清單計(jì)價(jià)模式下措施費(fèi)管控常見問題

□文/鄭榮芹

（龍達(dá)恒信工程咨詢有限公司 山東·濟(jì)南）

［提要］措施費(fèi)是工程造價(jià)的重要組成部分，因其不形成實(shí)體工程，缺乏統(tǒng)一執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，審計(jì)結(jié)算時(shí)成為合同雙方的常見爭議點(diǎn)。本文通過分析清單計(jì)價(jià)模式下措施費(fèi)的種類及措施費(fèi)審計(jì)中常見的爭議問題和難點(diǎn)，提出工程建設(shè)各階段減少爭議的具體對策與建議，以供參考。

《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》（GB50500-2013）規(guī)定，工程造價(jià)由分部分項(xiàng)工程費(fèi)、措施項(xiàng)目費(fèi)、其他項(xiàng)目費(fèi)、規(guī)費(fèi)、稅金組成。措施項(xiàng)目是為完成工程項(xiàng)目施工，在施工前和施工過程中采取的安全措施、文明施工措施、環(huán)境保護(hù)措施、技術(shù)措施、組織措施等。以建筑工程為例，措施費(fèi)約占工程造價(jià)的15%～20%，與施工組織設(shè)計(jì)方案、施工現(xiàn)場條件和施工管理水平密切相關(guān)。由于措施項(xiàng)目不形成實(shí)體工程，相比分部分項(xiàng)工程較為抽象，清單計(jì)價(jià)規(guī)范對于措施項(xiàng)目的計(jì)量計(jì)價(jià)規(guī)則也相對籠統(tǒng)，措施費(fèi)的計(jì)取對工程總造價(jià)影響較大，在工程招投標(biāo)、合同簽訂、工程施工、變更簽證、工程結(jié)算各環(huán)節(jié)都是承發(fā)包單位爭議較多的談判內(nèi)容之一。

一、措施費(fèi)分類與特征

（一）措施費(fèi)的分類

1、按計(jì)價(jià)方式分類。根據(jù)能否準(zhǔn)確計(jì)量，措施項(xiàng)目可以分為單價(jià)措施項(xiàng)目和總價(jià)措施項(xiàng)目。其中，單價(jià)措施項(xiàng)目能夠準(zhǔn)確計(jì)量，總價(jià)措施項(xiàng)目不能準(zhǔn)確計(jì)量。單價(jià)措施項(xiàng)目主要包括模板及支撐、腳手架、大型機(jī)械進(jìn)出場及安拆、垂直運(yùn)輸?shù)?；總價(jià)措施項(xiàng)目包括安全文明施工費(fèi)、二次搬運(yùn)費(fèi)、冬雨季施工增加費(fèi)、夜間施工增加費(fèi)、已完工程保護(hù)費(fèi)等。根據(jù)清單計(jì)價(jià)規(guī)范規(guī)定，措施項(xiàng)目費(fèi)的計(jì)算公式如下：

單價(jià)措施項(xiàng)目費(fèi)=單價(jià)措施項(xiàng)目工程量×綜合單價(jià)

總價(jià)措施項(xiàng)目費(fèi)=計(jì)算基數(shù)×相應(yīng)費(fèi)率（計(jì)算基數(shù)和相應(yīng)費(fèi)率由地方造價(jià)管理機(jī)構(gòu)確定）

