中央調(diào)劑金制度實(shí)施效果評價(jià)

□文/李小晨

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 北京）

［提要］企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度作為向全國統(tǒng)籌的過渡措施，其實(shí)施效果直接影響基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌進(jìn)程。學(xué)術(shù)界從微觀角度分析認(rèn)為該制度的實(shí)施效果與上解比例有關(guān)，從宏觀再分配效應(yīng)視角進(jìn)行分析認(rèn)為該制度的效果不明顯。本文認(rèn)為需要進(jìn)一步完善政策效果評價(jià)，正確認(rèn)識(shí)政策目標(biāo)和效果評價(jià)之間的關(guān)系，合理恰當(dāng)?shù)剡x擇計(jì)算參數(shù)，最重要的是解決中央和地方間的激勵(lì)問題。

按照黨中央、國務(wù)院的決策部署，我國從2022年1月份開始實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌。為均衡省際養(yǎng)老保險(xiǎn)基金負(fù)擔(dān)，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度于2018年7月開始實(shí)施，上解比例逐年提高。作為一項(xiàng)向全國統(tǒng)籌的過渡性措施，其實(shí)施力度的增強(qiáng)反映出我國實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的迫切性。在人口老齡化的國情下，2020年各省份已實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌統(tǒng)支，中央調(diào)劑金制度已實(shí)施4年，其產(chǎn)生的效果如何？對實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌有多大影響？是否促進(jìn)了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展？在我國撫養(yǎng)比高的現(xiàn)實(shí)情況下，這是一個(gè)關(guān)乎勞動(dòng)人民退休后生活保障的重要問題。

一、學(xué)術(shù)界對中央調(diào)劑金制度的分析和評價(jià)

學(xué)者對中央調(diào)劑金制度實(shí)施效果的討論和評價(jià)主要基于兩種方式。一種是從微觀上解比例入手，通過保證養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余方差最小計(jì)算最佳上解比例；另一種是通過各種衡量指標(biāo)——基尼系數(shù)、可支付月數(shù)等來看其再分配效應(yīng)，依此反映養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的可持續(xù)性并對該制度做出評價(jià)。

彭浩然等學(xué)者采用2017年各省份的數(shù)據(jù)，在3%和3.5%的調(diào)劑比例下進(jìn)行政策模擬。研究結(jié)果表明，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度在較短的時(shí)期內(nèi)，可以縮小各省份間養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的差距，并在一定程度上緩解支付壓力。但該學(xué)者認(rèn)為中央調(diào)劑制度是一把雙刃劍，只能緩解燃眉之急，上解比例不可能無限提高，否則會(huì)引起新的不公平。最后，彭浩然以調(diào)劑后“養(yǎng)老金缺口總額最小”和“人均養(yǎng)老金結(jié)余方差最小”為目標(biāo)，計(jì)算得出最佳上解比例應(yīng)在5%左右。

邊恕等測算了2018～2050年的相關(guān)數(shù)據(jù)，并模擬了上解比例為3%和4.54%時(shí)的運(yùn)行情況，其主要關(guān)注政策實(shí)施前后養(yǎng)老保險(xiǎn)基金首次出現(xiàn)赤字的時(shí)點(diǎn)變動(dòng)情況，研究發(fā)現(xiàn)調(diào)劑比例和省際養(yǎng)老金結(jié)余差距呈現(xiàn)“U”型，且最佳上解比例為4.5%。他認(rèn)為中央調(diào)劑制度與全國統(tǒng)籌還有很大差距，應(yīng)該加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，加快“過渡”時(shí)間。

