我國(guó)慈善資金管理問(wèn)題及建議

□文/王 田 王 俠

（新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 新疆·烏魯木齊）

［提要］隨著國(guó)民物質(zhì)生活水平不斷提高，我國(guó)慈善資金體量越來(lái)越大，而慈善資金使用規(guī)范性和效率一直是社會(huì)公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。本文提出若干具有實(shí)用性、前瞻性、普適性的策略，以期為優(yōu)化我國(guó)慈善資金管理提供建議。

2020年新冠肺炎疫情爆發(fā)，武漢慈善總會(huì)收到慈善捐款后資金分配方式受到群眾的質(zhì)疑。由此事件可以看出，慈善資金的使用情況深刻影響到政府的公信力，提高慈善資金的管理水平和使用效率，完善相關(guān)管理制度也是我們黨和政府當(dāng)下不容忽視的重要工作內(nèi)容。

一、慈善資金的特征

（一）公益性。公益性往往和非盈利性聯(lián)系在一起，主要體現(xiàn)在慈善資金的使用宗旨、用途和使用原則是無(wú)償?shù)模瑢?duì)處于困境、需要救助的群眾提供，它基于人道主義精神和互幫互助的社會(huì)品德，是對(duì)社會(huì)資金的第三次分配，不具有強(qiáng)制性和營(yíng)利性，表達(dá)了廣大人民群眾對(duì)實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義和共同富裕的美好向往。慈善資金的公益性要求資金的使用受到約束，受托管理者在運(yùn)作慈善資金時(shí)，應(yīng)當(dāng)具備有效規(guī)避較高風(fēng)險(xiǎn)與較高回報(bào)的控制機(jī)制，強(qiáng)調(diào)關(guān)注資金使用用途。

（二）社會(huì)性。一般來(lái)說(shuō)，用于提高社會(huì)群眾生活水平、對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)愛(ài)關(guān)懷的兜底資金由財(cái)政支出安排，政府相關(guān)部門(mén)承擔(dān)相關(guān)職能。慈善資金的社會(huì)性主要體現(xiàn)在資金來(lái)源性質(zhì)，除了每年政府財(cái)政支出，居民個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體、各類組織機(jī)構(gòu)均可以通過(guò)社會(huì)化、多元化的渠道，貢獻(xiàn)慈善資金。特別是隨著科技不斷進(jìn)步的今天，支付方式多種多樣，貨幣形式也越來(lái)越多元化，資金性質(zhì)具備社會(huì)性、公共性和奉獻(xiàn)性。同時(shí)，慈善資金的支出決策、使用過(guò)程、產(chǎn)出結(jié)果受到社會(huì)公眾廣泛的關(guān)注與監(jiān)督。

（三）敏感性。慈善資金的組成結(jié)構(gòu)中，有相當(dāng)一部分是社會(huì)來(lái)源，是個(gè)人、組織或某些機(jī)構(gòu)秉持社會(huì)主義核心價(jià)值觀，為某些特定群體捐贈(zèng)，用于增進(jìn)民生福祉，因此資金的使用會(huì)受到更多關(guān)注，資金的使用效果會(huì)直接影響未來(lái)資金的來(lái)源持續(xù)性和穩(wěn)定性。資金的管理更加嚴(yán)格，限制更加具體，資金來(lái)源廣，受益對(duì)象眾多，資金的使用敏感性較強(qiáng)，直接關(guān)系到相關(guān)部門(mén)的公信力，影響到愛(ài)心人士對(duì)相關(guān)部門(mén)的信任，絕不容小覷。

