試論環(huán)境民事公益訴訟起訴主體順位選擇

劉 潔

(蘇州大學 王健法學院,江蘇 蘇州 215000)

改革開放初期,我國某些地區(qū)一直片面追求經(jīng)濟效益最大化,這種發(fā)展方式的后果就是近年來環(huán)境問題顯著突出,環(huán)境污染、生態(tài)破壞類事件屢禁不止。隨著國家出臺一系列方針政策,國民環(huán)境、生態(tài)觀念的轉(zhuǎn)變與意識的增強,迫切需要在立法層面明確對環(huán)境公益保護的制度安排。因不同效力層次的法律規(guī)范性文件都試圖進一步明晰起訴主體資格問題,導致該類訴訟出現(xiàn)起訴權規(guī)則規(guī)定不系統(tǒng)、內(nèi)部銜接存在一定的沖突等問題,一定程度上影響訴訟的實際運行效果。所以,首先需要解決的是明確原告主體資格問題。在原告主體資格確立之后,接下來需要解決的就是多元類型的原告之間起訴順位的問題。也只有對各種適格主體作出良好的制度安排,才能使環(huán)境公益訴訟這架機器良好運行。

本研究在厘清當前法律規(guī)定下起訴主體結(jié)構之制度構成的基礎上,分析此種制度安排存在的潛在沖突。通過設置訴前程序?qū)崿F(xiàn)司法權與行政權的動態(tài)融合,然后按照順位選擇的設計標準,完善現(xiàn)行起訴順位以消除訴權沖突等問題,以期進一步完善我國的環(huán)境民事公益訴訟制度。

1 我國環(huán)境民事公益訴訟多元起訴主體結(jié)構的制度構成

環(huán)顧整個立法進程,可以發(fā)現(xiàn)我國采取的是邊試點邊總結(jié)經(jīng)驗邊立法的制度建構方式。[1]2012 年《民事訴訟法》第五十五條的設立標志著我國環(huán)境公益訴訟制度建立,但是法條原文并沒有進一步明確該類訴訟的原告主體資格。根據(jù)《海洋環(huán)境保護法》第九十條第二款,當時立法規(guī)定有權提起環(huán)境污染損害賠償公益訴訟的機關僅有承擔海洋環(huán)境保護監(jiān)管職責的政府部門。接下來,2014 年修訂的《環(huán)境保護法》第五十八條將“有關社會組織”限定在符合一定條件的環(huán)保公益組織。為進一步完善對國家利益和社會公共利益的保護,2017 年修訂的《民事訴訟法》在第五十五條增設第二款,在立法上進一步肯定了檢察機關的公益訴訟主體資格,但對其訴權的行使設置前置性程序加以限制。隨后出臺的一系列規(guī)定及司法解釋如《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》以及《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(下稱環(huán)境民事公益訴訟解釋)等,表明不同效力層級的司法主體試圖從不同層面對環(huán)境公益訴訟制度作出更為具體、合理的解釋。

為了進一步落實黨中央提出的對造成生態(tài)環(huán)境損害的責任者嚴格實行賠償制度的政策要求,也為了更好地完善環(huán)境公益的制度保障體系,《最高人民法院關于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》(下稱若干規(guī)定)明確規(guī)定,特定的行政機關可以提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。至此,行政機關才成為真正意義上的起訴主體。但對于該類訴訟的本質(zhì)屬性學術界一直存在爭議,大體上有五種認識:國益訴訟說、私益訴訟說、混合訴訟說、特殊環(huán)境民事訴訟說、公益訴訟說。李浩[2]主張其本質(zhì)屬性為特殊類型的環(huán)境民事公益訴訟,本研究也是基于上述認識之下就如何完善環(huán)境民事公益訴訟之起訴主體的順位選擇問題展開研究。

綜合考量我國現(xiàn)行相關規(guī)范性法律文件,可以從中得出目前關于環(huán)境公益訴訟起訴主體資格的規(guī)定呈現(xiàn)如下特征:

1.1 原告主體呈現(xiàn)出多元化的特點

關于公益訴訟的規(guī)定最早可以追溯到羅馬法,兩大法系中各個國家或者地區(qū)的立法都確立了多元化原告資格模式。具體到我國,因不同層次的法律規(guī)范性文件都對環(huán)境公益訴訟主體資格作出過規(guī)定,這其中既有原則性規(guī)定,也有具體資格條件的詳細闡述,所以現(xiàn)行制度安排下的起訴主體同樣呈現(xiàn)多元化的特點。具體來說,有資格的原告主體類型包括:法律賦權的相關行政機關、環(huán)保公益組織以及檢察機關。

