城市更新反哺城市發(fā)展新模式探討

陳小東,賈利杰

（1.天津市政投資有限公司，天津 300050；2.天津市濱海市政建設發(fā)展有限公司，天津 300042）

隨著城市的不斷發(fā)展，為滿足新時代經濟發(fā)展與人民生活的需求，城市更新勢在必行。城市更新是新發(fā)展階段轉變開發(fā)建設方式、提升人居環(huán)境品質、推動城市高質量發(fā)展的重要舉措，有利于推動我國城市從“增長”向“成長”轉變[1]。目前主要是對城市更新的發(fā)展方向和建設內容進行分析，忽視了城市更新對于城市發(fā)展的反哺能力。本文從天津市的實際情況出發(fā)，分析城市更新政策如何反哺天津的城市發(fā)展。

1 我國城市更新進程

1.1 城市更新的概念

城市更新是指城市內因為早期欠缺規(guī)劃或部分建筑物日久失修，而作出的全面或部分性的重新興建或整理及修緝計劃或工程。國際上許多現代化、城鎮(zhèn)化較早，發(fā)展歷史悠久的城市，都需要通過城市更新來解決原有市中心區(qū)域功能萎縮的問題。

1.2 我國城市更新現狀

我國現代化和城鎮(zhèn)化較晚，各地發(fā)展速度不一，較早發(fā)展的如長三角和粵港澳大灣區(qū)等沿海地區(qū)，城市更新步調更快，發(fā)展也更為成熟，尤其是廣州與深圳，地方政策體系最為完善，周邊城市亦緊隨其后；長三角地區(qū)以上海市為龍頭，發(fā)展迅速，南京、杭州等地在“十四五”前后相繼發(fā)力。天津所處的京津冀地區(qū)，發(fā)展相對較慢，北京正在穩(wěn)步推進；天津市近年來也在努力開展，相關政策相繼出臺。

1.3 我國城市更新的特點

1）具有地域特色，發(fā)展不均衡，呈現明顯的城市群聯動狀態(tài)。目前，國內的城市更新主要在粵港澳大灣區(qū)、長江三角洲、京津冀地區(qū)、沿長江經濟帶、成渝地區(qū)開展，區(qū)域內大城市、城市群的帶動、聯動作用十分明顯。

2）政府主導、政府+社會資本聯合（半市場化）以及市場化3種更新模式并存。

3）更新對象較為集中：一是老舊住宅區(qū)、廠房、商業(yè)區(qū)等；二是歷史街區(qū)和歷史文化建筑、城市風貌建筑等。

4）融資方式多種多樣：鼓勵多渠道籌措資金，城市更新基金或成主流。地方政府鼓勵金融支持城市更新，如政策性和商業(yè)銀行貸款、城市更新專項債券、城市更新基金、房地產信托投資基金等。在嚴控債務的監(jiān)管背景下，城市更新基金作為股權類融資，在不增加債務情況下實現項目融資，受到青睞。

2 城市更新面臨的問題

1）如何使城市更新兼顧多重價值。我國城市在短短幾十年內發(fā)展較為迅速，經歷了舊建筑推倒重建、硬環(huán)境提升、軟環(huán)境提升、有機更新4個階段。城市更新作為新時代“優(yōu)產業(yè)、穩(wěn)投資、促銷費、惠民生”的重要抓手，被賦予推動產城融合、功能環(huán)境提升、產業(yè)賦能、生態(tài)改善、文化保育和社會民生提升等多重功能；同時也因此受到城鄉(xiāng)規(guī)劃、產業(yè)發(fā)展、環(huán)境綜合治理、文化遺產保護、公共服務等多方面的法律和政策限制，需要統(tǒng)籌協調好住建、發(fā)改、民政、生態(tài)環(huán)境、文旅等多個部門，以實現社會、經濟、文化、生態(tài)等多重價值。