二、慈善資金管理現(xiàn)狀及使用問(wèn)題

（一）多頭管理。慈善資金是一個(gè)籠統(tǒng)的概念，包含了政府安排的財(cái)政支出和民間來(lái)源的捐贈(zèng)善款。以往提高社會(huì)公共服務(wù)水平、基礎(chǔ)建設(shè)和民生弱勢(shì)群體兜底資金大部分來(lái)源于財(cái)政支出，為此設(shè)立了多部門(mén)開(kāi)展服務(wù)，例如民政部門(mén)對(duì)養(yǎng)老、未成年人保護(hù)、精神病人、低保戶等對(duì)象的救助，紅十字會(huì)、團(tuán)委、婦聯(lián)、殘聯(lián)、慈善總會(huì)等一系列組織機(jī)構(gòu)也承擔(dān)了相應(yīng)的職責(zé)，對(duì)特定的救護(hù)對(duì)象提供幫助。不同組織之間有時(shí)會(huì)缺少必要的溝通聯(lián)系，導(dǎo)致救助對(duì)象重復(fù)或者遺漏，為了提供更好的服務(wù)職能，提高資金使用效率，各部門(mén)之間應(yīng)當(dāng)形成合力，這樣就能發(fā)揮出1+1＞2的效果。除了財(cái)政安排的專項(xiàng)資金，社會(huì)來(lái)源的民間款項(xiàng)資金越來(lái)越多，非營(yíng)利組織和社會(huì)組織隨著社會(huì)的進(jìn)步，也逐漸豐富起來(lái)，數(shù)量日漸龐大，引導(dǎo)利用好非營(yíng)利組織和社會(huì)組織的發(fā)展，能更精準(zhǔn)、更細(xì)致地補(bǔ)充政府職能的限制。但是，目前我國(guó)非盈利組織和社會(huì)團(tuán)體的發(fā)展還比較滯后，涉及的領(lǐng)域相比較歐美發(fā)達(dá)國(guó)家還比較小，資金來(lái)源廣泛，管理組織多樣，這樣的多頭管理可能會(huì)對(duì)慈善資金的使用造成不必要的浪費(fèi)，同時(shí)影響了資金使用效益。

（二）缺少系統(tǒng)的監(jiān)管。隨著科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)新和進(jìn)步，支付手段也越來(lái)越多樣化，因此資金捐贈(zèng)渠道更是多元化，這對(duì)資金的統(tǒng)籌精準(zhǔn)管理帶來(lái)了挑戰(zhàn)；同時(shí)，由于慈善資金的受眾往往涉及人數(shù)較多，資金使用安排合理性和科學(xué)性在缺乏系統(tǒng)監(jiān)管的條件下，也受到巨大挑戰(zhàn)。監(jiān)管方缺失，監(jiān)管辦法尚未形成，這將造成慈善資金用不對(duì)、用不好的后果。應(yīng)當(dāng)設(shè)立全面的系統(tǒng)的監(jiān)管制度，監(jiān)管責(zé)任承擔(dān)者主體清晰，對(duì)慈善資金的往來(lái)能夠?qū)嵤┩该鞯娜轿坏谋O(jiān)控，避免造成資金的流失和不善使用。比如，行政事業(yè)單位的監(jiān)督工作由審計(jì)局、紀(jì)委監(jiān)委等承擔(dān)，企業(yè)由市場(chǎng)監(jiān)督管理局和第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)等進(jìn)行監(jiān)督。同樣的，涉及慈善資金的組織機(jī)構(gòu)由于自身的性質(zhì)具有公益性、社會(huì)性、非營(yíng)利性等特殊性，也應(yīng)當(dāng)受到定期規(guī)范的監(jiān)督，并對(duì)社會(huì)進(jìn)行信息披露，接受大眾的監(jiān)督。

（三）缺乏反饋機(jī)制。根據(jù)統(tǒng)計(jì)調(diào)查報(bào)告顯示，民間慈善捐款的捐款人格外關(guān)注資金的使用情況，對(duì)資金的使用反饋將直接影響未來(lái)資金的持續(xù)性和穩(wěn)定性，捐贈(zèng)人樂(lè)于持續(xù)幫助資金效益高、受助對(duì)象受益顯著的項(xiàng)目。近年來(lái)，財(cái)政資金實(shí)行花錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)的管理方式，必須對(duì)資金的使用情況做出定性和定量的反饋考核，才能保障資金支出項(xiàng)目的持續(xù)性，對(duì)于資金使用不合理不科學(xué)的項(xiàng)目，違背黨和政府勤儉節(jié)約廉政初心的項(xiàng)目，都將難以持續(xù)。社會(huì)慈善資金應(yīng)當(dāng)借鑒并效仿財(cái)政支出安排的相關(guān)管理辦法，建立完善的資金使用情況反饋機(jī)制，及時(shí)透明地把項(xiàng)目資金使用情況向所有相關(guān)者反饋到位，項(xiàng)目主體應(yīng)當(dāng)有意識(shí)地建立多元化的溝通渠道，打造便捷的反饋路徑，將更有利于項(xiàng)目今后健康的發(fā)展。

