關(guān)于排污許可的質(zhì)量問題和提質(zhì)建議

廖紹群

（新余市渝水生態(tài)環(huán)境局，江西 新余 338000）

1 渝水區(qū)固定污染源排污許可工作概述

2020年2月我區(qū)全面啟動(dòng)固定污染源排污許可清理整頓和排污許可發(fā)證登記工作，出臺(tái)了《渝水區(qū)固定污染源排污許可清理整頓和2020年排污許可發(fā)證登記工作實(shí)施方案》，成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組和專項(xiàng)工作組，推進(jìn)固定污染源清理整頓和排污許可發(fā)證登記工作。采取線上與線下相結(jié)合，精準(zhǔn)服務(wù)，加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)。在發(fā)放排污許可證時(shí)，我區(qū)嚴(yán)格按照實(shí)施細(xì)則的要求，堅(jiān)持“持證、按證排污原則”和“總量控制原則”，嚴(yán)把申領(lǐng)關(guān)，對符合要求的全面發(fā)放許可證。一是要求企業(yè)申報(bào)申請資料必須具備環(huán)評資料、企業(yè)環(huán)境監(jiān)測報(bào)告、自行監(jiān)測方案、規(guī)范化排污口、承諾書、主要污染物排放總量支撐材料、營業(yè)執(zhí)照等審批資料。二是核發(fā)與督促相結(jié)合，對于符合申報(bào)要求的企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)場核查，核查過程中結(jié)合企業(yè)的申請表、行業(yè)技術(shù)規(guī)范、環(huán)評等手續(xù)，對填報(bào)內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)一審查，確保填報(bào)內(nèi)容全面且符合規(guī)范。對于存在環(huán)保問題的申請企業(yè)，在填報(bào)時(shí)需企業(yè)上交整改承諾書與整改計(jì)劃，于限期內(nèi)按要求完成整改，并通過下達(dá)限期整改通知書的方式督促企業(yè)落實(shí)整改。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前渝水區(qū)轄區(qū)內(nèi)所有固定污染源（共計(jì)827家）全部納入排污許可制執(zhí)法監(jiān)管范圍，涉及65個(gè)大氣污染物主要排放口、439個(gè)大氣污染物一般排放口，29個(gè)廢水主要排放口，114個(gè)廢水一般排放口，為排污許可制的深入實(shí)施奠定良好的“數(shù)量”基礎(chǔ)。

2 排污許可的主要質(zhì)量問題

2.1 污染物排放標(biāo)準(zhǔn)選用存在問題

依據(jù)《生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》第二十四條，“污染物排放標(biāo)準(zhǔn)按照下列順序執(zhí)行：（一）地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)先于國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)；地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)未規(guī)定的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定。（二）同屬國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的，行業(yè)型污染物排放標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)先于綜合型和通用型污染物排放標(biāo)準(zhǔn)；行業(yè)型或者綜合型污染物排放標(biāo)準(zhǔn)未規(guī)定的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行通用型污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定。（三）同屬地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的，流域（海域）或者區(qū)域型污染物排放標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)先于行業(yè)型污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，行業(yè)型污染物排放標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)先于綜合型和通用型污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。流域（海域）或者區(qū)域型污染物排放標(biāo)準(zhǔn)未規(guī)定的項(xiàng)目，應(yīng)執(zhí)行行業(yè)型或者綜合型污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定；流域（海域）或者區(qū)域型、行業(yè)型或者綜合型污染物排放標(biāo)準(zhǔn)均未規(guī)定的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行通用型污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定?！贝送猓糠謬鴺?biāo)、地標(biāo)已經(jīng)修訂，新標(biāo)準(zhǔn)代替舊標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，且新標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定現(xiàn)已生效，但部分已經(jīng)核發(fā)的排污許可證并沒有及時(shí)進(jìn)行變更，還是使用舊標(biāo)準(zhǔn)。比如《加油站大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB20952-2020），其中第一條適用范圍規(guī)定“新的排放標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施后，現(xiàn)有企業(yè)排污許可證規(guī)定的內(nèi)容與新標(biāo)準(zhǔn)不一致的，應(yīng)當(dāng)在新標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定生效的時(shí)限前變更排污許可證”[1]。

