“三區(qū)合一”地區(qū)易地扶貧搬遷后續(xù)發(fā)展研究

□文/劉凌冰

（貴州省社會(huì)科學(xué)院社會(huì)研究所 貴州·貴陽(yáng)）

［提要］易地扶貧搬遷已從搬遷全面轉(zhuǎn)入后續(xù)發(fā)展新階段。本文基于遷出地、遷入地特征分析，打破空間制約，構(gòu)建遷出地、遷入地、就業(yè)地“三地聯(lián)動(dòng)”后續(xù)發(fā)展機(jī)制，通過“三地”資源統(tǒng)籌利用，促進(jìn)安置區(qū)穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。

本文所指的“三區(qū)合一”是指相對(duì)貧困地區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)、少數(shù)民族聚集區(qū)重疊的易地扶貧搬遷安置區(qū)。本文以處于滇黔桂石漠化區(qū)、以布依族為主體的少數(shù)民族聚集區(qū)（少數(shù)民族人口占比79%）、原全國(guó)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣的冊(cè)亨縣為例進(jìn)行研究。

一、“三區(qū)合一”地區(qū)易地扶貧搬遷后續(xù)發(fā)展困境

（一）遷出地“三地”未盤活。遷出地是生態(tài)環(huán)境脆弱、自然環(huán)境惡劣、地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)易發(fā)的深山區(qū)、石山區(qū)、石漠化區(qū)，交通閉塞、資源匱乏，限制或禁止開發(fā)，由于土地的可利用經(jīng)濟(jì)價(jià)值較低，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)率低。遷出地“三地”當(dāng)前的主要利用方式為退耕還林，生態(tài)效益補(bǔ)償帶來的經(jīng)濟(jì)收益較低，移民原有“三地”等不動(dòng)資產(chǎn)資源未能盤活，移民沒有獲得常態(tài)化的、穩(wěn)定的土地資產(chǎn)增值收益。

（二）遷入地縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足。扶貧搬遷不僅僅要考慮到需求，更要考慮可供給的資源，即在遷入地有沒有可供開發(fā)的空間，是否能夠通過資源的重新配置，增加可利用的資源。隨著遷入地農(nóng)業(yè)可利用資源的減少，扶貧搬遷越來越依賴非農(nóng)就業(yè)的支持，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，特別是縣城非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平直接關(guān)系到易地扶貧搬遷后續(xù)發(fā)展的水平。

冊(cè)亨縣域經(jīng)濟(jì)存在以下特征：一是自然資源和礦產(chǎn)資源匱乏，開采開發(fā)利用價(jià)值不高，難以形成產(chǎn)業(yè)鏈，產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，該縣為珠江上游生態(tài)保護(hù)主體功能區(qū)，限制性發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)，工業(yè)化發(fā)展水平滯后，后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間有限。二是缺乏土地資源，該縣北部屬喀斯特山區(qū)，生態(tài)環(huán)境脆弱，水資源匱乏，土地貧瘠，石漠化較為嚴(yán)重，是典型的“九山半水半分田”，南部地區(qū)山高谷深，溝壑縱橫，耕地匱乏，縣城中心城區(qū)沿河布局，土地資源本來就稀缺，自身的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化已面臨著土地資源瓶頸，城鎮(zhèn)集中安置進(jìn)一步加劇了這一矛盾。三是地理區(qū)位條件較差，該縣地處云貴高原向廣西低山丘陵的過渡地帶，不沿邊、不臨海，距區(qū)域中心城市和交通樞紐較遠(yuǎn)，從招商引資來看，沿海企業(yè)不愿意遷移到該地區(qū)，很難引進(jìn)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。四是消費(fèi)市場(chǎng)較小，中心城區(qū)常住人口不足5萬人，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力不足，從旅游業(yè)來看，由于景點(diǎn)缺乏吸引力，缺乏專業(yè)的運(yùn)營(yíng)主體，沒有形成業(yè)態(tài)，基礎(chǔ)接待能力不足，缺乏成體系的民族特色商品等原因，旅游業(yè)發(fā)展滯后。五是縣級(jí)財(cái)政困難，2019年一般公共預(yù)算收入37，151萬元，其中稅收收入23，196萬元，非稅收入13，955萬元，一般公共預(yù)算支出325，121萬元，財(cái)政狀況制約了后續(xù)扶持的開展。產(chǎn)業(yè)發(fā)展受自然條件、區(qū)位因素和消費(fèi)市場(chǎng)的限制，產(chǎn)業(yè)形不成規(guī)模、結(jié)構(gòu)單一，僅有的林業(yè)產(chǎn)業(yè)也未產(chǎn)生可觀的附加值，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低。

二、遷入地到就業(yè)地的“二次遷移”

從遷出地到遷入地，城鎮(zhèn)化集中安置能夠一定程度改變移民的生產(chǎn)生活條件，并為其進(jìn)一步發(fā)展提供可能性。農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是農(nóng)業(yè)，城市的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是工業(yè)和服務(wù)業(yè)，集中安置盡管改變了人居環(huán)境，但是遷入地的資源狀況和二三產(chǎn)業(yè)水平?jīng)]有發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，集中安置也沒有帶來經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展依然不充分。單純依靠?jī)?cè)亨縣城的輻射帶動(dòng)，吸納就業(yè)的效果極其有限，甚至還會(huì)產(chǎn)生家庭生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，僅通過遷入地的城鎮(zhèn)化其實(shí)很難解決扶貧移民的生計(jì)可持續(xù)發(fā)展問題。