2、按可否競爭分類。按照能否競爭，措施費(fèi)可分為可競爭費(fèi)用和不可競爭費(fèi)用。其中，安全文明施工費(fèi)為不可競爭費(fèi)用，包括安全施工費(fèi)、文明施工費(fèi)、環(huán)境保護(hù)費(fèi)、臨時(shí)設(shè)施費(fèi)等四項(xiàng)。編制招標(biāo)控制、投標(biāo)報(bào)價(jià)及結(jié)算時(shí)，應(yīng)按照地方造價(jià)管理部門規(guī)定的計(jì)算基數(shù)和費(fèi)率計(jì)算，不得隨意更改。安全文明施工費(fèi)受政策及環(huán)境影響，自新冠肺炎疫情爆發(fā)以來，各地均要求工程費(fèi)用中增加疫情防控費(fèi)用，此費(fèi)用通常包含于安全文明施工費(fèi)中，體現(xiàn)了安全文明施工費(fèi)的保障作用。除安全文明施工費(fèi)外，其他措施費(fèi)為可競爭費(fèi)用，投標(biāo)報(bào)價(jià)時(shí)，投標(biāo)人可根據(jù)施工現(xiàn)場環(huán)境、工程規(guī)模、水文地質(zhì)條件、自身施工能力和管理水平競報(bào)。

（二）措施費(fèi)的特征

1、非實(shí)體性。措施費(fèi)發(fā)生于施工過程中，伴隨工程實(shí)體而產(chǎn)生，保障工程實(shí)體的形成，但在工程實(shí)體竣工后，措施項(xiàng)目卻無跡可尋?；炷翝仓^程中必然會產(chǎn)生模板及支架費(fèi)用，混凝土澆筑完成后形成柱、梁、板等實(shí)體構(gòu)件，實(shí)體構(gòu)件形成后模板及支架卻需拆除。結(jié)算審計(jì)時(shí)，發(fā)承包雙方對措施費(fèi)的計(jì)量計(jì)價(jià)依據(jù)容易產(chǎn)生爭議，因此，在施工過程中施工單位應(yīng)做好過程記錄，保存影像資料及文字資料，做好過程結(jié)算，減少爭議。

2、風(fēng)險(xiǎn)性。措施費(fèi)由于它的“非實(shí)體性”，設(shè)計(jì)單位在施工圖設(shè)計(jì)時(shí)不會專門設(shè)計(jì)，施工單位在編制預(yù)算和施工時(shí)就沒有統(tǒng)一的參考標(biāo)準(zhǔn)，取費(fèi)較難，建設(shè)單位對于非實(shí)體項(xiàng)目支付意愿不強(qiáng)；措施費(fèi)用還會隨著工程變更而變化，由于調(diào)價(jià)計(jì)算復(fù)雜，發(fā)承包雙方有時(shí)會簽訂措施費(fèi)包干協(xié)議。由于上述原因，導(dǎo)致措施費(fèi)具有一定的風(fēng)險(xiǎn)性。

3、特殊性。由于施工環(huán)境、水文地質(zhì)條件、施工地點(diǎn)的不同，每個(gè)工程項(xiàng)目都有特殊性。不同的工程要編制專門的施工組織設(shè)計(jì)，如要根據(jù)水文地質(zhì)條件編制施工排降水、基坑支護(hù)方案；根據(jù)施工地點(diǎn)交通位置等因素編制場地布置和場內(nèi)外運(yùn)輸方案等。措施費(fèi)的發(fā)生和計(jì)取與施工組織設(shè)計(jì)密切相關(guān)，不可照搬其他項(xiàng)目。

二、措施費(fèi)計(jì)取常見問題及成因分析

（一）措施費(fèi)取費(fèi)常見問題

1、重復(fù)計(jì)算。分部分項(xiàng)工程費(fèi)中已經(jīng)計(jì)取的費(fèi)用又單獨(dú)在措施項(xiàng)目中列項(xiàng)，造價(jià)人員在編制混凝土清單子目套取定額時(shí)已考慮泵送，在措施項(xiàng)目又單獨(dú)增加泵送費(fèi)用。已經(jīng)含在總價(jià)措施項(xiàng)目中的費(fèi)用重復(fù)計(jì)取，未能規(guī)范使用安全文明施工費(fèi)，如施工現(xiàn)場消防設(shè)施器材應(yīng)含在安全施工費(fèi)中，又把此部分工程量增加到分部分項(xiàng)工程項(xiàng)目中。