薛惠元認(rèn)為現(xiàn)行的中央調(diào)劑金的上解額和撥付額公式未涉及到各地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的缺口，使得養(yǎng)老金的調(diào)劑力度變小，不能充分實(shí)現(xiàn)中央調(diào)劑金制度的目的。在具體的研究中，薛惠元改變了現(xiàn)有制度的做法，按照“將調(diào)劑金只撥付給基金有缺口的省份”的新思路進(jìn)行測算，其研究結(jié)果表明：2018～2035年間的調(diào)劑比例應(yīng)在0.8%～12%的范圍內(nèi)波動(dòng)，其中2019～2025年間的調(diào)劑比例每年上升0.15%，2026～2033年間調(diào)劑比例保持1.85%不變，該學(xué)者認(rèn)為“低起點(diǎn)、小統(tǒng)籌、漸進(jìn)式”的方案較為合適。此外，該學(xué)者還研究了“二次調(diào)劑算法”，得出調(diào)劑比例在1.98%～7.11%范圍內(nèi)波動(dòng)時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的缺口可以被補(bǔ)足?？偟膩碚f，在現(xiàn)有的學(xué)術(shù)研究成果中，該研究可以看作對中央調(diào)劑制度進(jìn)行完善后的政策模擬過程，但其并未考慮到延遲退休以及人口流動(dòng)等問題。因此，“將調(diào)劑金只撥付給基金有缺口的省份”的方案是否真正有效很難做出準(zhǔn)確判斷。

上述研究成果表明：各學(xué)者在“調(diào)劑比例應(yīng)該有波動(dòng)范圍，不能無限上調(diào)”的觀點(diǎn)上是持一致意見的，但具體的波動(dòng)范圍各學(xué)者并未持統(tǒng)一看法，可能是由于測算過程中所使用的變量不同而導(dǎo)致的，如只有少部分學(xué)者將延遲退休考慮在內(nèi)；研究所使用的數(shù)據(jù)方面，一些學(xué)者使用的是往年數(shù)據(jù)，一些學(xué)者使用的是預(yù)測數(shù)據(jù)；公式中的變量選取方面，關(guān)于“城鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)人數(shù)”這一變量，有的學(xué)者將其定義為城鎮(zhèn)單位就業(yè)人數(shù)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)和個(gè)體就業(yè)人數(shù)之和，有的學(xué)者按照就業(yè)人數(shù)與個(gè)體就業(yè)人員的差值來計(jì)算，還有學(xué)者將城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員與城鎮(zhèn)私營企業(yè)和個(gè)體就業(yè)人員加總，再減去機(jī)關(guān)與事業(yè)單位就業(yè)人員，由此得到企業(yè)就業(yè)人數(shù)等。這些差異在一定程度上挑戰(zhàn)了研究成果的權(quán)威性、可靠性和真實(shí)性。

從再分配效應(yīng)角度進(jìn)行探討的研究主要包含以下幾項(xiàng)：張松彪采用2016年的數(shù)據(jù)對除新疆建設(shè)兵團(tuán)外的31個(gè)省份進(jìn)行模擬測算來考量中央調(diào)劑制度的省際再分配效應(yīng)。其從兩個(gè)角度對再分配效應(yīng)進(jìn)行觀察：第一個(gè)角度是對比各省份的上解額和撥付額；第二個(gè)角度是基于基尼系數(shù)來測算省際再分配效應(yīng)，考察養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度對不平等的改善程度。測算的結(jié)果顯示，無論是從養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收入還是結(jié)余來看，中央調(diào)劑金均使基尼系數(shù)下降，即中央調(diào)劑促進(jìn)了省際養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支的平衡。但張松彪同時(shí)也指出了存在的一些問題，如中央調(diào)劑金的撥付額公式僅考慮了離退休人數(shù)的問題，并未考慮省份間的消費(fèi)水平的差異，這難免造成了分配的不公平，因此建議加入調(diào)整系數(shù)，將各省份的消費(fèi)水平考慮進(jìn)來，在后續(xù)陸文君等學(xué)者的研究中，同樣也發(fā)現(xiàn)了上述問題?？紤]到本文采用的是2016年的數(shù)據(jù)，且現(xiàn)行參保人數(shù)、參保率等已發(fā)生了變化，因此其研究所得出結(jié)論的可參考性有限。

