論國土空間規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的關(guān)系

左方敏

（貴州省都勻市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局，貴州都勻 558000）

0 引言

1978 年以來，“規(guī)劃”取代“計劃”成為政府宏觀管理的方式和工具，各種規(guī)劃如國土規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃、國土空間規(guī)劃等如雨后春筍涌現(xiàn)，這些規(guī)劃在快速工業(yè)化和城市化進程中起了至關(guān)重要作用，同時也存在一定的問題。如各規(guī)劃之間的脫節(jié)、概念混淆、相互融合沖突、缺乏統(tǒng)籌等。從源頭分析，我國開展實施的城市規(guī)劃（城鄉(xiāng)規(guī)劃）國土空間規(guī)劃在一定程度上借鑒和參考了國外的規(guī)劃發(fā)展經(jīng)驗，從而形成了具有中國特色的現(xiàn)代國土空間規(guī)劃，同時也存在名稱、概念混淆不清等問題。要開展好相關(guān)規(guī)劃工作，首先必須厘清各規(guī)劃的內(nèi)涵。

1 城鄉(xiāng)規(guī)劃的概念及功能分析

要厘清相關(guān)規(guī)劃的內(nèi)涵，首先需理清城鄉(xiāng)規(guī)劃的內(nèi)涵。城市規(guī)劃是城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的統(tǒng)稱，是根據(jù)城市的社會經(jīng)濟發(fā)展狀況、人文條件、地理環(huán)境等客觀條件制定科學(xué)合理的城市整體發(fā)展計劃，對一定時期內(nèi)城鄉(xiāng)社會和經(jīng)濟發(fā)展、空間布局、土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等進行綜合部署、具體安排并實施管理的一項綜合性和戰(zhàn)略性工作。其涉及城市中建構(gòu)筑物的區(qū)域性布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)域布局、城市市政道路及運輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施的安排、布局、設(shè)置等。城市規(guī)劃這個詞是舶來詞，西方國家指的是城市連綿建設(shè)區(qū)。后來這個詞傳入到了我國，因為行政區(qū)劃和制度差異的原因，發(fā)生了一些改變，城市以及城市周邊的鎮(zhèn)、村全都要納入到城市規(guī)劃中，城市規(guī)劃這個說法不合適了，再加上農(nóng)村的市場越來越大，就開始改名叫城鄉(xiāng)規(guī)劃。

城鄉(xiāng)規(guī)劃這個學(xué)科不會被取代。只是城鄉(xiāng)規(guī)劃不再是以前的城鄉(xiāng)規(guī)劃，而是城市開發(fā)邊界線內(nèi)的城市規(guī)劃設(shè)計加上農(nóng)村居民點內(nèi)的鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計[1]。

2 國土空間規(guī)劃的概念及功能分析

在國土空間的規(guī)劃設(shè)計匯總必須要從全局角度出發(fā)，根據(jù)實際情況進行設(shè)計樣才能使其與實際的發(fā)展相互協(xié)調(diào)。我國經(jīng)濟社會的發(fā)展與國土資源的使用有著直接的影響，因此合理使用土地資源對于社會的發(fā)展也有重要的意義。我國經(jīng)濟社會的總體發(fā)展必然是建立在對資源的合理使用的基礎(chǔ)之上，這樣才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，并且對于人們的生活也能起到重要的改善作用。因此在進行規(guī)劃設(shè)計過程中，必須要對國土資源的使用情況以及具體功能需求進行深入了解，對總體格局優(yōu)化的現(xiàn)代化規(guī)劃體系，這不僅是城市貫徹落實多重使命要求、科學(xué)合理高效配置國土空間資源的核心關(guān)鍵內(nèi)容，更是是支撐國土空間總體規(guī)劃有效發(fā)揮“統(tǒng)籌平衡、指導(dǎo)約束”作用的重要途徑。綜合考慮國土利用、經(jīng)濟布局、人口分布和生態(tài)環(huán)境保護等要件因素，科學(xué)布局生活、生產(chǎn)、生態(tài)的“三生空間”，同時做好“三區(qū)三線”的劃定工作，并進行科學(xué)有效的監(jiān)督實施，強化國土空間規(guī)劃對專項規(guī)劃的指導(dǎo)作用。加快形成綠色生活方式和生產(chǎn)方式、推進生態(tài)文明建設(shè)，堅持以人為本、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)百姓富生態(tài)美的綠色環(huán)保型家園的美好愿望，切實保障國家戰(zhàn)略有效實施，整合各類由規(guī)劃對象而被分置的規(guī)劃類型，建立統(tǒng)一的規(guī)劃體系，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。而當前的國土空間規(guī)劃正是將分設(shè)在各部門的主體功能區(qū)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃進行了有效整合，實現(xiàn)了“多規(guī)合一”，其核心內(nèi)容是對未來的國土空間的開發(fā)保護進行統(tǒng)籌安排和組織，同時必須要對目前國家的實際發(fā)展以及所制定的發(fā)展戰(zhàn)略進行研究，這樣才能實現(xiàn)對土地資源的合理使用以及做出具有針對性的安排，綜合的是地域空間和規(guī)劃對象的范疇[2]。