2、缺項(xiàng)漏項(xiàng)。編制預(yù)算或結(jié)算時(shí)，未將地上地下部分分開，超高部分未考慮施工降效；地下室或暗室施工時(shí)，只計(jì)取非夜間施工照明增加費(fèi)，沒有考慮人工、機(jī)械施工降效；未將柱、梁、板模板分開計(jì)算，漏算基礎(chǔ)模板；單獨(dú)裝修項(xiàng)目未計(jì)取已完工程保護(hù)費(fèi)。

3、計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)錯(cuò)誤。一個(gè)工程項(xiàng)目中包含建筑、裝飾、安裝、市政、園林幾部分，計(jì)算造價(jià)時(shí)未將幾部分分開，造成總價(jià)措施費(fèi)的計(jì)算基數(shù)和取費(fèi)費(fèi)率混用；未正確對應(yīng)工程類別取費(fèi)；安全文明施工費(fèi)未按照規(guī)定計(jì)??；套用腳手架定額時(shí)，未嚴(yán)格區(qū)分外腳手架、里腳手架、滿堂腳手架的適用范圍及系數(shù)。

4、實(shí)際未發(fā)生。編制招標(biāo)控制價(jià)和投標(biāo)報(bào)價(jià)時(shí)列取了夜間施工費(fèi)、冬雨季施工費(fèi)等總價(jià)措施項(xiàng)費(fèi)，但是實(shí)際施工過程中并不一定發(fā)生，結(jié)算審計(jì)時(shí)，施工單位編制的竣工結(jié)算中仍含有此部分內(nèi)容；按規(guī)定計(jì)取了安全文明施工費(fèi)，但是施工單位卻沒有全部使用，投入的安全文明和環(huán)境保護(hù)措施未達(dá)到規(guī)定要求。

5、工程變更。工程施工過程中如果發(fā)生工程變更，分部分項(xiàng)工程費(fèi)可以按照計(jì)量計(jì)價(jià)規(guī)則計(jì)取，措施項(xiàng)目不形成工程實(shí)體，施工單位有時(shí)會高估冒算，漫天要價(jià)，建設(shè)單位卻認(rèn)為變更不影響措施費(fèi)，不應(yīng)另外計(jì)取，雙方爭執(zhí)不下。有時(shí)合同雙方對措施費(fèi)調(diào)整的計(jì)算方法沒有約定明確，也會產(chǎn)生爭議。

6、不可抗力。不可抗力引發(fā)的工程措施費(fèi)審計(jì)爭議包含不可抗力發(fā)生前施工單位為預(yù)防不可抗力增加的措施費(fèi)用和不可抗力發(fā)生后返工修復(fù)等增加的措施費(fèi)用。發(fā)承包雙方如在合同中未明確不可抗力增加的措施費(fèi)如何劃分，容易引起爭議。如，臺風(fēng)來臨前施工單位增加的防范和抵御措施費(fèi)用，臺風(fēng)過后重新搭設(shè)腳手架、臨時(shí)設(shè)施的費(fèi)用如何分擔(dān)，雙方各執(zhí)一詞。

（二）措施費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)成因分析

1、人員風(fēng)險(xiǎn)。一方面由于措施費(fèi)的非實(shí)體性，較為抽象，造價(jià)工作人員雖然是專業(yè)的，但缺乏施工經(jīng)驗(yàn)，對施工現(xiàn)場環(huán)境不熟悉，有時(shí)也無法預(yù)估措施費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)性，導(dǎo)致無法準(zhǔn)確計(jì)算措施費(fèi)用，只能憑經(jīng)驗(yàn)計(jì)取常見措施費(fèi)用或套用同類項(xiàng)目措施費(fèi)用；另一方面部分造價(jià)咨詢?nèi)藛T專業(yè)能力不夠或缺乏職業(yè)道德，認(rèn)為措施項(xiàng)目無需準(zhǔn)確編制，編制措施項(xiàng)目時(shí)糊弄了事，出現(xiàn)重復(fù)計(jì)算、錯(cuò)項(xiàng)、漏項(xiàng)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)錯(cuò)誤等問題。