（四）規(guī)范性有待提高。慈善領(lǐng)域仍舊屬于發(fā)展的初步階段，因此立法和各項(xiàng)規(guī)章管理制度尚未健全，進(jìn)一步完善慈善方面法律法規(guī)是十分有必要的，有法可依是行業(yè)規(guī)范的前提。比如，《慈善法》內(nèi)容包含了“鼓勵(lì)和支持第三方機(jī)構(gòu)對(duì)慈善組織進(jìn)行評(píng)估”，但是對(duì)于第三方機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)問(wèn)題沒(méi)有細(xì)化規(guī)范，加強(qiáng)法制化建設(shè)，能為慈善事業(yè)快速發(fā)展保駕護(hù)航。另外，慈善資金使用信息的公開(kāi)性、透明性、科學(xué)性一直也是公眾關(guān)注的焦點(diǎn)，也是限制自身發(fā)展的弱點(diǎn)，信息不及時(shí)、不準(zhǔn)確、不規(guī)范，沒(méi)有統(tǒng)一的要求，資金使用結(jié)果不能完整準(zhǔn)確地展示項(xiàng)目帶來(lái)的社會(huì)效益，甚至出現(xiàn)歪曲夸大資金效益，將會(huì)嚴(yán)重?fù)p害公眾的公益熱情，影響社會(huì)和諧。

三、慈善資金管理對(duì)策

（一）建立備案管理制度。對(duì)比我國(guó)各地對(duì)慈善項(xiàng)目備案管理的要求發(fā)現(xiàn)，要求不盡相同，備案部門(mén)不盡相同，備案內(nèi)容和管理辦法差別可能較大，有的地方較為嚴(yán)格，比如上海除紅十字會(huì)、公募基金會(huì)等，其他組織和個(gè)人一律不能開(kāi)展募捐活動(dòng)；有的地方較為松散，各個(gè)地方的管理差別，可能會(huì)造成跨地區(qū)或多組織合作的項(xiàng)目受到限制。因此，建議建立全國(guó)普適性的備案管理制度，明確備案要求和備案內(nèi)容，特別是對(duì)慈善資金的來(lái)源渠道和去向做好充分的解釋說(shuō)明，統(tǒng)籌管理，規(guī)范備案信息，在特定的平臺(tái)公示，有利于接受群眾監(jiān)督，有利于各慈善項(xiàng)目的對(duì)比評(píng)價(jià)，同時(shí)為廣大愛(ài)心人士提供更權(quán)威、更有影響力、更開(kāi)放的途徑奉獻(xiàn)愛(ài)心，更有利于促進(jìn)慈善事業(yè)快速發(fā)展，促進(jìn)慈善資金的高效使用。