截至2022年2月，排查統(tǒng)計(jì)全區(qū)28家排污單位未按上述規(guī)定優(yōu)先執(zhí)行地標(biāo)、行業(yè)型標(biāo)準(zhǔn)，或未及時(shí)選用新版標(biāo)準(zhǔn)，占比3.4%。其中14家排污單位是在適用標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定生效前領(lǐng)證，后續(xù)未及時(shí)變更，或在變更其它信息時(shí)未注意更新排放標(biāo)準(zhǔn)；14家在適用標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定生效后領(lǐng)證或延續(xù)，未規(guī)范選擇適用標(biāo)準(zhǔn)。

2.2 統(tǒng)一社會(huì)信用代碼等基本信息錯(cuò)誤

根據(jù)《法人和其它組織統(tǒng)一社會(huì)信用代碼編碼規(guī)則》（GB 32100-2015）及其第一號(hào)修改單，“統(tǒng)一代碼由十八位的阿拉伯?dāng)?shù)字或大寫英文字母組成，校驗(yàn)碼由前 17 位數(shù)字/字符的組合計(jì)算得出[2]。排查排污許可證的信用代碼，發(fā)現(xiàn)問題有：含有不合規(guī)字符，校驗(yàn)碼錯(cuò)誤，與工商登記不一致，部分排污單位有信用代碼但未填入許可證，部分總公司填寫了分公司的信用代碼，部分分公司直接填寫了總公司的信用代碼，還有的錯(cuò)填其余無關(guān)聯(lián)關(guān)系單位的信用代碼。

此外，排污登記因信息填報(bào)后無需經(jīng)審核即可生成登記表，排污單位填報(bào)隨意性較大；且這類單位規(guī)模相對較小，填報(bào)工作多由第三方中介或非專業(yè)人士操作，登記信息填錯(cuò)率更高，上述信用代碼問題都有涉及。

2.3 土壤污染防治要求空缺

依據(jù)《中華人民共和國土壤污染防治法》第二十一條，“設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門的規(guī)定，根據(jù)有毒有害物質(zhì)排放等情況，制定本行政區(qū)域土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位名錄，向社會(huì)公開并適時(shí)更新。土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位應(yīng)當(dāng)履行下列義務(wù)：（1）嚴(yán)格控制有毒有害物質(zhì)排放，并按年度向生態(tài)環(huán)境主管部門報(bào)告排放情況；（2）建立土壤污染隱患排查制度，保證持續(xù)有效防止有毒有害物質(zhì)滲漏、流失、揚(yáng)散；（3）制定、實(shí)施自行監(jiān)測方案，并將監(jiān)測數(shù)據(jù)報(bào)生態(tài)環(huán)境主管部門。前款規(guī)定的義務(wù)應(yīng)當(dāng)在排污許可證中載明”。

目前上述三點(diǎn)義務(wù)作為模板內(nèi)容帶入排污許可證的土壤污染防治要求，但并沒有寫出前提條件“土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位應(yīng)當(dāng)履行”，審核發(fā)證部門在審核時(shí)亦未對模板內(nèi)容修改，或?qū)Ψ峭寥牢廴局攸c(diǎn)監(jiān)管單位造成誤導(dǎo)，對土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位應(yīng)盡義務(wù)不夠明確。

2.4 執(zhí)行報(bào)告填報(bào)頻次未載明

執(zhí)行報(bào)告是排污單位對自行監(jiān)測、污染物排放及落實(shí)各項(xiàng)環(huán)境管理要求等行為的定期報(bào)告，也是證后監(jiān)管的重要手段，目的在于督促排污單位落實(shí)環(huán)保主體責(zé)任，強(qiáng)化排污單位持證排污、按證排污。排污單位應(yīng)當(dāng)按照排污許可證載明的執(zhí)行報(bào)告填報(bào)頻次等要求，向核發(fā)部門提交排污許可證執(zhí)行年報(bào)、季報(bào)、月報(bào)，如實(shí)報(bào)告污染物排放、自行監(jiān)測等情況。

關(guān)于排污單位執(zhí)行報(bào)告的上傳頻次等要求應(yīng)該在排污許可證上載明相關(guān)內(nèi)容，但是在復(fù)核排污許可證質(zhì)量過程中發(fā)現(xiàn)我區(qū)112家排污單位的排污許可證未載明企業(yè)執(zhí)行報(bào)告上傳頻次要求。