1.1.1 法律賦權的相關行政機關

行政機關可以作為有權主體的法理依據(jù)學界尚未形成統(tǒng)一認識,主要有“環(huán)境公共委托論”“國家環(huán)境權論”及“訴訟信托論”三種。在上述理論支撐下的賦權機關具體包括三種類型,一是行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的機關,《海洋環(huán)境保護法》第五條詳細列明了各主管部門。二是省級、市地級人民政府及其指定的相關部門、機構,或者受國務院委托行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權的部門,由若干規(guī)定第一條可知。三是若干規(guī)定第十九條規(guī)定的實際支出了應急處置費用的機關。

1.1.2 環(huán)保公益組織

權力尋租、機構俘獲等種種問題的存在,導致政府這雙幕后無形的手失靈,尤其是在權力交錯縱橫的生態(tài)環(huán)境治理方面迫切需要中立的第三方介入。總結(jié)兩大法系主要國家的立法規(guī)定經(jīng)驗,以公益性、服務社會利益為宗旨的環(huán)保公益組織成為最普遍的公益訴訟的原告主體類型。另一方面,環(huán)保公益組織可以通過提起公益訴訟的方式要求上述各賦權機關履行行政監(jiān)督管理職責,起到彌補行政機關環(huán)境執(zhí)法的不足以及遏制不當行政行為和行政不作為現(xiàn)象的作用。

1.1.3 檢察機關

與歐美的檢察機關性質(zhì)上是司法行政機關不同,我國的檢察機關是憲法和法律授權的法律監(jiān)督機關,其監(jiān)督職權主要體現(xiàn)在司法監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)督兩個方面。根據(jù)“訴的利益”理論,只要存在訴訟利益,任何主體,無論是否與自己有直接的利害關系都可以作為當事人參與到訴訟關系中。[3]在環(huán)境民事公益訴訟案件中,被損害的往往是不特定多數(shù)人的利益。實踐表明,當案件存在受害人數(shù)較多或者難以證明存在特定受害人的情形時,經(jīng)常面臨的是無人起訴或無力起訴的局面。此時,被損害的環(huán)境難以獲得及時修復,也存在放縱侵權者之嫌。檢察機關即使可以拋卻司法監(jiān)督之責,也難拋卻執(zhí)法監(jiān)督職責。因自然資源國家所有制決定了其作為國家利益和社會利益的擬制代表者,對污染環(huán)境等損害生態(tài)環(huán)境利益的行為提起環(huán)境民事公益訴訟,充當訴訟平等的一方主體來行使、處分訴訟權利和利益。如此既能履行檢察機關的內(nèi)在職責,又能避免因起訴主體身份不適格而引發(fā)沖突。

為了保持檢察職權的謙抑性和節(jié)約,檢察機關在環(huán)境資源、利益救濟方面,主要起督促、支持起訴作用。即只有在實行督促職責后其他適格主體仍缺位的,檢察機關作為公權力代表才可以介入,此乃立法的最初動機。但是,檢察機關這種“結(jié)果”救濟,與環(huán)境公益訴訟制度之預防性救濟目的不相符。

1.2 現(xiàn)行順位安排

基于訴訟能力的考量和防止濫用訴權等目的,立法機關在設計起訴主體制度安排時秉持一種較為謹慎的態(tài)度。從《民事訴訟法》第五十五條關于起訴主體的原則性規(guī)定來看,盡管法律賦權的機關和有關組織有權提起訴訟,但是對這兩類適格主體起訴順位問題并未規(guī)定孰先孰后的優(yōu)先權,緊接著考察2013 年民訴法實務運行實踐和修改《環(huán)境保護法》《消費者權益保護法》時立法機關沒有明確授權行政機關之原告資格的規(guī)定,綜合立法與實踐兩個方面可以得出,行政機關在當時并不具有真正意義上的起訴資格。這樣規(guī)定的立法本意在于“將哪些機關有權提起公益訴訟這一問題,留待今后制定、修改與公益訴訟相關的法律時再作出規(guī)定?！盵4]目前學界比較一致的看法是,第一順位為符合一定條件的環(huán)保公益組織,在環(huán)保公益組織缺位的情況下,檢察機關可以以公益訴訟人的名義作為第二順位起訴,即檢察機關作為補充性的提起者,行政機關對環(huán)保公益組織和檢察機關提起的公益訴訟給予有力的行政技術支持和幫助,行政機關本身不是適格主體。[5]

