公共工程項(xiàng)目跟蹤審計(jì)方法應(yīng)用的具體思考

陳禮超 云南省審計(jì)廳

當(dāng)前，我國(guó)正持續(xù)加大對(duì)鐵路、公路、水利、機(jī)場(chǎng)、能源等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的資金投入力度，國(guó)有企業(yè)投資項(xiàng)目以及政府和社會(huì)資本合作等方式建設(shè)的其他公共工程項(xiàng)目也在快速發(fā)展。為加強(qiáng)對(duì)這些公共工程項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督，國(guó)家審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)、社會(huì)審計(jì)積極探索監(jiān)管機(jī)制和方法，實(shí)施各級(jí)審計(jì)部門提前介入、項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程監(jiān)控，創(chuàng)造性實(shí)施了公共工程項(xiàng)目跟蹤審計(jì)。近十多年來(lái)，公共工程項(xiàng)目跟蹤審計(jì)在促進(jìn)控制建設(shè)成本、提高資金使用效益、規(guī)范工程項(xiàng)目管理、保障項(xiàng)目順利推進(jìn)、預(yù)防腐敗等多方面取得顯著成效。

為達(dá)到對(duì)公共工程項(xiàng)目跟蹤審計(jì)方法應(yīng)用的總結(jié)和梳理，進(jìn)一步規(guī)范公共工程項(xiàng)目跟蹤審計(jì)工作開展，著力提高審計(jì)工作質(zhì)量水平，旨在思考與研究公共工程項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的具體應(yīng)用方法，提升跟蹤審計(jì)效率，本文就公共工程項(xiàng)目跟蹤審計(jì)特點(diǎn)和目標(biāo)、跟蹤審計(jì)主要內(nèi)容、跟蹤審計(jì)成果運(yùn)用等三個(gè)方面對(duì)公共工程項(xiàng)目跟蹤審計(jì)方法結(jié)合審計(jì)案例進(jìn)行思考，以期體現(xiàn)一定的指導(dǎo)性和實(shí)用性，共同推動(dòng)公共工程項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的健康發(fā)展。

一、公共工程項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的特點(diǎn)及目標(biāo)

（一）公共工程項(xiàng)目跟蹤審計(jì)概念

2014年10月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕48號(hào)），要求實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，對(duì)重大政策措施、重大投資項(xiàng)目等開展全過(guò)程跟蹤審計(jì)，因此必須對(duì)公共工程項(xiàng)目跟蹤審計(jì)范圍、內(nèi)容和方法等做出改進(jìn)和規(guī)范。2015年3月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新投資管理方式建立協(xié)同監(jiān)管機(jī)制的若干意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕12號(hào)），對(duì)投資審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行了明確的界定，提出了審計(jì)部門要加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目、國(guó)有投資項(xiàng)目以及政府和社會(huì)資本合作等方式建設(shè)的其他公共工程項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督，對(duì)公共工程項(xiàng)目范圍進(jìn)一步予以明確。

從含義上理解，公共工程項(xiàng)目主要包括：

（1）政府投資或以政府投資為主的重大建設(shè)項(xiàng)目；

（2）國(guó)有事業(yè)組織、國(guó)有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位的企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)投資的重大建設(shè)項(xiàng)目；

（3）政府與社會(huì)資本合作建設(shè)的重大公共工程項(xiàng)目；

（4）貫徹落實(shí)國(guó)家重大政策措施情況的重大建設(shè)情況；

（5）其他涉及國(guó)家戰(zhàn)略和公共安全、重大社會(huì)公共利益的重大公共工程項(xiàng)目。

公共工程項(xiàng)目跟蹤審計(jì)是投資審計(jì)的一種業(yè)務(wù)分類，它是指審計(jì)部門依照相關(guān)規(guī)定對(duì)公共工程項(xiàng)目自立項(xiàng)到交付使用的建設(shè)管理活動(dòng)進(jìn)行持續(xù)的全過(guò)程審計(jì)行為。

（二）公共工程項(xiàng)目跟蹤審計(jì)特點(diǎn)