2.5 其它問題

還有一些其它細(xì)節(jié)性問題，比如“大氣污染物排放執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)”或“廢水污染物排放執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)”字段空缺或同時(shí)空缺；管理類別字段空缺，沒有標(biāo)明是重點(diǎn)管理還是簡化管理類別；定位坐標(biāo)錯(cuò)誤，有的排污單位定位坐標(biāo)是與之無關(guān)系的定位坐標(biāo)。

3 存在質(zhì)量問題的主要原因

3.1 排污單位缺乏專職環(huán)保人員

排污許可制度改革將環(huán)境管理的責(zé)任主體由環(huán)保部門轉(zhuǎn)變成了排污單位，強(qiáng)化了排污單位落實(shí)企業(yè)環(huán)境治理的主體責(zé)任和義務(wù)，對排污單位環(huán)境管理水平提出了更高的要求。但是排污單位對自身應(yīng)該履行的環(huán)保義務(wù)還較為陌生，比如排污許可、環(huán)境影響評價(jià)以及自行監(jiān)測等，除了少部分的國有企業(yè)和大型企業(yè)之外，很多排污單位缺乏專職環(huán)境保護(hù)管理人員，通常是企業(yè)的會(huì)計(jì)人員或者行政管理人員對接環(huán)保工作，他們幾乎不知道是否要申領(lǐng)排污許可證、怎樣申請、取得排污許可證后要做些什么？排污單位在提出申請前，應(yīng)通過全國排污許可證管理信息平臺(tái)公開信息，擬申請?jiān)S可的事項(xiàng)；在申請環(huán)節(jié)，排污單位應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)備好環(huán)評報(bào)告、環(huán)評批復(fù)、總量批復(fù)文件等一系列材料，登錄全國排污許可證管理信息平臺(tái)填報(bào)申請?zhí)峤恢潦?、區(qū)生態(tài)環(huán)境主管部門審核，需要填報(bào)的內(nèi)容包括單位基本信息、生產(chǎn)工藝與設(shè)備、環(huán)評批準(zhǔn)文件或備案手續(xù)、廢水廢氣土壤污染防治設(shè)施、排放口設(shè)置、排放方式、自行監(jiān)測方案、環(huán)境管理臺(tái)賬等內(nèi)容，但是很多排污單位因?yàn)槿狈I(yè)的環(huán)保管理人員，導(dǎo)致在申請前未進(jìn)行信息公開，申請?zhí)顖?bào)時(shí)對需要填報(bào)的內(nèi)容沒有掌握甚至一無所知，很難有質(zhì)量地完成排污許可證的申報(bào)，審核部門經(jīng)常接收到填報(bào)缺項(xiàng)嚴(yán)重或漏洞百出的申報(bào)單位，存在著許多問題，不僅增加了審核難度，還降低了排污許可證的質(zhì)量。

3.2 核發(fā)部門任務(wù)繁重、技術(shù)力量薄弱

國家要求2020年實(shí)現(xiàn)固定污染源排污許可全覆蓋，對基層核發(fā)部門來說時(shí)間緊急、任務(wù)繁重、專業(yè)性太強(qiáng)。我區(qū)共排查出827家固定污染源，不僅是發(fā)證、登記工作，須按照“摸、排、分、清”四項(xiàng)工作任務(wù)逐一進(jìn)行，原來老證件的核發(fā)不是在審批科室，自從排污許可改革以來，核發(fā)部門轉(zhuǎn)由審批科室牽頭、會(huì)同水、氣、土、執(zhí)法、監(jiān)測等科室會(huì)審、核發(fā)，審批科室增加了繁重的工作任務(wù)并沒有充實(shí)相應(yīng)工作人員，人員力量不足，加上轄區(qū)內(nèi)固定污染源涉及近100個(gè)行業(yè)，各不同行業(yè)有不同的核發(fā)技術(shù)規(guī)范要求，此外還有自行監(jiān)測指南、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、污染防治設(shè)施可行性等，需要學(xué)習(xí)掌握的業(yè)務(wù)知識(shí)量龐大，核發(fā)部門工作人任務(wù)十分繁重，專業(yè)水平有限，常常疲于應(yīng)對，根本沒有足夠時(shí)間去深入學(xué)習(xí)各個(gè)行業(yè)的核發(fā)技術(shù)規(guī)范及其它技術(shù)文件，現(xiàn)場核查也不到位，其它相關(guān)科室也只是安排一名不太懂業(yè)務(wù)的工作人員進(jìn)行會(huì)簽，對排污許可證的核發(fā)造成一定影響。目前，任務(wù)繁重、審核技術(shù)力量薄弱，審核部門僅依靠自身力量基本無法保質(zhì)保量完成排污許可證的審核工作[3]。