3 國土空間規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的聯(lián)系與差異

從政策立法角度看，國土空間規(guī)劃相對城鄉(xiāng)規(guī)劃是一套新的規(guī)劃體系，是權(quán)責更高的法定政策，是效力更強的治理手段。從學(xué)科構(gòu)成角度看，盡管國土空間規(guī)劃研究對象空間更加廣闊，研究領(lǐng)域更加多維，但與城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科構(gòu)成框架的契合度依然很高。從根本上而言，人類的建設(shè)行為、活動狀態(tài)是對國土空間整體產(chǎn)生重要影響的最為關(guān)鍵的因子，因而以人類活動為主要研究對象的城鄉(xiāng)規(guī)劃更容易成為對接國土空間規(guī)劃研究的主體學(xué)科。也就是說，城鄉(xiāng)規(guī)劃研究的各類建設(shè)活動雖然直接涉及的空間范圍有限，但卻是影響自然生態(tài)保護、各類設(shè)施布局和土地有效利用等國土空間規(guī)劃內(nèi)容的關(guān)鍵因素。同時，隨著國家經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，除了基本的職能構(gòu)成，國土空間規(guī)劃的內(nèi)涵將向文化傳承、美麗國土乃至地緣政治等更高品質(zhì)和更多樣職能方面深度發(fā)展，城鄉(xiāng)規(guī)劃現(xiàn)有的學(xué)科框架更具有潛力通過拓展來承擔這些職能。當然，所有這些無疑是在國土空間規(guī)劃相關(guān)學(xué)科的通力合作下才能真正完成的。

比較城鄉(xiāng)規(guī)劃與國土空間規(guī)劃可以發(fā)現(xiàn)，二者存在緊密的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)，在多個方面具有明顯的延續(xù)性與高度的一致性。

3.1 國土空間規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的延續(xù)性

（1）規(guī)劃內(nèi)涵的延續(xù)性。“城市規(guī)劃”作為舶來詞，一直在學(xué)界引發(fā)關(guān)于其內(nèi)涵外延的討論，更名為“城鄉(xiāng)規(guī)劃”則充分體現(xiàn)了我國長期以來的城鄉(xiāng)二元社會特征。從概念上看，似乎“城市（鄉(xiāng)）規(guī)劃”只關(guān)注行政邊界以內(nèi)的各項空間組織，但在學(xué)科研究中一直就有城鄉(xiāng)內(nèi)外融貫的區(qū)域視野、山水人居綜合的統(tǒng)籌戰(zhàn)略。應(yīng)時代需求而生的國土空間規(guī)劃正是在回歸、強化和提升空間規(guī)劃的本質(zhì)內(nèi)涵，形成了規(guī)劃內(nèi)涵的延續(xù)性，不拘泥于城鄉(xiāng)等行政概念，是對國土范圍內(nèi)各層級、各類型空間要素的綜合分析、統(tǒng)一規(guī)劃、集成管理[3]。

（2）規(guī)劃層級的延續(xù)性。為了能夠保證國土規(guī)劃的有效性，國家針對這一問題出臺相關(guān)政策。提出“五級三類”國土空間規(guī)劃體系。與城鄉(xiāng)規(guī)劃體系相比，國土空間規(guī)劃在分類上基本一致，在等級上也基本保持了延續(xù)性，并向上拓展增加了國家層級，當然，在編制內(nèi)容方面，戰(zhàn)略性要求更高、統(tǒng)籌的專項領(lǐng)域更廣?？梢哉J為，國土空間規(guī)劃在行政事權(quán)上是對城鄉(xiāng)規(guī)劃縱向等級體系的延續(xù)，是“一張藍圖干到底”的規(guī)劃，在編制內(nèi)容上則是對城鄉(xiāng)規(guī)劃的延續(xù)和廣泛拓展。