（二）建立績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，推進(jìn)政府服務(wù)職能改革，貫徹落實(shí)全面預(yù)算績(jī)效管理的戰(zhàn)略部署，效仿財(cái)政資金支出績(jī)效評(píng)價(jià)的管理方法，以慈善組織作為被評(píng)價(jià)主體，對(duì)慈善資金支出結(jié)果開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，為慈善資金使用建立標(biāo)準(zhǔn)體系，促進(jìn)慈善資金管理科學(xué)、及時(shí)透明，旨在發(fā)揮資金更大的社會(huì)效益。慈善組織應(yīng)當(dāng)有意識(shí)地建立自身內(nèi)部控制系統(tǒng)和外部定期審計(jì)監(jiān)督制度，借助內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制控評(píng)項(xiàng)目績(jī)效將更具有公眾說(shuō)服力。內(nèi)部控制監(jiān)督可以依據(jù)組織或項(xiàng)目自身的特點(diǎn)量身定制，追求低成本高成效，在項(xiàng)目關(guān)鍵環(huán)節(jié)按照崗位分離等原則設(shè)置嚴(yán)格的控制措施，內(nèi)部控制的完善往往能很大程度地提高慈善資金的使用效率，并借助制度形成規(guī)范的管理模式。外部監(jiān)督利用網(wǎng)絡(luò)媒體、社會(huì)公眾、事務(wù)所等建立多方位監(jiān)督機(jī)制，外部監(jiān)督不能時(shí)時(shí)發(fā)揮作用，但卻是提高慈善組織公信力的有力武器，借助第三方的專業(yè)客觀評(píng)價(jià)，可以增強(qiáng)群眾信心。績(jī)效評(píng)價(jià)的方法值得反復(fù)研究，績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果會(huì)直接引導(dǎo)未來(lái)慈善項(xiàng)目的發(fā)展方向，因此設(shè)立符合實(shí)際的評(píng)價(jià)系統(tǒng)是重中之重，需要引進(jìn)專業(yè)的、經(jīng)驗(yàn)豐富的專家意見(jiàn)，不可一概而論?？?jī)效評(píng)價(jià)將成為一種糾錯(cuò)糾偏機(jī)制，重視資金支出的結(jié)構(gòu)、分配、效果，采用定性與定量相結(jié)合的方法，檢查內(nèi)控目標(biāo)與實(shí)際產(chǎn)出目標(biāo)的差距，探究成因、分析原因才能對(duì)癥下藥。慈善項(xiàng)目督導(dǎo)、執(zhí)行和審計(jì)等各個(gè)項(xiàng)目環(huán)節(jié)相分離，更加有利于慈善資金的科學(xué)高效使用，避免資源浪費(fèi)和資金不合理挪用占用等現(xiàn)象發(fā)生。

（三）完善政府購(gòu)買(mǎi)制度。由于慈善項(xiàng)目管理的專項(xiàng)人才數(shù)量缺口比較大，在政府相關(guān)部門(mén)中，經(jīng)驗(yàn)豐富的專項(xiàng)人才儲(chǔ)備不足，不利于行業(yè)快速健康發(fā)展。近年來(lái)，非營(yíng)利組織和社會(huì)組織如雨后春筍般蓬勃發(fā)展，借助于政策扶持，非營(yíng)利組織和社會(huì)組織在慈善領(lǐng)域的研究越來(lái)越深入、越來(lái)越全面，可以較為有效地彌補(bǔ)行業(yè)發(fā)展短板。應(yīng)該加強(qiáng)在慈善領(lǐng)域的專業(yè)人才培養(yǎng)，從高校人才培養(yǎng)方案和人力資源就業(yè)保障等方面出臺(tái)相應(yīng)的措施扶持行業(yè)發(fā)展，政府在增強(qiáng)社會(huì)福利方面的政策扶持、人才補(bǔ)貼等方面也應(yīng)進(jìn)一步出臺(tái)配套措施，多管齊下。同時(shí)，隨著政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)辦法的日漸成熟和嚴(yán)格要求，可以探索多方合作的業(yè)務(wù)開(kāi)展模式，把政府購(gòu)買(mǎi)與慈善項(xiàng)目聯(lián)系起來(lái)，一方面保障項(xiàng)目得到有效監(jiān)管；另一方面促進(jìn)市場(chǎng)力量參與行業(yè)發(fā)展，也大大促進(jìn)了專項(xiàng)人才培養(yǎng)和促進(jìn)就業(yè)的問(wèn)題。政府購(gòu)買(mǎi)的專項(xiàng)服務(wù)可以督促慈善項(xiàng)目的健康發(fā)展，敦促慈善組織項(xiàng)目閉合，善始善終，避免虎頭蛇尾的情況發(fā)生。如果慈善資金不能得到很好的利用，將會(huì)傷害愛(ài)心人士的感情。同時(shí)，政府通過(guò)服務(wù)方的反饋和項(xiàng)目完成情況，可以掌握慈善組織詳實(shí)的信息資料，方便建立評(píng)級(jí)機(jī)制，根據(jù)各個(gè)非營(yíng)利組織和社會(huì)組織的活動(dòng)開(kāi)展情況、資金管理情況、社會(huì)服務(wù)水平和社會(huì)整體收益等方面綜合考慮，給予指導(dǎo)和評(píng)價(jià)，評(píng)級(jí)越高的組織在政策傾斜和財(cái)政補(bǔ)貼等方面將會(huì)處于有利地位，同時(shí)在多個(gè)專項(xiàng)平臺(tái)上予以發(fā)布。一方面促進(jìn)行業(yè)健康蓬勃發(fā)展，營(yíng)造趕幫超的氛圍；另一方面為社會(huì)群眾提供了非常有參考價(jià)值的榜單，確保捐贈(zèng)資金得到更好的使用。