之后若干規(guī)定明確了行政機關的起訴主體身份,并且為其行使職權確立了一種先磋商后訴訟的模式。也就是說,行政機關先就生態(tài)環(huán)境損害賠償問題與責任人進行磋商,如果責任人不愿磋商或者磋商不成的,再向法院提起環(huán)境公益訴訟。簡而言之,行政機關成為提起環(huán)境民事公益訴訟第三類適格主體,打破了之前“環(huán)保公益組織優(yōu)先,檢察機關次之”的起訴順位構造。同時因為立法并沒有規(guī)定行政機關和環(huán)保組織誰享有起訴優(yōu)先權,由此在實踐中產(chǎn)生訴訟主體起訴順位的爭議,不同主體針對同一個破壞生態(tài)環(huán)境的被告人提起公益訴訟時,是否要確立行政機關優(yōu)先的原則? 這正是本研究的研究問題所在。

2 我國現(xiàn)行環(huán)境民事公益訴訟起訴主體順位安排引起的沖突

2.1 順位構造的外部沖突:司法權對行政權的介入

環(huán)境問題往往具有多樣性、科技性、復雜多變性等特點,在整個社會治理結(jié)構中處于較為關鍵位置,關于環(huán)境整治必須秉持謹慎態(tài)度,不然容易觸發(fā)“并發(fā)癥”。因為行政機關作為公權力主體,在損害事實認定、因果關系證明、人才儲備、科學技術運用等多方面具有專業(yè)性優(yōu)勢,所以針對現(xiàn)代環(huán)境問題的治理,主要依賴行政權在整個公權力運作過程中機動、靈活地發(fā)揮效力。

按照分權理論,司法權除了具有監(jiān)督與制約效能外,更多地體現(xiàn)在對行政權的支持與維護上,秉持尊重與禮讓?！澳軇铀痉ā崩砟畹呐d起,逐漸突破傳統(tǒng)的關系理論框架,司法權在運行過程中不僅要追求公平正義,還需要積極主動踐行黨和國家的路線和一系列方針、政策,配合國家的工作大局。

一方面,從環(huán)境民事公益訴訟解釋第二十六條的規(guī)定可知,對于同一損害環(huán)境事實,現(xiàn)行法律規(guī)范體系中存在司法權和行政權兩套規(guī)制手段。另一方面,目前的立法規(guī)定對開啟環(huán)境民事公益訴訟程序并未附加行政執(zhí)法的前置程序,這就意味著,就某一生態(tài)環(huán)境損害事實而言,無論是否已經(jīng)過行政執(zhí)法程序處理過,也無論是否正在處理過程中,多元化的起訴主體都可以提起公益訴訟。[6]特別是當行政機關已經(jīng)履行對環(huán)境的監(jiān)督管理職責啟動行政執(zhí)法權追究侵權行為,并且通過行政處罰等措施促使侵權人修復被破壞的生態(tài)環(huán)境、資源之后,忽視已采取的行政救濟手段徑直提起環(huán)境民事公益訴訟。

這種不管程序銜接、對起訴不加前置程序限制的做法,表明我國環(huán)境民事公益訴訟在程序設計上傾向強化司法權主導,在具體的運行過程中強調(diào)行政權要配合司法權并確保后者的有效行使。雖然這樣的程序設計可以最大限度追究侵權責任人,擴展環(huán)境公益的全方位保護,但是這種過于強化司法權主導的傾向,從微觀層面看,一是會損害行政執(zhí)法的權威性,打擊行政主體運用行政權維護生態(tài)環(huán)境的積極性,使其怠于行使監(jiān)管職責。二是忽視高效率的行政執(zhí)法程序,試圖通過耗時費力的司法途徑獲得救濟,無形中造成行政和司法資源的雙重浪費。從宏觀層面講,極容易打破行政權與司法權兩者間的動態(tài)平衡,導致司法權越位,并在事實上介入行政權,嚴重破壞環(huán)境行政執(zhí)法的公信力。[1]

