國庫集中支付制度改革探討

□文/ 郭 娟

（陜西省延安市寶塔區(qū)國庫支付中心 陜西·延安）

［提要］ 當(dāng)前，國家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，在新常態(tài)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)下，傳統(tǒng)的國庫集中支付模式難以滿足當(dāng)前發(fā)展需求。為進(jìn)一步提升社會(huì)資源利用率，提升財(cái)政支付監(jiān)管水平以及財(cái)政支付水平，促進(jìn)財(cái)政資金的合理化應(yīng)用，國家實(shí)施國庫集中支付制度，但實(shí)施過程是存在波折的，難以全面發(fā)揮國庫集中支付模式改革意義。本文就國庫集中支付改革中存在的問題進(jìn)行分析探討，并提出相關(guān)解決對(duì)策。

現(xiàn)階段，國家在實(shí)施財(cái)政國庫集中支付制度方面，主要從構(gòu)成公共財(cái)政框架、完善財(cái)政管理體系等方面進(jìn)行改革創(chuàng)新，以推動(dòng)地方改革目標(biāo)落成。在制定集中支付制度前期，首先提升財(cái)政資金的運(yùn)作水平，加強(qiáng)預(yù)算單位的工作執(zhí)行力，確保各項(xiàng)支出的透明化。然而，在實(shí)際運(yùn)行過程中出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的問題是在所難免的，所以需要在常態(tài)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)現(xiàn)并解決國庫集中支付制度應(yīng)用中的問題，以此推動(dòng)財(cái)政國庫集中支付體系建設(shè)。

一、國庫集中支付制度概述

國庫集中支付制度的本質(zhì)在于對(duì)獨(dú)立的國庫賬戶體系建設(shè)，在具體實(shí)施中應(yīng)當(dāng)由財(cái)政相關(guān)部門在商業(yè)銀行設(shè)立零余額賬戶，再以此賬戶作為唯一的資金支付路徑，以直接制度或授權(quán)支付的模式將款項(xiàng)撥付給相關(guān)單位或個(gè)人。同時(shí)，以信息化財(cái)務(wù)支付系統(tǒng)和商業(yè)銀行中的資金清算系統(tǒng)作為基礎(chǔ)，預(yù)算單位結(jié)合相關(guān)需求向財(cái)政部門提出資金支付申請(qǐng)，在審核通過后完成相關(guān)的資金支付。通過采取以上模式，可以實(shí)現(xiàn)收支過程的直線型，既提升了支付效率，確保財(cái)政資金的合理應(yīng)用，還能避免資金浪費(fèi)或貪污等情況的產(chǎn)生。

二、國庫集中支付改革成效

（一）提升宏觀調(diào)控水平，為國家供給側(cè)改革奠定基礎(chǔ)。在既往的工作中，預(yù)算資金是由國庫定期劃撥到單位或者部門，由單位或者部門分別保存在相應(yīng)賬戶中，使得資金沉淀在賬戶，造成國庫對(duì)于一些重要項(xiàng)目的開支難以滿足。在實(shí)施了國庫集中支付改革以后，部門或者單位的資金劃撥與資金應(yīng)用規(guī)劃實(shí)現(xiàn)了分離，資金余額體現(xiàn)在了指標(biāo)上，而單位或者部門的結(jié)余資金沉淀在國庫中，緩解了國庫資金緊張，為國家供給側(cè)改革奠定了基礎(chǔ)，創(chuàng)造了有利條件。

（二）落實(shí)財(cái)政資金應(yīng)用的監(jiān)督管理，提升資金利用透明度。國庫集中支付改革以后，通過改變資金款項(xiàng)劃撥模式，實(shí)現(xiàn)了對(duì)于賬戶的統(tǒng)一管理，對(duì)于資金的支付利用情況能夠?qū)嵤┤^程實(shí)時(shí)監(jiān)督和管理，針對(duì)一些違規(guī)使用財(cái)政資金的行為進(jìn)行有力打擊，從而提升了資金利用的透明度。

（三）提高財(cái)政資金利用率。國庫集中支付改革，能夠有效解決資金撥款程序復(fù)雜、時(shí)間長、反饋效果不理想、難以掌握資金利用情況等方面的問題，從而可以有效地預(yù)測(cè)存在的風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)用方面的問題，以此提高財(cái)政資金的利用率。