房連泉以《中國養(yǎng)老金精算報(bào)告2019-2050》的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)對未來十年（2019～2028年）31個(gè)省份城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基金收支進(jìn)行了模擬測算，其中上解比例每年以0.5%遞增，以當(dāng)期結(jié)余數(shù)據(jù)和各省可支付月數(shù)變化為衡量指標(biāo)。在該制度實(shí)施后，雖然養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可支付月數(shù)的基尼系數(shù)有所下降，但改善效果有限。從再分配效果的角度來看，其主要體現(xiàn)在“調(diào)兩端”，即基金結(jié)余大省向基金虧損大省的再分配。其中，影響調(diào)劑強(qiáng)度的因素按照由強(qiáng)到弱，依次是調(diào)劑比例、制度贍養(yǎng)率、工資因素。該研究最終的測算結(jié)果表明，盡管調(diào)劑金緩解了部分省份收支缺口帶來的壓力，但該制度的運(yùn)行并不會(huì)改變養(yǎng)老保險(xiǎn)基金兩極分化的趨勢，該制度仍需要進(jìn)行改進(jìn)，如完善調(diào)劑制度的執(zhí)行參數(shù)等。該研究較上面我們提到的研究，優(yōu)點(diǎn)在于采用了中國社會(huì)科學(xué)院世界社保研究中心發(fā)布的預(yù)測數(shù)據(jù)，但同樣存在一些不足，一是在社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳轉(zhuǎn)移至稅務(wù)部門后，繳費(fèi)人數(shù)應(yīng)比該文獻(xiàn)中假設(shè)的多；二是該研究在進(jìn)行預(yù)測時(shí)，并未考慮到彈性退休制度的實(shí)施。因此，從某種角度來說，在數(shù)據(jù)測算不精準(zhǔn)的情況下，該研究結(jié)論的可靠性會(huì)受到質(zhì)疑。

郭秀云利用2012～2016年的數(shù)據(jù)，采用因子分析法，同樣對中央調(diào)劑制度的再分配效應(yīng)進(jìn)行研究，該研究設(shè)計(jì)了兩個(gè)方案，區(qū)別在于參保人數(shù)的選取，一個(gè)方案采用的是應(yīng)參保人數(shù)，另一個(gè)方案采用的是實(shí)際參保人數(shù)。研究表明：從結(jié)構(gòu)上看，各省之間存在巨大差異，主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)支撐、制度支撐和制度需求等方面，如廣州、上海的制度支撐再分配能力大于經(jīng)濟(jì)支撐，而北京、江蘇等卻相反。從總體上看，中央調(diào)劑制度具有均衡地區(qū)間養(yǎng)老負(fù)擔(dān)的省際再分配效應(yīng)，且隨著上解比例的提高，再分配效應(yīng)增大，但效應(yīng)的力度在減弱。與前面的研究結(jié)論一樣，該研究同樣認(rèn)為中央調(diào)劑制度有逆向調(diào)節(jié)的作用。

根據(jù)上面的分析可以看出：研究者們從再分配效應(yīng)角度來進(jìn)行探討時(shí)，他們主要的測量指標(biāo)有基尼系數(shù)、可支付月數(shù)、MT指數(shù)、貢獻(xiàn)率、收益率、調(diào)劑前后基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)年盈余率等，其中基尼系數(shù)采用的較多。同時(shí)，由于現(xiàn)有研究多局限于2017年及以前的數(shù)據(jù)，沒有一項(xiàng)研究是根據(jù)最新國家政策來嚴(yán)格進(jìn)行預(yù)測的，所以說，學(xué)術(shù)界對于從再分配角度來對中央調(diào)劑金制度政策效果的評價(jià)結(jié)論是有一定局限性的。而從上解比例角度來看中央調(diào)劑制度的實(shí)施效果的研究，則主要由于其參數(shù)和數(shù)據(jù)的選取都存在一定的問題，因而無法得出對政策實(shí)施效果的一致和可靠的評價(jià)。

二、基于中央調(diào)劑金制度實(shí)施四年來的分析和評價(jià)

前面再分配效應(yīng)和上解比例兩個(gè)角度的分析表明，由于評價(jià)依據(jù)的局限，目前對于中央調(diào)劑金制度實(shí)施效果的評價(jià)結(jié)論還缺乏足夠的說服力。想要改變目前這種狀況，我們需要從以下幾個(gè)方面來提高評價(jià)依據(jù)的質(zhì)量：一是要結(jié)合國家最新出臺(tái)的政策以及最新的數(shù)據(jù)來進(jìn)行測算，如第七次人口普查數(shù)據(jù)、漸進(jìn)式延遲退休政策等，因?yàn)橛绊懼醒胝{(diào)劑金金額大小的主要因素是參保人數(shù)、工資水平等，他們的測算直接關(guān)系著對中央調(diào)劑金制度實(shí)施效果的評價(jià)；二是要將流動(dòng)人口的數(shù)據(jù)考慮在內(nèi)，然后進(jìn)行全面的數(shù)據(jù)分析，提出此建議主要是由于人口的流動(dòng)造成了各省份之間撫養(yǎng)比差距大，呈現(xiàn)兩極分化的趨勢。