公共工程項(xiàng)目跟蹤審計(jì)是將審計(jì)監(jiān)督的環(huán)節(jié)前移、將事中監(jiān)督和事后監(jiān)督結(jié)合的建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程跟蹤審計(jì)，與常規(guī)的投資審計(jì)相比較，主要有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：

（1）突出發(fā)揮預(yù)防作用：實(shí)施跟蹤審計(jì)不僅關(guān)注公共工程項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)的建設(shè)事項(xiàng)，更要關(guān)注這些建設(shè)事項(xiàng)的發(fā)展過(guò)程，要在過(guò)程中發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)管理活動(dòng)中形成的苗頭性、突出性問(wèn)題，及時(shí)提出審計(jì)整改建議，改變事后審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題也無(wú)法完成改正的毛病，充分發(fā)揮主動(dòng)的預(yù)警作用。

（2）強(qiáng)調(diào)時(shí)效性和及時(shí)性：跟蹤審計(jì)與公共工程項(xiàng)目的實(shí)施同步進(jìn)行，通過(guò)動(dòng)態(tài)掌控項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的重大工程節(jié)點(diǎn)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)存在的傾向性問(wèn)題，針對(duì)性提出審計(jì)建議，督促及時(shí)改正，持續(xù)跟蹤問(wèn)題解決，有力保障項(xiàng)目建設(shè)規(guī)范推進(jìn)。

（3）貫穿項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程：一般事后審計(jì)都是一次性完成，而跟蹤審計(jì)可以與項(xiàng)目建設(shè)各階段同步實(shí)施，貫穿建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)準(zhǔn)備階段、建設(shè)實(shí)施階段、交付驗(yàn)收階段等全過(guò)程，跟蹤審計(jì)次數(shù)較多、審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)周期長(zhǎng)，可持續(xù)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)活動(dòng)實(shí)行持續(xù)跟蹤，督促審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的持續(xù)整改。

（4）審計(jì)內(nèi)容范圍廣泛：與工程項(xiàng)目結(jié)（決）算審計(jì)不同，除了關(guān)注工程項(xiàng)目?jī)r(jià)款的結(jié)算以外，更要關(guān)注項(xiàng)目工程質(zhì)量、建設(shè)管理情況、工程資金使用、建設(shè)進(jìn)度等方面，也就是說(shuō)不僅審計(jì)項(xiàng)目建設(shè)的結(jié)果，更要審計(jì)項(xiàng)目的過(guò)程。

（三）公共工程項(xiàng)目跟蹤審計(jì)目標(biāo)

（1）保障建設(shè)資金安全：通過(guò)審查項(xiàng)目建設(shè)管理和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的文件資料、財(cái)務(wù)賬簿及憑證等，發(fā)現(xiàn)各項(xiàng)建設(shè)管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是否真實(shí)合法合規(guī)，各種建設(shè)成本、工程計(jì)量、工程變更、工程價(jià)款支付等是否真實(shí)有效。

（2）促進(jìn)建設(shè)管理合法：通過(guò)對(duì)基本建設(shè)程序履行監(jiān)督，審查項(xiàng)目資金籌集管理使用情況，到達(dá)規(guī)范財(cái)務(wù)核算的目的，提高項(xiàng)目資金使用效率，持續(xù)關(guān)注項(xiàng)目工程結(jié)算情況，促進(jìn)工程建設(shè)成本控制，實(shí)現(xiàn)節(jié)約公共工程項(xiàng)目建設(shè)資金的目標(biāo)。

（3）保障項(xiàng)目投資成效：通過(guò)對(duì)公共工程項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)，推進(jìn)國(guó)家重大政策措施和公共工程項(xiàng)目的落實(shí)，緊緊抓住建設(shè)環(huán)節(jié)和交付使用環(huán)節(jié)，加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程的審計(jì)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)合規(guī)，達(dá)到發(fā)揮公共工程項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

（4）規(guī)范項(xiàng)目建設(shè)秩序：通過(guò)對(duì)公共工程建設(shè)管理內(nèi)部控制制度的跟蹤審計(jì)，規(guī)范管理活動(dòng)遵循國(guó)家的相關(guān)法律法規(guī)，關(guān)注項(xiàng)目立項(xiàng)、招投標(biāo)、工程質(zhì)量及資金是否合規(guī)，揭示建設(shè)管理的薄弱環(huán)節(jié)，大力促進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)秩序規(guī)范。