（四）促進(jìn)數(shù)據(jù)信息共享，提升財(cái)政管理質(zhì)量。國庫支付網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)具有數(shù)據(jù)搜索、整合的功能，從而有助于促進(jìn)財(cái)政部門、代理銀行、預(yù)算單位或部門之間的互通互聯(lián)。如果要搜索相關(guān)的數(shù)據(jù)信息，可以在自身權(quán)限范圍內(nèi)針對(duì)相關(guān)的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行科學(xué)有效分析，從而將既往的粗放型管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)榫?xì)化管理模式以及信息化管理模式，促進(jìn)了數(shù)據(jù)信息的共享，提升了財(cái)政管理質(zhì)量。

（五）減少資金利用風(fēng)險(xiǎn)。在落實(shí)了國庫集中支付制度以后，財(cái)政部門、國庫支付部門、代理銀行等之間形成了相互監(jiān)督、相互作用、相互制約的統(tǒng)一整體，能夠從根本上避免以權(quán)謀私問題產(chǎn)生，杜絕腐敗現(xiàn)象出現(xiàn)，減少了資金利用的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)為財(cái)政支出提供了保障，奠定了穩(wěn)定基礎(chǔ)。

三、國庫集中支付改革中存在的問題

（一）對(duì)國庫集中支付改革認(rèn)識(shí)不高。當(dāng)下階段，財(cái)政資金應(yīng)用是以國庫集中支付作為主要模式，但是社會(huì)在發(fā)展，對(duì)于國庫集中支付的改革面臨嚴(yán)峻的形勢(shì)，所以出現(xiàn)了一些新的觀念，也產(chǎn)生了一些新的政策。雖然國庫集中支付改革是必然趨勢(shì)，也是有利發(fā)展措施，但是由于相關(guān)人員對(duì)于國庫集中支付改革認(rèn)識(shí)不高，不能明確改革的必要性，因此會(huì)影響國庫集中支付改革發(fā)揮作用和體現(xiàn)價(jià)值，主要表現(xiàn)在以下方面：政府對(duì)于國庫集中支付改革的重視程度不高，沒有深刻解讀具體政策，從而使得社會(huì)大眾以及相關(guān)人員對(duì)于政策的認(rèn)識(shí)不夠深入，難以理解其內(nèi)涵。

此外，由于關(guān)聯(lián)到一些單位或者部門利益，改革會(huì)受到一些影響，甚至?xí)幸恍﹩挝换蛘卟块T對(duì)國庫集中支付改革產(chǎn)生抵觸心理，進(jìn)而阻礙改革的順利實(shí)施。部分相關(guān)人員認(rèn)為改革沒有必要性或者重要意義，因此難以得到相關(guān)人員或者社會(huì)大眾的支持和配合。

（二）缺乏完善的預(yù)算管理體系。首先，當(dāng)下國庫集中支付的改革得到了落實(shí)，但是在實(shí)施過程中存在一些缺點(diǎn)和不足。一些預(yù)算工作沒有得到有效執(zhí)行，并且所采取的預(yù)算管理模式較為單一，阻礙了改革的落實(shí)。另外，預(yù)算單位或者部門自身工作質(zhì)量不理想，難以滿足改革以后的預(yù)算需要，很多單位和部門不能實(shí)施精準(zhǔn)預(yù)算，從而影響到國庫支付。其次，預(yù)算審批較為被動(dòng)，效率低，效果不理想。針對(duì)大量的審批工作所需時(shí)間進(jìn)行分析可以得知，由于審批由人大負(fù)責(zé)，具體的結(jié)果是在次年5月份傳達(dá)到相關(guān)單位和部門，經(jīng)歷了較長的審批時(shí)間，進(jìn)而導(dǎo)致預(yù)算審批不夠科學(xué)合理以及有效。

另外，國庫賬戶不能對(duì)于預(yù)算資金實(shí)施有效管理，主要原因在于預(yù)算資金以外的資金主要渠道是財(cái)政的返還，這時(shí)的國庫賬戶不能針對(duì)資金進(jìn)行合理區(qū)分，影響了預(yù)算資金管理的精準(zhǔn)性和合理性。

（三）監(jiān)管機(jī)制不健全。首先，國庫集中支付改革以后，財(cái)政職權(quán)得到了強(qiáng)化，以此對(duì)于預(yù)算單位和部門實(shí)施了全面的監(jiān)督和管理，但是財(cái)政監(jiān)督管理方面仍然存在問題。在財(cái)政監(jiān)督管理方面，其主體是審計(jì)部門，雖然部門之間存在關(guān)聯(lián)，但是審計(jì)部門處于同級(jí)，而這會(huì)影響監(jiān)督管理工作的有效落實(shí)。其次，單位內(nèi)控雖然能夠?qū)︻A(yù)算單位和部門實(shí)施有效的監(jiān)管，但是既有的內(nèi)控機(jī)制仍然不夠完善。