（3）理論體系的延續(xù)性。盡管我國傳統(tǒng)的城市規(guī)劃學(xué)科理論向作為一級學(xué)科的城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科理論的發(fā)展，經(jīng)過了改革開放后一個自下而上的相對漫長的過程，但自成為一級學(xué)科伊始，城鄉(xiāng)規(guī)劃的定位是一門交叉的綜合性學(xué)科，在內(nèi)容上已突破傳統(tǒng)建筑學(xué)理論，向外拓展至地理學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、生態(tài)學(xué)、交通學(xué)和法學(xué)等領(lǐng)域，綜合吸納各學(xué)科的相關(guān)理論，不斷強調(diào)對多種資源要素的綜合融貫，并向區(qū)域協(xié)同、城市策劃和公共政策等宏觀戰(zhàn)略領(lǐng)域不斷發(fā)展?？梢?，國土空間規(guī)劃的研究內(nèi)容雖然比城鄉(xiāng)規(guī)劃的更廣、要素更全，但其基礎(chǔ)理論、整體框架具有延承關(guān)系。

3.2 國土空間規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的一致性

（1）規(guī)劃屬性的一致性。無論是城鄉(xiāng)規(guī)劃還是國土空間規(guī)劃，都需要強調(diào)其公共政策屬性，二者同為重要的治理手段，且治理的重點區(qū)域基本一致，都要體現(xiàn)對城鄉(xiāng)、工礦等區(qū)域的重點約束和開發(fā)管制。近年來為應(yīng)對社會發(fā)展與國家治理需求，城鄉(xiāng)規(guī)劃在實踐層面的政策屬性愈發(fā)凸顯，從城鄉(xiāng)一體到鄉(xiāng)村振興，從城市群到區(qū)域一體化發(fā)展，城鄉(xiāng)規(guī)劃工作實際上正在逐漸發(fā)揮以空間規(guī)劃為支撐的公共治理作用，這是城鄉(xiāng)規(guī)劃工作轉(zhuǎn)型的重要特征和趨勢。國土空間規(guī)劃需要更加統(tǒng)籌各相關(guān)學(xué)科合作，在以生態(tài)學(xué)、地理學(xué)的基礎(chǔ)支撐下，主要依托土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、海洋學(xué)科等多學(xué)科相互協(xié)調(diào)融合，其核心理論構(gòu)架的形成將會延續(xù)城鄉(xiāng)規(guī)劃理論同樣的問題。同時，這一過程也將是加快城鄉(xiāng)規(guī)劃理論完善與學(xué)科轉(zhuǎn)型的重要推手。

（2）規(guī)劃價值觀的一致性。追求天人合一的理想境界，注重人與自然的融合，是城鄉(xiāng)規(guī)劃的學(xué)科價值導(dǎo)向與行業(yè)實踐的重要準則。城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科作為一門應(yīng)用學(xué)科，在不同的時代訴求下，階段性目標有所不同，從大規(guī)模開發(fā)建設(shè)到關(guān)注生態(tài)環(huán)境，在新時代，國土空間規(guī)劃更加注重生態(tài)環(huán)境保護，將開發(fā)建設(shè)與保護生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌考慮，再到新時代邁向高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高水平管理，但尋找保護與開發(fā)的平衡點始終是要旨。國土空間規(guī)劃的思維范式與價值取向正是追求人、自然、社會的統(tǒng)一，在自然生態(tài)保護、城鄉(xiāng)社會發(fā)展和個體價值實現(xiàn)中尋求平衡。以生態(tài)文明優(yōu)先為規(guī)劃原則就是通過協(xié)調(diào)人與自然的共存來實現(xiàn)人類自存，這一辯證的人本主義價值觀是城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科和國土空間規(guī)劃的共同價值取向。

綜上所述，國土空間規(guī)劃體系重構(gòu)是加速城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科轉(zhuǎn)型的一大動力，是促進教學(xué)體系完善的有效手段與途徑。轉(zhuǎn)型之后并日趨完善的城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科有條件成為國土空間規(guī)劃的主體支撐學(xué)科，并在國土資源配置、國家綜合治理和民生品質(zhì)提升等方面發(fā)揮重要作用。