二、公共工程項(xiàng)目跟蹤審計(jì)內(nèi)容

（一）項(xiàng)目建設(shè)程序執(zhí)行情況

（1）項(xiàng)目建議書及可行性研究報(bào)告編制、項(xiàng)目評(píng)審等資料是否真實(shí)完整，是否符合國(guó)家相關(guān)規(guī)定，是否符合相關(guān)規(guī)劃和有關(guān)投資政策要求，是否存在設(shè)置前置審批或中介服務(wù)，項(xiàng)目審批周期長(zhǎng)效率低等問(wèn)題。

（2）項(xiàng)目規(guī)劃、土地、施工許可等事項(xiàng)是否在時(shí)限內(nèi)完成，招標(biāo)投標(biāo)制和合同制是否落實(shí)，施工程序是否根據(jù)規(guī)定進(jìn)行，施工方案是否執(zhí)行到位，重大設(shè)計(jì)變更是否履行審批手續(xù)，驗(yàn)收程序是否履行等。

（二）項(xiàng)目建設(shè)資金情況

（1）建設(shè)資金是否籌集到位，社會(huì)資本資金來(lái)源有無(wú)保障，是否存在舉債建設(shè)，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目資本金、地方政府債券以及 PPP 融資模式下社會(huì)資本的到位情況，是否存在因資本未按約到位影響項(xiàng)目進(jìn)展。

（2）審查建筑安裝工程、設(shè)備投資、待攤投資支出情況，關(guān)注建安工程結(jié)算的真實(shí)性，支付工程款是否合理，支付手續(xù)是否齊全合法，是否按合同約定支付預(yù)付工程款、備料款、工程進(jìn)度款等。

（3）竣工決算報(bào)表是否按規(guī)定期限完成編制，有無(wú)漏報(bào)、缺報(bào)，填列是否完整正確，鉤稽關(guān)系是否正確，概算數(shù)和計(jì)劃數(shù)是否與批準(zhǔn)數(shù)一致。

（三）項(xiàng)目征地拆遷情況

（1）土地征收審批手續(xù)是否完備，補(bǔ)償方案是否審核，調(diào)查登記是否真實(shí)，補(bǔ)償費(fèi)用是否及時(shí)到位，征收范圍是否真實(shí)，征地范圍及數(shù)量的測(cè)算是否準(zhǔn)確，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定及兌付情況是否符合規(guī)定。

（2）補(bǔ)償資金撥付是否及時(shí)，有無(wú)挪用、截留、克扣等問(wèn)題，耕地占用稅、土地復(fù)墾費(fèi)等稅費(fèi)計(jì)繳是否合規(guī)，被征地農(nóng)民社保體系是否建立健全。

（3）是否存在未批先用、超規(guī)征地、先征后批等問(wèn)題，是否符合土地利用總體規(guī)劃，土地利用審批程序是否合規(guī)，是否存在搭車征地、改變土地用途、侵占耕地等問(wèn)題，臨時(shí)用地復(fù)墾情況是否到位。

（四）項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程情況

（1）招標(biāo)審批手續(xù)是否完備，招標(biāo)標(biāo)段劃分、招標(biāo)范圍和方式是否合規(guī)，招標(biāo)程序是否合規(guī)，招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)是否合法合規(guī)。

（2）開標(biāo)程序是否符合國(guó)家及行業(yè)規(guī)定，是否按國(guó)家有關(guān)規(guī)定及招標(biāo)文件進(jìn)行評(píng)標(biāo)，評(píng)標(biāo)資料是否真實(shí)、完整，定標(biāo)過(guò)程是否合規(guī)。

（3）關(guān)注承包單位資質(zhì)、施工組織能力、財(cái)務(wù)狀況等情況，合同條款是否與招標(biāo)文件一致，是否按照招標(biāo)文件和投標(biāo)文件訂立合同，是否存在訂立背離合同的其他協(xié)議。重點(diǎn)關(guān)注預(yù)付款、進(jìn)度款支付的約定是否清晰合理，違約責(zé)任條款是否明確具體，違約金、賠償金的數(shù)額和計(jì)算方法是否合理。