2）如何維護權益分配的社會公平性。在以往涉及到房地產開發(fā)內容的項目中，市場開發(fā)主體與原產權人均從自身利益出發(fā)，常常試圖突破法定容積率等開發(fā)規(guī)則與條件，導致實際建成后，基礎設施及公共服務設施容量超負荷并將后續(xù)引發(fā)的問題轉嫁給政府與公眾。在拆遷補償標準上，由于國家層面尚未對城市更新有正式的立法規(guī)范，在博弈的價格基準、博弈平臺、博弈機制方面缺少規(guī)范，各方常常難以形成共識，致使城市更新項目陷入僵局；而在政府主導模式中，若單純依靠稅收為城市更新項目融資，會使當期主體負擔全部更新成本，在短時間內明顯加重政府財政負擔，造成代際不公平。

3）如何通過社會共治形成城市更新合力。地方政府大部分管理部門承擔了城市更新不同責任，各部門主要通過城市更新流程中每一環(huán)節(jié)的審批和備案，來調控城市更新的方向、內容和進度，行政程序稍顯復雜?；鶎诱呢敊嗯c事權不匹配，既要積極爭取上級政府的轉移支付，又要利用“土地財政”和投融資平臺加大融資力度，以政府為主導的城市更新顯示出杠桿加大、投資效率下降等問題。城市更新區(qū)域常常物權分散，產權確認與利益相關主體關系復雜。以地方城市更新單元規(guī)劃為例，調查顯示，由于缺乏廣泛而深入的公眾參與，方案要么面臨多次甚至不斷地修改，致使投資成本與時間成本過大；要么無法落地，導致項目擱置。

另一個當班的周燕那天請假沒有來，趙大剛更是問不出什么來，抬頭掃視，看到寄存處大廳中的攝像頭，馬上喊來值班的站長，站長苦著臉說，站內馬上要改造，這攝像頭壞了有半年了都沒修，基本上是一個擺設，只有候車大廳的進站口處有一個攝像頭在正常工作。

3 天津城市更新方案建議

目前，天津地區(qū)的城市更新項目多為政府主導或在政府引導下與社會資本共同主導。資金來源一般為政府財政，政府授權下的城投或國企投資，有的加入社會資本。建設階段，財政投入可以滿足需求；但如果不僅僅關注被更新建筑或市政項目本身，而是要更多的反哺城市發(fā)展，則需要從以下幾個方向考慮。

3.1 利用城市更新吸引人才

一個城市要想集聚人才，必須處理好吸引來、留得住、用得好的關系，城市要讓人向往、宜居，要讓人才安居、樂業(yè)[2]。城市吸引力受到經濟發(fā)展、生活質量、環(huán)境與公共服務質量、發(fā)展機會4種因素影響。

一方面，居住社區(qū)是城市居民生活和城市治理的基本單元，要以安全健康、設施完善、管理有序為目標，把居住社區(qū)建設成為滿足人民群眾日常生活需求的完整單元[3]。借助城市更新，重點補齊各類基礎設施，打造系統(tǒng)完整的街區(qū)生活圈，切實改善街區(qū)生活質量和群眾的滿意度。例如：完善街區(qū)公共照明設施；補充配套安防設施；通過智慧提升，鼓勵在街區(qū)中加強智慧平臺建設，集成物業(yè)服務、社區(qū)養(yǎng)老等功能，聯動監(jiān)控、門禁、生活終端等設備；結合積水易澇情況，增加積水點監(jiān)測等設施，提升街區(qū)智能化水平。此類更新完工后可顯著提升區(qū)域內居民的居住和生活質量，從而為人才提供宜居環(huán)境，提高外來人才在天津的生活質量和環(huán)境與公共服務質量。

另一方面，大量城市更新項目必然帶來新的就業(yè)機會與發(fā)展機遇，為人才提供最直接的工作機會以及長遠的經濟發(fā)展機會，增強對人才的吸引力。

綜上所述，以城市更新為，充分提升對人才的吸引力，增加人才儲備，增強城市的可持續(xù)發(fā)展能力。

3.2 利用城市更新帶動“雙碳”目標的實現

雙碳，即碳達峰與碳中和。“雙碳”倡導綠色、環(huán)保、低碳的生活方式，有利于引導相關領域的技術創(chuàng)新，提高產業(yè)和經濟的競爭力，增強可持續(xù)發(fā)展能力。