國土空間規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃具有多方面的內(nèi)在繼承和升華邏輯關(guān)系，城鄉(xiāng)規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃主體支撐學(xué)科的優(yōu)勢不言而喻。隨著國土空間規(guī)劃工作的推進，對傳統(tǒng)規(guī)劃這一學(xué)科研究方向及架構(gòu)的調(diào)整逐漸呈現(xiàn)出日益緊迫和重要趨勢。作為傳統(tǒng)規(guī)劃專業(yè)的從業(yè)者要與時俱進，擴大自身的知識面和統(tǒng)籌水平，做好與其他相關(guān)專業(yè)的溝通與銜接，努力適應(yīng)國土空間規(guī)劃全域、全要素的編制需求，為地方領(lǐng)導(dǎo)決策、經(jīng)濟建設(shè)提供技術(shù)支持。

4 國土空間規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的差異性

國土空間規(guī)劃對比城鄉(xiāng)規(guī)劃雖然存在延續(xù)性和一致性，但也存在一定的差異性。

（1）國土空間規(guī)劃是集城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、國土規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃等各種規(guī)劃于一體的“多規(guī)合一”規(guī)劃，規(guī)劃工作者在編制國土空間規(guī)劃過程中，規(guī)劃成果將各規(guī)劃融合疊加成“一張圖”，用“一張圖”就完美地解決了各規(guī)劃之間的脫節(jié)和部門之間的分割，將各層次、多類型規(guī)劃進行有效的統(tǒng)一和上下貫通，達到無縫銜接的嚴密性更強的效果。最終形成了全國統(tǒng)一、定位清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的空間規(guī)劃體系，這是規(guī)劃體系建構(gòu)中的一大創(chuàng)新。由此可見，城鄉(xiāng)規(guī)劃只是國土空間規(guī)劃的一個組成部分。

（2）城鄉(xiāng)規(guī)劃主要是統(tǒng)籌城市、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村的發(fā)展規(guī)劃，運用城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、鎮(zhèn)村體系規(guī)劃來進行區(qū)域性的安排，只是“點”與“點”之間的關(guān)系，不是完整的區(qū)域性的規(guī)劃，而國土空間規(guī)劃則是囊括了全部國土在內(nèi)、范圍更廣的規(guī)劃，是更全域性的規(guī)劃，不僅限于時間時間上，更是從空間上將各組成要素進行統(tǒng)籌和安排。

（3）也是最重要的一點，國土空間規(guī)劃相對城鄉(xiāng)規(guī)劃更加強調(diào)生態(tài)環(huán)境保護，其更加關(guān)注人與自然和諧共生，綜合考慮了環(huán)境的承載能力，資源的可再生利用及循環(huán)發(fā)展等，將開發(fā)與保護統(tǒng)籌考慮，旨在打造綠色環(huán)保、生態(tài)宜居的美好家園，是更可持續(xù)的發(fā)展規(guī)劃。

（4）國土空間規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的傳導(dǎo)和管控方式也不同，國土空間規(guī)劃更具約束性和權(quán)威性，國土空間規(guī)劃一經(jīng)批準，任何部門（單位）或個人都不得隨意改動，上級規(guī)劃對下級規(guī)劃具有較強的約束指導(dǎo)作用，且兩者的實施管控體系也發(fā)生了變化，國土空間規(guī)劃合并過去多種類型的主要傳導(dǎo)和管控方式，形成了更為綜合的傳導(dǎo)管控體系。

5 結(jié)語

總的來說，城鄉(xiāng)規(guī)劃只是國土空間規(guī)劃的組成部分之一。國土空間規(guī)劃的出現(xiàn)讓城市規(guī)劃一詞，重新且更加接近西方城市規(guī)劃這個詞的本意。城鄉(xiāng)規(guī)劃更注重城市的發(fā)展，而國土空間規(guī)劃則注重邊界的控制，城鄉(xiāng)規(guī)劃主要針對城鄉(xiāng)建設(shè)空間的布局和管控，對其以外的地區(qū)缺乏管控，國土空間規(guī)劃是全域性的規(guī)劃。國土空間規(guī)劃是在城市及區(qū)域發(fā)展從面向生產(chǎn)空間的規(guī)劃建設(shè)到面向運營空間的運行管理演進中，將國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、國土規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃等多個規(guī)劃融合到一個規(guī)劃，實現(xiàn)統(tǒng)籌規(guī)劃、動態(tài)調(diào)整、協(xié)調(diào)發(fā)展，是偏宏觀的、管控的、指引城鄉(xiāng)走向的、能夠影響社會經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)容，中國的國情決定了，規(guī)劃管理等宏觀層面的東西更需聽黨指揮，為國家服務(wù)。