另外，在既有國庫支付制度應(yīng)用下，相關(guān)職權(quán)被下放到單位和部門以后，由單位和部門控制和應(yīng)用預(yù)算資金，在這種情況下，單位和部門為了提高資金的利用率，會(huì)加大資金監(jiān)管力度，并且會(huì)對(duì)相關(guān)的項(xiàng)目提出更高的要求。在新型支付制度應(yīng)用下，政府部門往往將工作側(cè)重于項(xiàng)目方面，資金則是由國庫集中支付到相關(guān)單位或者部門，因此影響了監(jiān)管工作的有效落實(shí)，這主要是由于監(jiān)管不健全造成的。

（四）支付制度實(shí)施面臨困難。首先，國庫集中支付的改革突破了既有的局面和模式，而這會(huì)對(duì)相關(guān)的主體利益產(chǎn)生影響。如果關(guān)聯(lián)到的主體利益受到影響，針對(duì)改革以后的制度會(huì)實(shí)施干預(yù)，進(jìn)而影響了支付制度的落實(shí)。比如在既有支付制度應(yīng)用下，政府與銀行之間雖然建立良好合作關(guān)系，但是在實(shí)施了國庫集中支付改革以后，相互之間的關(guān)系會(huì)受到影響，從而損害到政府與銀行的利益，導(dǎo)致政府與銀行在執(zhí)行新制度過程中缺乏主動(dòng)性。其次，在既往的支付模式下，預(yù)算單位在資金利用方面擁有自主權(quán)，可以采取不同的方式產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)利益。而在改革以后，通過采取國庫集中支付，?？顚ｍ?xiàng)專用，以此規(guī)范資金的應(yīng)用模式和應(yīng)用途徑。而一些單位和部門難以應(yīng)用預(yù)算資金為單位和部門謀取利益，進(jìn)而也會(huì)影響政策落實(shí)的動(dòng)力。另外，會(huì)削弱代理銀行參與的主動(dòng)性。在改革以后，無論是預(yù)算單位賬戶還是財(cái)政賬戶，都需要實(shí)施歸零，而這導(dǎo)致代理銀行不能應(yīng)用剩余資金，進(jìn)而會(huì)削弱代理銀行的參與積極性。

四、解決對(duì)策

（一）強(qiáng)化國庫集中支付改革認(rèn)識(shí)。財(cái)務(wù)部門應(yīng)采取有效措施開展國庫集中支付改革方面的宣傳工作，強(qiáng)化國庫集中支付改革認(rèn)識(shí)。應(yīng)明確國庫集中支付改革的重要作用、價(jià)值以及意義，通過開展專業(yè)知識(shí)和專業(yè)技能的培訓(xùn)，以解和認(rèn)識(shí)具體法規(guī)制度，提升負(fù)責(zé)人和財(cái)務(wù)人員工作認(rèn)識(shí)以及責(zé)任感。在這個(gè)過程中，政府需要采取有效措施加強(qiáng)對(duì)于國庫集中支付工作觀念的普及，并且加大對(duì)于政策落實(shí)的監(jiān)督力度，以此獲得社會(huì)力量的支持和配合。所以，需要確保國庫集中支付改革獲得群眾基礎(chǔ)，這是一個(gè)漫長的過程。對(duì)于此，應(yīng)積極普及相關(guān)政策，推進(jìn)財(cái)政國庫集中支付實(shí)現(xiàn)改革創(chuàng)新。

（二）完善預(yù)算管理體系。首先，對(duì)于預(yù)算編制存在的問題，需要加強(qiáng)完善預(yù)算管理體系，提升預(yù)算工作效率和質(zhì)量。在有效完成預(yù)算編制工作以后，確保得以審批落實(shí)。政府人大是預(yù)算審批的重要組成部分，對(duì)于預(yù)算的結(jié)果擁有監(jiān)督權(quán)以及審批權(quán)，而在審批方面，人大通過專家小組保證審批工作得以積極展開和實(shí)施，增強(qiáng)審批的科學(xué)性、合理性、精準(zhǔn)性以及有效性。其次，增強(qiáng)預(yù)算的規(guī)范性以及時(shí)效性，合理劃分相關(guān)科目，明確預(yù)算管理責(zé)任，從而制定更加規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算體系。再次，對(duì)于預(yù)算以外的資金為國庫集中支付帶來的影響，需要規(guī)范資金的審批和利用，并將資金納入預(yù)算管理中。最后，需要有效落實(shí)預(yù)算評(píng)估工作，通過明確責(zé)任，增強(qiáng)預(yù)算主體的責(zé)任感、使命感以及動(dòng)力。