（四）利用科技創(chuàng)新資金捐贈(zèng)途徑。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和電子支付方式的飛速發(fā)展也改變了募集捐款的主流模式。例如，新冠肺炎疫情爆發(fā)后，很多愛(ài)心人士足不出戶，也可以通過(guò)多種網(wǎng)絡(luò)募捐渠道捐贈(zèng)錢(qián)款物資，網(wǎng)絡(luò)募捐形式已經(jīng)代替實(shí)體貨幣交付的形式成為公認(rèn)的方便快捷的模式。網(wǎng)絡(luò)募捐渠道傳播快，可以為很多無(wú)法獲取參與慈善項(xiàng)目途徑的群眾提供便利，也激發(fā)了人民團(tuán)結(jié)互助的感情，因此往往能夠籌集到體量巨大的善款。但是，網(wǎng)絡(luò)募捐也存在一些問(wèn)題，相關(guān)立法滯后，部分地方政府出臺(tái)的規(guī)章差異較大且不全面，造成慈善資金籌集、運(yùn)用、支出等各環(huán)節(jié)都缺乏信息披露和有力監(jiān)管；資金來(lái)源形式多樣，對(duì)資金的監(jiān)管提出更高的要求，保障資金的完整性，建立安全的資金收集渠道，是十分有必要的；捐贈(zèng)人與受益人之間信息不對(duì)稱，捐贈(zèng)人知情權(quán)無(wú)法保障。網(wǎng)絡(luò)的開(kāi)放性、虛擬性對(duì)資金的完整性和統(tǒng)籌規(guī)劃帶來(lái)挑戰(zhàn)，必須設(shè)立專項(xiàng)賬戶并及時(shí)接受審計(jì)，否則可能會(huì)導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)募捐公信力缺失。

（五）做好信息披露工作。慈善組織應(yīng)嚴(yán)格按照慈善資金管理辦法使用善款，定期向社會(huì)履行信息披露義務(wù)，保障社會(huì)公眾的知情權(quán)。建立健全信息披露制度，對(duì)慈善資金來(lái)源和去向都交代得清晰、及時(shí)、充分，有利于社會(huì)公眾了解慈善資金的使用方式和支出效果?？梢越梃b行政事業(yè)單位專款專用、專項(xiàng)專用的管理辦法，有些資金在募集過(guò)程中已經(jīng)設(shè)定了使用方式和目的，那么就應(yīng)該將此部分資金嚴(yán)格要求使用在項(xiàng)目相關(guān)的支出方面，不可以隨意更改資金的使用用途；有些資金在募集過(guò)程中并沒(méi)有設(shè)定具體慈善項(xiàng)目，那么這部分資金的使用安排應(yīng)該受到更嚴(yán)格的管理，在信息披露中應(yīng)該更具體。只有這樣，才能擴(kuò)大募捐資金來(lái)源，促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展。信息披露的越詳實(shí)越好，特別是公眾關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題應(yīng)當(dāng)詳細(xì)闡述并經(jīng)過(guò)權(quán)威審計(jì)評(píng)價(jià)。只有做到慈善資金使用情況的公開(kāi)與透明，讓公眾成為參與者、知情者和監(jiān)督者，才能取得進(jìn)一步的信任，樹(shù)立信心和口碑，同時(shí)讓更多需要救助的對(duì)象得到真實(shí)的利益，才能不忘初心，讓社會(huì)和諧美好。

慈善事業(yè)還處于發(fā)展階段，慈善資金的管理和使用是行業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)，為了社會(huì)更加和諧美好安定，為了早日實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，積極投身公益事業(yè)，關(guān)注行業(yè)健康發(fā)展，是我們義不容辭的責(zé)任。（通訊作者：王俠）