2.2 順位構造的內(nèi)部沖突:多元化主體結(jié)構導致司法資源的浪費

2.2.1 各起訴主體怠于履行職責造成司法資源浪費

環(huán)境問題具有特殊性,存在地方保護主義現(xiàn)象,訴訟時間漫長,證據(jù)收集過程復雜,高昂的人力、物力、財力以及訴訟結(jié)果存在不確定性等,上述問題都是原告主體在決定是否起訴時需要考慮的因素。因上述復雜因素的存在,難免會挫敗各個起訴主體的訴訟積極性或者存在期待其他主體提起訴訟的心理,具體表現(xiàn)在主體之間相互推諉,怠于行使自己的訴訟權利,由此造成的結(jié)果是難以適當追究破壞生態(tài)環(huán)境的行為,致使生態(tài)環(huán)境利益得不到及時保護,甚至還有可能對環(huán)境利益造成二次傷害。完善環(huán)境公益訴訟起訴主體順位制度可以從源頭上解決上述問題,適格主體可以及時提起訴訟,相互之間形成良性的互動,彼此支持合理有序地行使訴權。同時也可以有效地避免實踐中有權主體之間相互推諉,避免陷入無人起訴、環(huán)境公益保護缺位的困局。

2.2.2 起訴主體間存在訴權沖突造成司法資源浪費

訴權沖突指的是多個適格主體基于同一污染事實競相提起訴訟,請求法院對受損害的利益予以保護的現(xiàn)象。因該類訴訟的公益屬性,各個適格主體提起訴訟都是為了維護公共利益,具體到某一案件中,如果三方主體分別基于各自的職權起訴,如此操作的結(jié)果是令法院陷入選擇難題,造成各種資源的無端浪費。在不打壓起訴主體積極性的同時,通過合理劃定訴權行使順序,協(xié)調(diào)訴權沖突,避免有限司法資源的無端浪費。在保證環(huán)境公益得到及時保護的前提下,基于訴訟經(jīng)濟原則,實現(xiàn)各種權益之間的動態(tài)平衡。

目前比較有爭議的是行政機關與環(huán)保組織兩者間的訴權行使順位問題,針對實務中可能出現(xiàn)的多個適格主體就同一損害生態(tài)環(huán)境的被告均起訴的情形,目前若干規(guī)定列明的解決方案是“先中止環(huán)境民事訴訟的審理,優(yōu)先審理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”,訴訟請求中重合的部分按照“一事不再理原則”處理。但該規(guī)定并未解決針對同一環(huán)境損害事實行政機關和環(huán)保公益組織何者享有優(yōu)先起訴權問題。具體到實踐中,因為缺乏相關法律規(guī)范的指導,不可避免地會造成相關主體訴權沖突,這是實踐中亟待解決的問題。

3 我國環(huán)境民事公益訴訟多元化起訴主體順位選擇的設計標準

設計環(huán)境民事公益訴訟適格主體起訴順位構造需要考量的因素很多,首先基于環(huán)境損害后果嚴重程度的考量將案件范圍二分,其次是起訴主體能夠代表社會公共利益的資格要求,再次是要兼顧訴訟經(jīng)濟原則。在完善順位選擇具體安排時要兼顧實體法與程序法的價值取向,合理規(guī)劃起訴順位,實現(xiàn)環(huán)境公益訴訟最優(yōu)效能。[7]

3.1 環(huán)境損害結(jié)果的嚴重程度標準

回顧我國現(xiàn)有的環(huán)境保護法律規(guī)范體系,“環(huán)境公共利益”概念闕如,也沒有設置“環(huán)境公共利益損害”的具體標準,相關規(guī)定缺乏操作性,導致現(xiàn)階段我們難以對環(huán)境損害進行細致分類。[8]但是若干規(guī)定第一條對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之案件范圍的規(guī)定可以給我們確定上述三類適格主體起訴順位安排提供啟示。具體講就是可以按照環(huán)境損害結(jié)果的嚴重程度作為劃分主體起訴順位的判斷標準。但是又以什么參考因素來界定“情況復雜、影響重大、結(jié)果嚴重等”,這又是需要進一步解決的問題?？梢詤⒄杖舾梢?guī)定確定的案件范圍,賦予行政機關適當?shù)倪x擇權,視案件的具體情況判斷。