（五）項(xiàng)目質(zhì)量、安全與進(jìn)度管理情況

（1）質(zhì)量管理、合同管理是否符合規(guī)定，是否履行變更索賠審批程序，驗(yàn)收程序是否符合規(guī)定，事故處理方案是否切實(shí)可行，安全管理組織、制度是否建立落實(shí)，抽查相關(guān)人員資格證書，是否落實(shí)安全教育培訓(xùn)，安全文明施工等費(fèi)用提取是否符合規(guī)定、使用是否合規(guī)，進(jìn)度計(jì)劃是否完整可行。

（2）檢查變更是否屬實(shí)、報(bào)價(jià)是否合理，關(guān)注進(jìn)度款支付依據(jù)是否真實(shí)，進(jìn)度款的計(jì)算是否符合合同約定；變更單審批是否完整，索賠金額是否合理。

（六）項(xiàng)目生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況

（1）關(guān)注生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)戎贫仁欠駡?zhí)行到位，環(huán)評(píng)水保文件編制和審批是否合規(guī)，內(nèi)容是否完整合理，設(shè)計(jì)文件是否落實(shí)水保方案要求，初設(shè)文件、施工圖設(shè)計(jì)是否符合環(huán)境保護(hù)規(guī)范要求。

（2）檢查環(huán)保水保措施工程內(nèi)容和工程量，關(guān)注環(huán)保水保措施是否建成，環(huán)保水保措施是否符合要求，是否依照國(guó)家規(guī)定規(guī)范編制驗(yàn)收?qǐng)?bào)告，驗(yàn)收?qǐng)?bào)告是否符合要求，驗(yàn)收?qǐng)?bào)告內(nèi)容是否真實(shí)，環(huán)保設(shè)施運(yùn)行是否正常，監(jiān)測(cè)指標(biāo)是否符合規(guī)定。

（3）關(guān)注環(huán)保水保設(shè)施工程量計(jì)量是否準(zhǔn)確、套用單價(jià)是否合理，審查材料設(shè)備品種、規(guī)格、質(zhì)量是否符合設(shè)計(jì)要求，審查相關(guān)費(fèi)用計(jì)取是否準(zhǔn)確。

（七）項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行及投資績(jī)效情況

（1）設(shè)計(jì)概算結(jié)算工程量是否準(zhǔn)確，定額套用、費(fèi)用計(jì)取是否正確，編制依據(jù)是否適用，投資規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等是否符合初步設(shè)計(jì)，概算調(diào)整程序是否履行，建安投資、設(shè)備投資、待攤投資的列支內(nèi)容是否真實(shí)、合法，材料價(jià)差調(diào)整是否合規(guī)，相關(guān)費(fèi)用計(jì)取是否準(zhǔn)確。

（2）設(shè)計(jì)變更、簽證、索賠是否合理，工程量計(jì)量是否準(zhǔn)確，相關(guān)取費(fèi)是否符合規(guī)定，價(jià)格是否合理，財(cái)務(wù)決算報(bào)表中資產(chǎn)負(fù)債是否真實(shí)，報(bào)表中所列金額是否正確估價(jià)和計(jì)量，表間鉤稽關(guān)系是否正確，報(bào)表反映賬戶余額的分類是否恰當(dāng)、披露符合規(guī)范要求。

（3）待攤投資、其他投資支出是否合規(guī)，尾工工程、預(yù)留投資是否合理、真實(shí)，資產(chǎn)實(shí)物是否符合交付條件，交接手續(xù)是否齊全，應(yīng)交使用資產(chǎn)是否真實(shí)、完整。

（4）投資績(jī)效是否達(dá)到減少損失浪費(fèi)，提高管理水平，促進(jìn)有效投資的目的，在合法性審計(jì)基礎(chǔ)上，促進(jìn)公共工程項(xiàng)目科學(xué)決策、規(guī)范管理，提高效益、完善機(jī)制。

三、公共工程項(xiàng)目跟蹤審計(jì)成果運(yùn)用

公共工程項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的作用體現(xiàn)在多種形式的審計(jì)成果中。根據(jù)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的性質(zhì)、嚴(yán)重程度可以出具跟蹤審計(jì)報(bào)告、跟蹤審計(jì)情況通報(bào)、審計(jì)信息等多種形式的審計(jì)成果。

