)公布隨機抽取結(jié)果，全程人為無法操作。三是可采用競爭性談判方式，中介機構(gòu)管理者根據(jù)委托單位提出的實際要求或是委托人自行發(fā)布競爭性談判公告，自行選擇是否要參與，達到雙向選擇。以上選擇方式可充分做到適度控制和積極預(yù)防工程建設(shè)中介機構(gòu)，只為了利益而去迎合委托方需求的無理要求，而逐漸喪失自身客觀獨立性、和市場的公平性原則造成的違規(guī)舞弊現(xiàn)象，這種模式可以較好的實現(xiàn)科學客觀公正和合理公開透明公平的選用規(guī)則。

3.3 逐步建立健全內(nèi)部行業(yè)誠信自律體系

良好的信用記錄永遠是工程建設(shè)中介機構(gòu)得以生存發(fā)展壯大和發(fā)展的立足之根本。為此工程建設(shè)中介機構(gòu)統(tǒng)一管理者應(yīng)構(gòu)建“一地入駐、全省通行、一處失信、全省受限”的中介服務(wù)體系。例如：將工程建設(shè)中介機構(gòu)依法登記注冊單位的責任主體基本情況、從業(yè)人員執(zhí)業(yè)資質(zhì)和社會信用情況、業(yè)績情況、成果履約驗收評價情況、投訴及查詢辦理記錄信息及案件舉報和處理責任落實工作情況、獎罰機制執(zhí)行到位情況，記錄材料等信息全部匯總錄入建筑社會信息庫，在國家政府社會誠信建設(shè)評價體系平臺內(nèi)及時依法予以對外全面公開，接受政府和全體社會公眾監(jiān)督。與信用中國、中國執(zhí)行信息公開、國家稅務(wù)總局等渠道對接，將列入失信被執(zhí)行人名單、重大稅收違法失信案件當事人名單，存在的不良信用記錄的工程建設(shè)中介機構(gòu)，列入工程建設(shè)誠信行為黑名單，限制甚至取消其相關(guān)建設(shè)機構(gòu)市場的準入懲罰。同時支持金融機構(gòu)、信用服務(wù)機構(gòu)、行業(yè)協(xié)（商）會將失信單位信息和失信人員信息納入信用記錄和信用報告，實施一定期限內(nèi)的市場和行業(yè)限制。各級行業(yè)主管部門應(yīng)共同組成社會信用體系建設(shè)聯(lián)席單位，按照國家相應(yīng)的法律法規(guī)制定失信聯(lián)合懲戒實施辦法，并對失信行為進行認定，將失信行為納入信用記錄和信用報告，根據(jù)各自職責在行政審批、公共資源交易中依法開展失信聯(lián)合懲戒[4]。

3.4 加大相關(guān)查處打擊力度，形成強大監(jiān)管治理合力，協(xié)同源頭治理

目前，我國一些工程中介機構(gòu)違法參與施工腐敗違法現(xiàn)象仍然層出不窮，僅靠行業(yè)道德文化的自我提醒引導和約束機制的監(jiān)管治理措施效果也甚微。工程中介機構(gòu)違法腐敗等行為仍然具有相對隱蔽性，主管的部門尚需持續(xù)加大打擊查處的力度，提高此類腐敗違法被警方發(fā)現(xiàn)抓獲的概率。其腐敗案件治理起來難度更大、涉及領(lǐng)域面更加廣，政府和各方面職能部門今后除了繼續(xù)加強現(xiàn)場監(jiān)管，還重點應(yīng)通過強化政府溝通及協(xié)調(diào)、建立與健全廉政信息公開共享互動機制，協(xié)同合力治理。發(fā)改、住建、交通、水利等行業(yè)主管部門均可探索制定出臺加強建設(shè)項目工程中介機構(gòu)廉政監(jiān)管力度的政府有關(guān)責任制度實施方案和有關(guān)具體監(jiān)管措接受廣大公民群眾、法人組織等的檢舉控告和有關(guān)申訴，查辦舉報各類違法犯罪案件和法律違規(guī)行為。工商等行政執(zhí)法部門要依法牽頭承擔對工程中介機構(gòu)取得違法分包經(jīng)營工程業(yè)務(wù)資格情況進行的市場綜合秩序清理和專項執(zhí)法整治的有關(guān)具體工作，將執(zhí)法整治的相關(guān)工作進展和情況將依法并適時地如實地通報并告知給其上級相關(guān)主管工商部門。物價、稅務(wù)、財政、審計等管理部門組織實施對其所屬的工程中介機構(gòu)在內(nèi)部行政收費、納稅信用評估工作和企業(yè)嚴格依法執(zhí)行企業(yè)財務(wù)制度方面的實施進行規(guī)范監(jiān)督[5]。針對當前需要重點依法從嚴進行集中查處和整治的相關(guān)建筑工程中介機構(gòu)的內(nèi)部違規(guī)腐敗違法經(jīng)營活動，需重點加強監(jiān)管部門與公安司法機關(guān)部門的聯(lián)系，建立腐敗案件舉報移送機制。

4 結(jié)語

工程建設(shè)咨詢領(lǐng)域因建設(shè)投資的巨大、利潤比較豐厚的等諸多原因，歷來就是自身腐敗等問題出現(xiàn)的一個易發(fā)之區(qū)和相對高發(fā)的區(qū)。工程中介機構(gòu)則作為許多工程項目開發(fā)建設(shè)工作中最大的工程參與方單位之一，其的自身內(nèi)部腐敗的問題自然也隨之日趨的嚴重。工程投資建設(shè)活動領(lǐng)域里涉及社會的相關(guān)中介的服務(wù)企業(yè)和專業(yè)中介機構(gòu)人數(shù)眾多，其各種腐敗等行為必然與以往一般所說的各類社會中介機構(gòu)現(xiàn)象有所不同。本文著重對國內(nèi)工程中介機構(gòu)發(fā)展進行系統(tǒng)分類的研究，針對各類工程中介機構(gòu)，剖析歸納了分析其行業(yè)腐敗和行為腐敗的基本特征，提出制定了一套相應(yīng)完善的腐敗治理措施對策，以期進一步遏制目前日益蔓延猖獗嚴重的我國工程中介機構(gòu)領(lǐng)域腐敗頻發(fā)現(xiàn)象，營造一種良好有序的中國工程中建設(shè)腐敗氛圍，為完成當前我們國家正在全面深化清理并規(guī)范違法中介和服務(wù)場所的專項工作而添磚加瓦。