3.2 公益代表性標準

環(huán)境民事公益訴訟之主體資格的研究脫胎于公共信托理論,其本質(zhì)是通過抽象的法律擬制,委托政府行使旨在維護環(huán)境利益的義務性管理職責,實現(xiàn)社會公眾對環(huán)境和自然資源的自由利用。[9]我國法律規(guī)定環(huán)境資源國家所有即為全民所有,可以理解為社會公眾與政府之間就如何管理、保護環(huán)境和自然資源形成一種信托關系,背后蘊含的價值考量與環(huán)境公共信托理論不謀而合。

值得進一步思考的是,在目前的立法框架下,究竟由誰代表國家提起環(huán)境民事公益訴訟? 與檢察機關相比,環(huán)境保護行政機關因為自身的職責劃分和專業(yè)人才、技術性要求上的特定優(yōu)勢,使其成為當然訴訟原告主體,由其代表國家提起環(huán)境公益訴訟更富效率。主要體現(xiàn)為:首先,對于侵犯生態(tài)環(huán)境、資源利益的行為,行政機關憑借其監(jiān)管屬性,可以借助行政命令、行政處罰等措施利用行政的高效率、強制性和執(zhí)行性救濟生態(tài)損害;其次,行政機關還可以憑借國家利益代表人身份,對侵害環(huán)境資源等違法行為依法要求其履行相應的民事責任。

無可否認,環(huán)境污染和資源浪費大多與無底線的謀取經(jīng)濟利益取向掛鉤,政府因在一定程度上與這類制污企業(yè)存在利益牽扯,基于政績考核等方面的考量(主要還是經(jīng)濟利益),抑或受經(jīng)費、人員的掣肘,往往對這類問題放任不管。具體表現(xiàn)為,作為政府機關下屬的環(huán)保部門,在解決污染環(huán)境破壞生態(tài)類問題時,很可能怠于行使監(jiān)管和司法救濟職責,也可能因諸多受制而無力履責。

為了有效避免上述情形的發(fā)生,確有必要賦予其他主體以訴權,借以制衡環(huán)保行政機關或者彌補行政職權在環(huán)境公益保護方面的缺陷。公民是否能以個人名義提起公益訴訟,目前學界和實務界的看法不相統(tǒng)一。一方面基于現(xiàn)在司法體制中存在人少案多沖突等一系列嚴峻現(xiàn)實問題的考量,另一方面出于可能會產(chǎn)生濫訴風險的認識,現(xiàn)行立法沒有賦予公民環(huán)境民事公益訴權。立法僅僅規(guī)定具備一定條件的社會組織具有訴訟原告資格,環(huán)保社會組織的公益代表性來源于社會公眾,是公眾參與環(huán)境資源保護的集中表達。同時環(huán)保社會組織的民間性決定了其獨立于行政機關,能夠較好地保持中立性。

3.3 訴訟經(jīng)濟標準

環(huán)境公益訴訟因為環(huán)境侵權的特殊性而不同于一般的民事訴訟,必須要充分考慮起訴主體的經(jīng)濟承受能力,最大限度減少因為經(jīng)濟因素引發(fā)的適格主體之間推諉起訴情況的發(fā)生。訴訟經(jīng)濟標準更多的是從程序法角度對環(huán)境公益訴訟起訴主體序位進行價值衡量。訴訟經(jīng)濟標準言外之意是訴訟效率問題,起訴主體的專業(yè)化程度與訴訟效率成正比,可以通過三方主體的專業(yè)化程度來劃分起訴順位。

行政機關和檢察機關同屬公權主體,環(huán)境保護部門的職能與起訴主體的訴求在不同程度上存在一致性,以及環(huán)境監(jiān)管部門在證據(jù)收集、技術鑒定以及保障訴訟效率、節(jié)省訴訟成本等方面具有優(yōu)勢,因此在順位安排上環(huán)境監(jiān)管機關要比檢察機關優(yōu)先。環(huán)保公益組織是民間性的公益團體,在管理上具有一定的隨意性,其專業(yè)化程度和技術能力等方面比不上檢察機關。

4 完善我國環(huán)境民事公益訴訟起訴主體順位建構

環(huán)境民事公益訴訟起訴主體順位問題,是指各個適格主體遵照何種順序提起訴訟的一種選擇安排。從立法層面對環(huán)境公益訴訟起訴主體的先后順位進行規(guī)整,目的是尋求最優(yōu)的起訴主體,實現(xiàn)環(huán)境公益訴訟效能最佳化。最優(yōu)的順位選擇安排也有助于立法上的具體制度在實務中的進一步落實,更好地協(xié)調(diào)行政權和司法權兩者間的關系,以及優(yōu)化環(huán)境、生態(tài)保護方面的資源配置。