3.3 第三方技術(shù)服務(wù)質(zhì)量不高

《排污許可管理辦法（試行）》明確指出，環(huán)境保護(hù)主管部門可以通過政府購買服務(wù)的方式，組織或者委托第三方技術(shù)機(jī)構(gòu)提供排污許可管理的技術(shù)服務(wù)。目前部分地區(qū)的環(huán)境管理部門和企業(yè)已經(jīng)委托第三方技術(shù)單位進(jìn)行排污許可申請與審核工作[4]，但是我們在工作中發(fā)現(xiàn)，提供排污許可技術(shù)支持的第三方基本上是一些環(huán)評編制單位，由于不少環(huán)評單位業(yè)務(wù)人員不足，且以環(huán)評編寫業(yè)務(wù)為主，在排污許可的實(shí)際工作中以完成任務(wù)的心態(tài)去應(yīng)付，僅僅是協(xié)助企業(yè)和核發(fā)部門完成許可證的申請、核發(fā)，沒有系統(tǒng)學(xué)習(xí)各行業(yè)核發(fā)技術(shù)規(guī)范、自行監(jiān)測指南、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)等必須掌握的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)知識(shí)，也未參加排污許可相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，忽視了排污許可證填報(bào)和技術(shù)審核的質(zhì)量，導(dǎo)致排污許可證的申請與核發(fā)工作流于形式，給排污許可“一證式監(jiān)管”帶來不少隱患。

4 建議

4.1 加強(qiáng)排污許可制度的宣傳

一是利用電視臺(tái)、微信公眾號(hào)、宣傳手冊、環(huán)保培訓(xùn)、張貼等多種形式，進(jìn)一步做好《排污許可管理?xiàng)l例》和排污許可制度改革的宣傳，增強(qiáng)社會(huì)各界對排污單位應(yīng)持證排污和按證排污的重要意義，讓社會(huì)各界參與其中，起到公眾參與和監(jiān)督的作用。二是引導(dǎo)排污單位設(shè)立企業(yè)環(huán)境管理部門，配備專職環(huán)保人員，積極履行自身環(huán)保義務(wù)，做好新形勢下的企業(yè)自身環(huán)保工作；并針對排污單位專職人員突出宣傳培訓(xùn)，重點(diǎn)進(jìn)行排污許可政策解讀和填報(bào)業(yè)務(wù)等宣傳，一方面做好《排污許可管理?xiàng)l例》多元化解讀，提高排污單位對排污許可證相關(guān)政策的認(rèn)知，強(qiáng)化排污單位持證守法意識(shí)，另一方面是做好排污單位專職人員填報(bào)排污許可證申請的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高排污許可管理水平。三是組織第三方機(jī)構(gòu)積極參加排污許可相關(guān)政策及業(yè)務(wù)培訓(xùn)，并引導(dǎo)排污單位選擇積極參加相關(guān)培訓(xùn)且業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的第三方進(jìn)行排污許可申請?zhí)顖?bào)。四是通過電視臺(tái)等曝光無證排污、不按證排污的環(huán)境違法行為，發(fā)揮典型案例的震懾作用，使“持證排污，按證排污”的法律要求深入人心。

4.2 對核發(fā)部門提出建議

一是環(huán)境主管部門應(yīng)高度重視排污許可證核發(fā)工作，配備業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的專職能手承擔(dān)此項(xiàng)工作，涉及會(huì)審的水、氣、土、執(zhí)法、監(jiān)測等部門也應(yīng)該配備專業(yè)的工作人員認(rèn)真參加聯(lián)合審查，進(jìn)一步提高排污許可證核發(fā)質(zhì)量，為深化排污許可制度改革奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；二是及時(shí)變更、修正已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的排污許可證質(zhì)量問題，并舉一反三。污染物排放標(biāo)準(zhǔn)選用存在問題，土壤污染防治要求及執(zhí)行報(bào)告提交要求空缺，管理類別、定位坐標(biāo)、統(tǒng)一社會(huì)信用代碼等信息錯(cuò)漏的許可證和登記表，提醒、督促排污單位進(jìn)行變更。