2、項(xiàng)目固有風(fēng)險(xiǎn)。任何項(xiàng)目都存在固有風(fēng)險(xiǎn)，固有風(fēng)險(xiǎn)不可規(guī)避。施工現(xiàn)場環(huán)境復(fù)雜、水文地質(zhì)條件未能充分勘測、施工圖紙?jiān)O(shè)計(jì)深度不夠、工程量清單缺項(xiàng)或漏項(xiàng)、出現(xiàn)異常惡劣的自然條件等，都會增加項(xiàng)目的固有風(fēng)險(xiǎn)。如，項(xiàng)目基礎(chǔ)施工過程中出現(xiàn)濕陷性黃土，需要超挖換填地基，由此增加的基坑支護(hù)費(fèi)用以及安全施工費(fèi)用等無法事前充分預(yù)估。

3、信息風(fēng)險(xiǎn)。有些建設(shè)單位對施工現(xiàn)場情況介紹不清楚，地質(zhì)勘察報(bào)告以及其他施工現(xiàn)場資料提供不完整，施工場地位置、地理?xiàng)l件、運(yùn)輸條件、政策規(guī)定等披露不清楚，這些影響施工排降水費(fèi)、臨時(shí)設(shè)施費(fèi)、二次搬運(yùn)費(fèi)、大型機(jī)械進(jìn)出場及安裝費(fèi)、成品保護(hù)費(fèi)等，導(dǎo)致施工單位不能充分考慮和預(yù)估措施費(fèi)用。有些施工單位在發(fā)現(xiàn)建設(shè)單位提供的地質(zhì)勘查報(bào)告和設(shè)計(jì)文件存在缺陷或漏洞時(shí)未及時(shí)告知，導(dǎo)致建設(shè)單位未充分預(yù)留措施費(fèi)用。發(fā)承包雙方信息不對稱、不充分帶來的不確定性產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。

4、合同風(fēng)險(xiǎn)。建筑施工合同示范文本中較為詳細(xì)地約定了承包人和發(fā)包人各自享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)，建筑施工相關(guān)的法律法規(guī)也比較系統(tǒng)全面地規(guī)范了建筑施工領(lǐng)域的方方面面和糾紛解決機(jī)制，但是這仍避免不了施工過程中產(chǎn)生的系列法律風(fēng)險(xiǎn)和糾紛。重視施工合同，合同簽訂時(shí)充分考慮各種不確定因素，可以有效地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、提高效率、減少糾紛。如果發(fā)承包雙方風(fēng)險(xiǎn)防范意識較為淡薄，對施工過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)問題未能充分預(yù)估，設(shè)置的合同條款不夠細(xì)致、科學(xué)、完整，就會不可避免地出現(xiàn)爭議糾紛。

5、道德風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)理論，理性的經(jīng)濟(jì)人就是以完全追求物質(zhì)利益為目的而進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動的主體，人都希望以盡可能少的付出，獲得最大限度的收獲，并為此可不擇手段。道德風(fēng)險(xiǎn)是在信息不對稱條件下，不確定或不完全合同使得負(fù)有責(zé)任的經(jīng)濟(jì)行為主體不承擔(dān)其行動的全部后果，在最大化自身效用的同時(shí)做出不利于他人的現(xiàn)象。工程建設(shè)領(lǐng)域發(fā)承包雙方為了自身利益最大化，可能會做出不利于對方的行為，增加對方風(fēng)險(xiǎn)。尤其是對于措施費(fèi)這種非實(shí)體項(xiàng)目，發(fā)包方極不愿意支付，而承包方習(xí)慣漫天要價(jià)，導(dǎo)致工程結(jié)算一再拖延。