每類主體都有其存在的合理性和局限性,所以順位設計必須科學合理,才能有效化解實踐中存在的起訴權沖突等問題。首先依據(jù)生態(tài)環(huán)境損害程度標準劃分案件范圍,其次在不同的案件范圍內(nèi)將上述三方主體嚴格對照公益代表性標準和訴訟經(jīng)濟標準,綜合權衡選擇最合理也更為可行的起訴主體順位。當然多方主體彼此間也應協(xié)同互助,共同推動環(huán)境民事公益訴訟健康有序發(fā)展。

4.1 司法權與行政權關系的融合:設置環(huán)境民事公益訴訟的前置程序

在侵害環(huán)境公共利益案件中證明侵權行為與損害結(jié)果兩者間存在因果關系難度較大。并且因訴訟過程耗時長,侵權行為很有可能仍處于一種存續(xù)狀態(tài),繼續(xù)加劇危害結(jié)果。所以,單純依靠司法救濟或行政執(zhí)法不能完全解決問題,需要合理協(xié)調(diào)兩者的功能,實現(xiàn)行政權與司法權的有效融合。

環(huán)保公益組織提起的司法救濟與環(huán)境監(jiān)管機關的行政命令救濟手段之間存在功能上的重疊,若兩者同時行使職權,此時應該如何處理? 首先,需要明確兩者間的關系問題。因為環(huán)境監(jiān)管機關很可能怠于行使自己的監(jiān)管和司法救濟職責,也可能因諸多受制而無力履責,所以社會公眾參與到環(huán)境民事公益訴訟中,主要是為了有效彌補環(huán)境行政機關缺位,即社會公眾的參與主要作為一種補充手段。明確兩者間的關系之后,可以通過設置訴訟前置程序的方式來實現(xiàn)對前者監(jiān)管職責的尊重。[1]具體來講就是可以參考美國前置程序制度的相關經(jīng)驗,針對現(xiàn)實中存在的環(huán)境侵權損害事實,若環(huán)境行政機關尚未采取行政執(zhí)法措施,環(huán)保公益組織無權直接提起訴訟,而是應當履行一個通知程序,如果該部門在通知后的一段時間內(nèi)仍未開啟執(zhí)法程序,方可提起公益訴訟。即只有滿足環(huán)境監(jiān)管機關怠于履職或者因受諸多限制無法履職的條件,環(huán)保社會組織才能提起補充起訴,實現(xiàn)環(huán)境公共利益的司法救濟之目的。[10]將通知程序中的“一段時間”設置在三十日為宜。同時,針對環(huán)境保護主管部門的違法行政執(zhí)法行為或者不作為,檢察機關可以對此提出檢察建議,若相關部門仍不予理會的,可以另行提起環(huán)境行政公益訴訟,依法追究相應主體的責任。

4.2 案件范圍二分的模式安排

依據(jù)生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果的嚴重程度標準,將案件分為:嚴重或者較為嚴重地破壞生態(tài)環(huán)境的案件和損害結(jié)果嚴重程度較低的案件。

4.2.1 嚴重或者較為嚴重地破壞生態(tài)環(huán)境案件的順位模式

對于此類案件,對同一損害生態(tài)環(huán)境行為采取行政機關優(yōu)先,環(huán)保公益組織次之,檢察機關補充起訴的順位模式。首先,環(huán)境行政機關是環(huán)境公共利益的直接且具體的代表者,對于侵害環(huán)境資源利益的行為,由其提起公益訴訟是履行職責的方式之一。其次,環(huán)境糾紛對證據(jù)收集方法和技術手段的要求相對較高,所以需要履職主體具備較強的專業(yè)知識和技術能力,環(huán)境行政機關有能力可以較為充分地提供事實認定所需證據(jù),促使法官正確認定案件事實,在保證事實認定準確性的同時做到兼顧訴訟效率和減少成本。再次,因為環(huán)境民事公益訴訟是一種為了彌補行政執(zhí)法資源不足而設立的政策性制度,解決環(huán)境問題還是主要依賴行政權的行使,所以行政機關在充當原告欲借助司法途徑尋求救濟時應保持謙抑性。即對于那些具有情況復雜、影響重大、結(jié)果嚴重等特點的案件,行政機關基于公共事務管理權,運用各種行政管理手段,能夠更加迅速高效的解決問題。最后,這樣的順位安排也與 “把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”的要求不謀而合,如此這般,則大部分生態(tài)環(huán)境資源糾紛可通過“磋商+司法確認”的方式得到解決,無需啟動煩瑣的訴訟程序。[4]