借由城市更新行動可以淘汰一批高排放、低效率的落后產能，引進綠色能源相關企業(yè)以及低能耗的新概念企業(yè)；大力發(fā)展綠色建筑，推廣超低能耗建筑、近零能耗建筑和產能建筑；避免大拆大建，倡導綠色建造，注重綠色低碳的建筑建造。

在城市防汛排澇相關的更新項目中，可以充分采用“海綿城市”建設方式，進行高資源化的固體廢物處理、建設能源互聯網、完善綠色韌性的市政基礎設施建設。由此可見，城市更新與“雙碳”目標，在實施過程中相輔相成，互為促進，有利于可持續(xù)發(fā)展。

3.3 利用城市更新帶動文化旅游

由于后工業(yè)社會的典型代表是休閑社會，因此旅游休閑將極大地提升城市旅游經濟增長[4]。天津市具有悠久的歷史和豐富的自然、文化等旅游資源；但一直以來天津的旅游熱度以及受推薦程度不及成都、長沙等“網紅城市”，一方面是源于宣傳力度不夠；另一方面源于天津的旅游資源沒有被完全開發(fā)。國內外先進城市的成功經驗表明：城市發(fā)展要強調歷史精華的傳承和特色的回歸，要強調城市文化內涵和文化品質創(chuàng)新提升，要倡導時代精神的融合和現代文明的注入與完善，要鑄造城市文化活力的特質和烙印，要奠定跨越發(fā)展的意識形態(tài)基礎和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的文化動力基因；從而傳承與創(chuàng)新城市精神，引領城市物質與精神文明的進步，真正使城市的“文化遺產”轉變?yōu)椤拔幕敭a”，將歷史文化遺產融入到現代化建設中，兌現城市價值。

天津市的城市更新必然涉及許多老舊區(qū)域，尤其以和平區(qū)最具代表性，大量的老舊街道、小區(qū)內包含許多名人故居等歷史文化旅游資源，借助城市更新的機遇，重新開發(fā)文化旅游資源，讓城市更新助力于產業(yè)發(fā)展，提供天津經濟新的增長點。

3.4 與智慧城市建設相結合

智慧城市通過信息數據傳輸和物聯網可以進行更加智能的管理,并且可以基于移動互聯網技術平臺給人們帶來更加舒適和便利的生活[5]。以城市更新為契機，向智慧城市的方向建設，應用5G等新技術，實現信息化、工業(yè)化與城鎮(zhèn)化深度融合，有助于緩解“大城市病”，提高城鎮(zhèn)化質量，實現精細化和動態(tài)管理，提升城市管理成效和改善市民生活質量。在實施城市更新的過程中，加快物聯網的建設，以實現萬物互聯，從而提升城市管理效率和城市運行效率。例如：在更新街道均新建帶有LED顯示屏和充電功能的路燈桿；在行人較多的老商業(yè)區(qū)，配備沿路的公共WIFI信號，同時與商業(yè)區(qū)內商戶共享同一個網絡購物的操作平臺，提高市民在商業(yè)區(qū)購物、游玩的便捷程度。

伴隨著更加信息化的運轉方式和更高的運轉效率，城市里的每一位居民得以擁有更好地生活體驗，日常生活中大小事宜的處理效率得以提升，最終個人的可自由支配時間增加，從而得到更多創(chuàng)造和實現自身價值的機會。

4 結語

城市更新的實施將全面提升城市的信息服務和管理水平，為居民的城市生活提供強大的硬件保障和技術支撐。隨著越來越多城市更新項目的落地及完工，城市更新反哺城市的效果將逐漸體現，城市的可持續(xù)發(fā)展能力將得到顯著提升。