三、措施費(fèi)管控對策建議

（一）預(yù)算編制階段。建設(shè)單位編制招標(biāo)控制價(jià)時(shí)，應(yīng)結(jié)合地勘資料、設(shè)計(jì)圖紙和現(xiàn)場條件，充分考慮可能發(fā)生的措施項(xiàng)目，準(zhǔn)確劃分分部分項(xiàng)工程費(fèi)和措施項(xiàng)目費(fèi)，避免重復(fù)計(jì)取和漏項(xiàng)。可計(jì)量的措施項(xiàng)目，應(yīng)按清單格式列明項(xiàng)目編碼、項(xiàng)目名稱、項(xiàng)目特征、計(jì)量單位、工程數(shù)量。項(xiàng)目編碼和項(xiàng)目名稱應(yīng)按照規(guī)范填寫；項(xiàng)目特征描述影響定額子目的套取，招標(biāo)清單中應(yīng)準(zhǔn)確詳細(xì)描述，必要時(shí)可列明工程內(nèi)容；計(jì)量單位應(yīng)使用國標(biāo)計(jì)量單位；工程量計(jì)算應(yīng)注意清單計(jì)算規(guī)則和定額計(jì)算規(guī)則的異同。不可計(jì)量的措施項(xiàng)目應(yīng)以“項(xiàng)”為計(jì)量單位列明，按造價(jià)管理部門規(guī)定的費(fèi)率計(jì)取。措施項(xiàng)目應(yīng)充分考慮、充分計(jì)劃，詳細(xì)、完整列項(xiàng)，不得缺項(xiàng)漏項(xiàng)，還應(yīng)在暫列金額項(xiàng)目中考慮預(yù)留部分金額，用于可能發(fā)生的措施費(fèi)用，避免結(jié)算時(shí)資金不足。

（二）招投標(biāo)階段。建設(shè)單位應(yīng)在招標(biāo)文件中詳細(xì)描述項(xiàng)目概況，提供完整的地質(zhì)勘察報(bào)告和施工圖紙，需要施工單位提供的服務(wù)也應(yīng)列明。投標(biāo)單位應(yīng)認(rèn)真研究地質(zhì)勘察報(bào)告和施工圖紙，并進(jìn)行現(xiàn)場踏勘，對現(xiàn)場施工條件、地質(zhì)水文情況做到心中有數(shù)，對于地質(zhì)資料不完整、施工圖紙不詳細(xì)、招標(biāo)清單錯(cuò)漏等問題，應(yīng)及時(shí)提出，不可盲目編制投標(biāo)文件。投標(biāo)單位應(yīng)結(jié)合自身的施工能力編制施工組織設(shè)計(jì)，組織有經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員確定最優(yōu)方案，通盤考慮為完成項(xiàng)目施工所需要的措施項(xiàng)目，以及可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，合理預(yù)估措施費(fèi)，除安全文明施工費(fèi)外，其他措施費(fèi)可以結(jié)合自身?xiàng)l件競報(bào)，既要在投標(biāo)過程中保持價(jià)格優(yōu)勢，又要保證合理利潤。

（三）合同簽訂階段。雙方在簽訂合同過程中，應(yīng)本著公平平等、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)原則，在專用條款中約定措施費(fèi)的調(diào)整范圍和調(diào)整方法。按照清單計(jì)價(jià)規(guī)范，法律法規(guī)變化、工程變更、工程量清單缺項(xiàng)、項(xiàng)目特征不符、工程量偏差、不可抗力等情況發(fā)生時(shí)應(yīng)調(diào)整合同價(jià)款。雙方應(yīng)約定調(diào)整情形發(fā)生后，關(guān)于措施費(fèi)用的具體調(diào)價(jià)方案。如，造價(jià)管理部門調(diào)整總價(jià)措施項(xiàng)目或費(fèi)率時(shí)，合同是否調(diào)整應(yīng)予以明確；工程變更或工程量變化后，如影響可計(jì)量的措施項(xiàng)目，應(yīng)約定結(jié)算方式，工程量變化范圍超過一定幅度是否調(diào)整綜合單價(jià)也應(yīng)明確；合同因不可抗力等原因不能正常履行后，應(yīng)按照各方責(zé)任承擔(dān)各自費(fèi)用，但是如安全文明施工費(fèi)等前期投入較大，如果合同提前解除，按照取費(fèi)基數(shù)計(jì)取，施工單位可能會有較大損失，雙方應(yīng)約定此種情況下安全文明施工費(fèi)如何結(jié)算。