（一）跟蹤審計(jì)報(bào)告基本要求

（1）對(duì)審計(jì)事項(xiàng)及發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，就具體情況以及證據(jù)資料等與被審單位充分溝通交換，并將討論情況及結(jié)論予以記錄。

（2）對(duì)審計(jì)工作底稿和審計(jì)取證單進(jìn)行復(fù)核，發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題應(yīng)當(dāng)如實(shí)體現(xiàn)，問(wèn)題定性、處理建議和評(píng)價(jià)意見(jiàn)要準(zhǔn)確恰當(dāng)，發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題經(jīng)研究后決定不在報(bào)告中反映的，應(yīng)當(dāng)編制清單并做出說(shuō)明。

（3）一般應(yīng)當(dāng)召開會(huì)議與被審單位交流意見(jiàn)，針對(duì)被審單位提出的書面意見(jiàn)進(jìn)一步核實(shí)情況，對(duì)審計(jì)報(bào)告做必要修改。

（二）跟蹤審計(jì)信息基本要求

編制審計(jì)信息時(shí)應(yīng)結(jié)合審計(jì)重點(diǎn)和項(xiàng)目實(shí)際情況，注重對(duì)重點(diǎn)問(wèn)題揭示和體制機(jī)制問(wèn)題做深入分析，從完善投融資領(lǐng)域改革及項(xiàng)目順利實(shí)現(xiàn)等方面揭示問(wèn)題、分析背景和原因、分析風(fēng)險(xiǎn)和隱患，提出實(shí)事求是的建議和意見(jiàn)。

（1）要著眼于從總體上反映全面情況，提供全方位的信息，既要如實(shí)反映發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，也要客觀地評(píng)價(jià)有關(guān)單位工作和取得的成績(jī)。

（2）編寫要抓住重點(diǎn)，選好選準(zhǔn)角度，在分析被審對(duì)象結(jié)構(gòu)、特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，抓住那些數(shù)額大、隱患大、后果大的，確需各級(jí)部門或單位重視或推動(dòng)解決的問(wèn)題。

（三）跟蹤審計(jì)情況通報(bào)基本要求

在公共工程項(xiàng)目跟蹤審計(jì)中，對(duì)于能夠整改、避免更嚴(yán)重后果發(fā)生的管理和資金使用問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)及時(shí)起草審計(jì)情況通報(bào)，按規(guī)定向建設(shè)單位及其業(yè)務(wù)主管單位通報(bào)。

（1）突出“短、平、快”優(yōu)勢(shì)：短，即情況通報(bào)應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)明扼要，通常一事一報(bào)，篇幅不需過(guò)長(zhǎng)；平，即情況通報(bào)文字必須寫實(shí)，不需過(guò)多描寫，更不能夾雜個(gè)人推斷；快，即情況通報(bào)辦理應(yīng)當(dāng)迅速，用最短時(shí)間走完流程，否則無(wú)法發(fā)揮跟蹤審計(jì)迅速改正的獨(dú)特作用。

（2）要避免過(guò)多使用情況通報(bào)。跟蹤審計(jì)情況通報(bào)形式簡(jiǎn)潔，使用簡(jiǎn)單，審計(jì)部門對(duì)其出具的情況通報(bào)也同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎使用。審計(jì)部門應(yīng)加強(qiáng)質(zhì)量控制環(huán)節(jié)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)規(guī)范，避免因追求時(shí)效性而忽略審計(jì)程序和審計(jì)質(zhì)量、增加審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)等情況發(fā)生。

四、結(jié)語(yǔ)

進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速發(fā)展時(shí)期轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展時(shí)期，黨中央、國(guó)務(wù)院明確要求加強(qiáng)投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)管，將投資管理工作重點(diǎn)從事前監(jiān)管轉(zhuǎn)向事中事后全過(guò)程監(jiān)督，這需要不斷緊盯人民群眾的關(guān)切，確實(shí)履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，創(chuàng)新公共工程項(xiàng)目跟蹤審計(jì)方法，推進(jìn)投資審計(jì)法治化、正規(guī)化建設(shè)。