根據(jù)損害生態(tài)環(huán)境行為是否構成犯罪為劃分依據(jù),在具體順位安排上又有所調(diào)整。對于尚未構成犯罪的生態(tài)環(huán)境損害類案件,主要基于訴訟效率標準,設置環(huán)保社會組織訴前通告制度。具體的安排模式是,首先由行政機關與侵權人就相關賠償責任進行磋商,如果雙方磋商沒有結(jié)果,那么再由行政機關提起訴訟?？紤]到多方主體的訴訟請求會存在一定的重疊,為了避免訴權沖突并加快訴訟效率,可行的做法就是若行政機關的訴訟請求可以涵蓋環(huán)保公益組織的訴訟請求時,后者就沒有提起訴訟的必要。既要保障環(huán)保社會組織的原告主體資格,又要確保環(huán)境保護行政部門在先起訴的順位,可以考慮設置訴前通告制度。即處于第二順位的環(huán)保社會組織在起訴前一定時間內(nèi)將損害行為的相關信息提供給環(huán)保執(zhí)政機關,要求他們采取相應的執(zhí)法措施或者糾正違法行為,由其決定是否提起訴訟。只有行政機關明確表示不啟動訴訟程序的,環(huán)保公益組織才可以提起訴訟。至于公告期的長短可以類比上文前置程序中關于時間的安排,暫定三十日的通告期。

對于構成犯罪的生態(tài)環(huán)境損害類案件,采取檢察機關優(yōu)先,行政機關次之,環(huán)保公益組織補充起訴的順位模式。如此安排,主要是考慮到嚴重或者較為嚴重地破壞生態(tài)環(huán)境的案件一般會涉及環(huán)境類犯罪,如此情形下,由檢察機關可以行使刑事公訴權,追究犯罪嫌疑人的刑事責任。同時可以按照立法的相關規(guī)定,通過督促環(huán)境資源行政管理部門的方式,外加檢察機關就涉及公益問題提起刑事附帶民事訴訟的方式,在一個程序中運用雙重方式既打擊了犯罪,又實現(xiàn)了對生態(tài)環(huán)境公共利益的保護。在這種情形下基于訴訟經(jīng)濟標準的要求,起訴主體的順位要相應的發(fā)生變化,即檢察機關作為第一順位主體更為適宜。

4.2.2 損害結(jié)果嚴重程度較低案件的順位模式針對損害結(jié)果嚴重程度較低的案件,采取不設置行政機關、環(huán)保公益組織的先后順序,檢察機關補充起訴的順位模式。實踐經(jīng)驗表明,環(huán)保公益組織是生態(tài)環(huán)境保護的主力軍,已經(jīng)有一定的經(jīng)驗積累,對于較輕微的損害案件,其完全有能力處理。同時,現(xiàn)行立法對環(huán)保公益組織提起訴訟設置較高的門檻,嚴重打壓了其維護公益的積極性。這種不分起訴先后順序的模式安排,可以刺激環(huán)保公益組織的積極性,反過來也可以督促環(huán)境行政機關依法行政。檢察機關承擔補充起訴職責,即只有在行政機關和社會組織均不履行職責或者因客觀原因不能履責時,檢察機關才可提起公益訴訟。

5 結(jié)語

現(xiàn)行立法規(guī)定的環(huán)境民事公益訴訟對生態(tài)環(huán)境資源的保護起到積極促進作用,但是制度安排并非完美,需要不斷地充實和發(fā)展。本研究通過多角度分析,試圖完善我國環(huán)境民事公益訴訟多元主體的起訴順位選擇,以期更好地實現(xiàn)環(huán)境民事公益訴訟的最優(yōu)效能。畢竟起訴主體順位選擇的安排只是理論上的一種設計,在實際運用中不是固定不變的,而應該隨著我國環(huán)境民事公益訴訟制度的不斷完善,以及原告范圍體系中各主體訴訟能力的不斷完善進行相適應的調(diào)整和處理。