4.3 加強(qiáng)對第三方技術(shù)服務(wù)的質(zhì)量控制

在排污許可核發(fā)、登記過程中通過政府采購的形式聘請第三方技術(shù)服務(wù)，可以有效緩解核發(fā)部門人手不足、技術(shù)力量不夠的問題。但也要采取有效措施規(guī)范第三方服務(wù)，提高排污許可證技術(shù)審核的質(zhì)量和效率，可以制定相應(yīng)的“排污許可證第三方技術(shù)審核質(zhì)量通報(bào)制度”，其審核的排污許可證若被上級(jí)核查有較多質(zhì)量問題或者嚴(yán)重質(zhì)量問題，將在采購項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)不予通過或者扣除相應(yīng)款項(xiàng)；針對為企業(yè)填報(bào)排污許可申請的第三方技術(shù)單位，也應(yīng)該有相應(yīng)的質(zhì)控手段，比如管理部門對第三方填報(bào)排污許可證的時(shí)效性、填報(bào)質(zhì)量以及企業(yè)滿意度進(jìn)行每月通報(bào)，連續(xù)3次出現(xiàn)同類問題通報(bào)的單位將上報(bào)上級(jí)考核機(jī)構(gòu)，通過執(zhí)行通報(bào)制度來強(qiáng)化對第三方的管理，全面促進(jìn)第三方技術(shù)服務(wù)提質(zhì)、提效。

4.4 完善許可證管理信息平臺(tái)

建議許可信息填報(bào)系統(tǒng)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)選擇菜單，定期根據(jù)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的地方標(biāo)準(zhǔn)備案進(jìn)行更新、提醒、引導(dǎo)排污單位正確選擇適用標(biāo)準(zhǔn)；對接工商、發(fā)改等平臺(tái)數(shù)據(jù)，企業(yè)申領(lǐng)許可證或進(jìn)行登記，基本信息直接按名稱或統(tǒng)一社會(huì)信用代碼導(dǎo)入工商登記數(shù)據(jù)，避免手工填報(bào)出錯(cuò)，也便于及時(shí)掌握企業(yè)注冊情況，實(shí)現(xiàn)應(yīng)覆蓋全覆蓋，企業(yè)在工商登記注銷同步提醒審批部門核實(shí)，并及時(shí)注銷其排污許可證；增加“土壤污染防治要求”模板內(nèi)容的前提條件是土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位應(yīng)當(dāng)放開平臺(tái)公開端查詢IP限制，調(diào)整各欄目的搜索查詢形式，實(shí)現(xiàn)模糊檢索，減少數(shù)據(jù)圖片化等妨礙應(yīng)用的公示形式，盡快對接國家自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)，穩(wěn)定公示自行監(jiān)測信息，便于各團(tuán)體、個(gè)人使用平臺(tái)與獲取，提高公眾參與度。鼓勵(lì)、支持專業(yè)機(jī)構(gòu)通過大數(shù)據(jù)工具對平臺(tái)數(shù)據(jù)進(jìn)行交叉核驗(yàn)，以提升數(shù)據(jù)質(zhì)量，協(xié)助行政部門監(jiān)管。

5 結(jié)語

排污許可證規(guī)定了排污單位允許排放的污染物種類、排放量、排放濃度和排放去向，相當(dāng)于是為每個(gè)排污單位“定制”的守法證件，排污許可證核發(fā)質(zhì)量直接影響到企業(yè)應(yīng)該做什么、怎么做的問題。從以上分析可知，聚焦核發(fā)部門的核發(fā)力量、第三方技術(shù)服務(wù)質(zhì)量、排污單位的主體責(zé)任等幾個(gè)重要方面去提高排污許可證的質(zhì)量是行之有效的。下一步，生態(tài)環(huán)境部將以排污許可制為核心，全面推進(jìn)“一證式”管理，努力構(gòu)建企業(yè)持證排污、政府依法監(jiān)管、社會(huì)共同監(jiān)督的執(zhí)法新格局，而高質(zhì)量的排污許可證正是“一證式”執(zhí)法監(jiān)管的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。