三、中央調(diào)劑金制度政策效果評價(jià)思考

從對中央調(diào)劑金制度政策實(shí)施效果評價(jià)的結(jié)論及其存在的局限，本文認(rèn)為有幾個(gè)與該政策效果評價(jià)相關(guān)的問題值得進(jìn)一步討論。

（一）政策目標(biāo)和政策實(shí)施效果評價(jià)。政策實(shí)施效果的評價(jià)肯定是基于目標(biāo)來說的，所以我們務(wù)必要弄清楚政策目標(biāo)是什么，這對評價(jià)政策的實(shí)施效果非常重要。目前基本上是從是否公平、地區(qū)間差異如何、再分配效應(yīng)等角度去做的研究，然后對該制度做出評價(jià)。但實(shí)際上，包括本文前面從兩個(gè)角度進(jìn)行的分析，這都只是對政策的粗略評價(jià)，并沒有達(dá)到政策效果評價(jià)的理想標(biāo)準(zhǔn)，需要依據(jù)“實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌”的目標(biāo)去分析，然后做出如“具有明顯的效果”“效果有限”等的評價(jià)。

目前，我國部分省份養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支，并有大量年輕勞動(dòng)力外流，所以需要針對這些省份進(jìn)行分析，看看實(shí)施該制度后有沒有得到改善。有的學(xué)者認(rèn)為該制度對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份不公平，但這是不是沒有考慮人口流動(dòng)的原因，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份是人口流入大省，且流動(dòng)的人口大多是年輕勞動(dòng)力，難道他們?yōu)榻?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份所做的貢獻(xiàn)就能被忽略嗎，這不也是一種變相的不平衡嗎？如有的人在大城市交社保，但回老家享受待遇，這是很不公平的，目前學(xué)術(shù)界缺少相關(guān)研究的原因主要是較難獲取各省份人口流動(dòng)的數(shù)據(jù)。

（二）激勵(lì)問題。該政策存在一個(gè)很大的問題是中央和地方的激勵(lì)問題。從表面上看，實(shí)施該制度好像是在劫貧濟(jì)富，所以凈收益省份和凈支出省份的想法一定不一樣，隨著上解比例的提高，凈支出省份每季度都要將自己的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金拿出來補(bǔ)貼給其他省份，即將本省份養(yǎng)老保險(xiǎn)征管的收益外部化到其他省份，這樣他們難免會(huì)放松對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的征繳，導(dǎo)致企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際繳費(fèi)率下降，這樣更不利于全省養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入的增長。同樣，凈收益省份由于能夠很輕松的拿到補(bǔ)貼，他們也會(huì)放松對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的征繳，這樣會(huì)使得基金缺口越來越大，和政策目標(biāo)相背離。所以，在政策設(shè)計(jì)上，需要對凈支出省份給予獎(jiǎng)勵(lì)、建立配套的補(bǔ)償機(jī)制，并加強(qiáng)對凈收益省份基金征繳的監(jiān)管。如可以根據(jù)凈支出省份的貢獻(xiàn)大小，給予他們相應(yīng)的基金返還獎(jiǎng)勵(lì)，或在超額部分的基金管理上給予更大的自主權(quán)。換句話說，就是在兼顧公平的同時(shí)獎(jiǎng)勵(lì)效率。

各學(xué)者對于實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌后，中央調(diào)劑制度是否繼續(xù)實(shí)施也存在爭議?？傊?，對于該政策還需做進(jìn)一步的實(shí)證研究。當(dāng)然，在實(shí)行該制度的同時(shí)一定要做好相應(yīng)的配套輔助措施，如建立激勵(lì)機(jī)制、實(shí)施延遲退休政策、探索養(yǎng)老金多元化投資渠道、提高其保值增值的能力等。