（四）施工階段。專項(xiàng)工程施工前，施工單位應(yīng)結(jié)合現(xiàn)場情況編制專項(xiàng)施工方案，并報(bào)監(jiān)理單位審批，監(jiān)理審批通過后方可施工。如果發(fā)生工程變更，應(yīng)及時(shí)辦理簽證，并將變更后的施工方案和預(yù)估造價(jià)及時(shí)報(bào)監(jiān)理單位，預(yù)估造價(jià)應(yīng)包含各項(xiàng)費(fèi)用明細(xì)。監(jiān)理單位應(yīng)做好現(xiàn)場旁站、巡視記錄，檢查施工單位是否按施工方案施工，是否按規(guī)定采取了安全文明和環(huán)境保護(hù)措施。建設(shè)單位應(yīng)組織召開專項(xiàng)會議，審批措施項(xiàng)目及措施費(fèi)用，監(jiān)理單位、施工單位、設(shè)計(jì)單位、造價(jià)咨詢單位等相關(guān)單位參加，論證合理的施工措施及相關(guān)費(fèi)用。施工單位應(yīng)將批準(zhǔn)的施工方案、設(shè)計(jì)變更、現(xiàn)場簽證、會議記錄、工程量確認(rèn)單以及施工影像資料等留存，作為結(jié)算的依據(jù)。

（五）竣工結(jié)算階段。工程結(jié)算過程中，各相關(guān)單位應(yīng)以事實(shí)為基礎(chǔ)，以合同為依據(jù)，減少結(jié)算爭議。各方認(rèn)真分析合同條款，分清單價(jià)措施項(xiàng)目和總價(jià)措施項(xiàng)目。單價(jià)措施項(xiàng)目費(fèi)應(yīng)按實(shí)際發(fā)生的工程量和投標(biāo)報(bào)價(jià)中的綜合單價(jià)確定，還應(yīng)結(jié)合合同約定的調(diào)價(jià)條款調(diào)整價(jià)格?？們r(jià)措施項(xiàng)目應(yīng)按規(guī)定確定計(jì)算基數(shù)，按照投標(biāo)費(fèi)率計(jì)算費(fèi)用，其中安全文明施工費(fèi)應(yīng)嚴(yán)格按照造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)公布的最新費(fèi)率結(jié)算。施工單位應(yīng)根據(jù)實(shí)際施工情況編制結(jié)算，不可高估冒算，漫天要價(jià)，不可在分部分項(xiàng)工程項(xiàng)目和措施項(xiàng)目重復(fù)計(jì)算，未發(fā)生的措施項(xiàng)目應(yīng)主動扣除，按照工程類別、定額說明準(zhǔn)確套用相應(yīng)定額子目。審核人員應(yīng)收集施工過程資料、隱蔽工程記錄等與竣工圖對比，對于合同未包含但確實(shí)發(fā)生的措施費(fèi)用應(yīng)予以認(rèn)可，合理確定結(jié)算造價(jià)。

綜上，措施項(xiàng)目不確定因素較多，且不形成工程實(shí)體，建設(shè)單位和施工單位應(yīng)在工程建設(shè)各個(gè)階段采取有效措施，規(guī)避措施費(fèi)審計(jì)常見問題，按照清單計(jì)價(jià)規(guī)范共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)原則，合理確定措施費(fèi)，確保措施費(fèi)支出真實(shí)有效，既要保證施工單位合理利潤，又要維護(hù)建設(shè)單位利益，減少雙方結(jié)算審計(jì)爭議。