（三）提高監(jiān)管效率和質(zhì)量。國庫集中支付改革如果要得到有效的落實(shí)，那么需要健全監(jiān)管機(jī)制，發(fā)揮其約束作用。首先，財(cái)務(wù)部門需要注重自身的管理和發(fā)展。在實(shí)施內(nèi)部監(jiān)管的前提下，加大內(nèi)部審核力度，在預(yù)算中聘請(qǐng)專業(yè)團(tuán)隊(duì)制定科學(xué)專業(yè)的預(yù)算。其次，需要制定并落實(shí)獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)于違反規(guī)定的行為、沒有執(zhí)行國庫集中支付制度的相關(guān)單位或者部門要給予相應(yīng)的懲處，以此產(chǎn)生警示效應(yīng)，確保集中支付體系得到積極落實(shí)。地方政府應(yīng)加大審核力度，提升審計(jì)工作效率和質(zhì)量，并且應(yīng)健全監(jiān)管機(jī)制，對(duì)于預(yù)算單位實(shí)施賬戶審查，還應(yīng)鼓勵(lì)檢討行為，對(duì)于表現(xiàn)良好的人員給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，從而避免出現(xiàn)以權(quán)謀私的行為。

（四）完善國庫集中支付制度。對(duì)于國庫集中支付改革，需要認(rèn)識(shí)到相關(guān)主體以及主體的利益，這是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，同時(shí)也是國庫集中支付發(fā)展的主要方向，要順應(yīng)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)。對(duì)于國庫集中支付改革的影響因素，應(yīng)給予關(guān)注和重視。通過制定完善的國庫集中支付制度，推進(jìn)國庫集中支付制度得到有效落實(shí)，所以國庫集中支付制度在應(yīng)用中，需要得到管理部門的支持以及輔助。首先，政府應(yīng)清晰自身責(zé)任，積極貫徹落實(shí)相關(guān)政策方針，并及時(shí)上報(bào)所制定的規(guī)劃。管理部門依據(jù)具體執(zhí)行時(shí)間采取保障措施，從而確保政府相關(guān)部門積極執(zhí)行政策制度。其次，管理部門應(yīng)制定完善的追蹤體系以及獎(jiǎng)懲機(jī)制。對(duì)于政府工作，需要給予全面的監(jiān)督和管理，對(duì)于一些違法違規(guī)行為，應(yīng)打擊懲處，以保證執(zhí)行效果。例如，政府部門制定了獎(jiǎng)懲機(jī)制以后，如果下屬單位沒有依據(jù)具體規(guī)定實(shí)施國庫集中支付制度，那么政府部門應(yīng)依據(jù)實(shí)際情況減少財(cái)政支付資金數(shù)額。

（五）提升業(yè)務(wù)人員綜合素質(zhì)。積極提升業(yè)務(wù)人員綜合素質(zhì)，為國庫集中支付工作有效展開和實(shí)施奠定人才基礎(chǔ)、創(chuàng)造有利條件。這就需要業(yè)務(wù)人員明確國庫集中支付業(yè)務(wù)工作流程，針對(duì)業(yè)務(wù)人員進(jìn)行專業(yè)知識(shí)和技能的培訓(xùn)，使其及時(shí)掌握并有效應(yīng)用相關(guān)政策和專業(yè)知識(shí)，從而確保國庫集中支付改革得以實(shí)現(xiàn)。對(duì)于業(yè)務(wù)人員的監(jiān)督和管理，需要業(yè)務(wù)人員明確工作內(nèi)容以及自身工作職責(zé)，完善分工，實(shí)施有效管理，從而提高業(yè)務(wù)人員工作效率和質(zhì)量。

綜上，當(dāng)前我國國庫集中支付改革中還存在一些問題，這就需要認(rèn)識(shí)到國庫集中支付制度以及國庫集中支付改革的成效，在此基礎(chǔ)上采取有效的措施，進(jìn)而解決存在的問題，為國庫集中支付改革得以順利實(shí)施奠定安全基礎(chǔ)、創(chuàng)造有利條件。