遷入地的縣域經(jīng)濟(jì)水平，使得移民難以在縣內(nèi)實(shí)現(xiàn)收入的跨越式增長(zhǎng)和穩(wěn)定就業(yè)，移民的收入狀況難以應(yīng)對(duì)商品經(jīng)濟(jì)體系帶來的生活支出壓力。同時(shí)，遷出地的生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)水平和土地資源，使得移民難以回到遷出地成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人和靠盤活“三地”維持生計(jì)，遷入地周邊也已沒有可供開發(fā)的農(nóng)業(yè)資源，遷入地只是一個(gè)居住點(diǎn)，生產(chǎn)的功能偏弱，甚至沒有。遷出地和遷入地的經(jīng)濟(jì)狀況最終導(dǎo)致移民從遷入地到就業(yè)地（區(qū)域中心城市、中西部發(fā)達(dá)地區(qū)）的“二次遷移”，外出務(wù)工成為移民主要的就業(yè)方式。

三、“三區(qū)合一”地區(qū)易地扶貧搬遷后續(xù)發(fā)展路徑

和其他主動(dòng)進(jìn)城并遷移戶口的農(nóng)轉(zhuǎn)非市民比較，搬遷移民最大的優(yōu)勢(shì)是搬遷后保留了其在農(nóng)村“三地”、集體經(jīng)濟(jì)組織和其他各項(xiàng)惠農(nóng)政策的權(quán)益，這為建立與鄉(xiāng)村的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，分享土地資源的紅利提供了條件，可以為其家庭的生計(jì)提供基礎(chǔ)性保障。作為遷入地的城鎮(zhèn)，完善的公共服務(wù)是其優(yōu)勢(shì)所在，而為移民提供均等化的公共服務(wù)，能切實(shí)提高他們的社會(huì)融合水平，增強(qiáng)其在遷入地的適應(yīng)性。事實(shí)上，對(duì)于工業(yè)化水平發(fā)展滯后的冊(cè)亨縣來說，城鎮(zhèn)化集中安置最基礎(chǔ)的意義就在于可以為移民提供更高水平的公共服務(wù)。易地扶貧搬遷的后續(xù)發(fā)展必須將遷出地、遷入地、就業(yè)地這三個(gè)空間統(tǒng)合起來，充分發(fā)揮它們各自的比較優(yōu)勢(shì)，拓展城鄉(xiāng)融合發(fā)展的二維分析視角，借助城鄉(xiāng)跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)營(yíng)造出三維空間的互補(bǔ)與配合，在此基礎(chǔ)上形成協(xié)同效應(yīng)，為搬遷移民開辟出多元化的生存和發(fā)展空間，從而實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)得住、能致富”目標(biāo)。

（一）建立搬遷移民與土地的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，增加搬遷移民的基礎(chǔ)性收入。由于“一方水土養(yǎng)不起一方人”的前提性條件，當(dāng)前流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的可能性并不大，移民難以依托土地資源成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人。盤活遷出地“三塊地”是做好易地扶貧搬遷持續(xù)扶持工作的重要內(nèi)容，大力實(shí)施國(guó)家儲(chǔ)備林項(xiàng)目建設(shè)是盤活遷出地“三塊地”的最好選擇，同時(shí)也是對(duì)“綠水青山就是金山銀山”科學(xué)理念的生動(dòng)詮釋，對(duì)推進(jìn)林業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)、建設(shè)生態(tài)文明、幫助搬遷群眾持續(xù)穩(wěn)定增收具有重要意義。要大力推進(jìn)實(shí)施國(guó)家儲(chǔ)備林項(xiàng)目，對(duì)符合條件的遷出地“三塊地”，按照應(yīng)納入盡納入的原則，全部納入國(guó)家儲(chǔ)備林項(xiàng)目。保障新市民原享受的退耕還林補(bǔ)助，對(duì)新市民遷出地25度以上的坡耕地納入退耕還林政策優(yōu)先實(shí)施。通過建立搬遷移民與鄉(xiāng)村的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，確保他們?cè)卩l(xiāng)村能有保底的收益，讓鄉(xiāng)村真正成為搬遷移民生計(jì)的“大后方”，增加其在安置地的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

（二）健全遷入地公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系，提升公共服務(wù)的后勤保障功能

一是提升公共教育服務(wù)水平，幫助貧困家庭徹底阻斷貧困的代際傳遞。從社會(huì)化角度來看，移民子女對(duì)遷入地的生產(chǎn)生活方式、文化、思想觀念的內(nèi)化程度最深，社會(huì)適應(yīng)性最強(qiáng)。在知識(shí)經(jīng)濟(jì)背景下，易地扶貧搬遷最大的社會(huì)意義在于提升移民子女受教育的水平，更多具備專業(yè)知識(shí)技能的移民子女可以通過插花式的方式進(jìn)入城市各類社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織，真正實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)變，徹底消除家庭的貧困。首先，對(duì)移民子女開展新市民適應(yīng)性教育。受農(nóng)村環(huán)境和家庭貧困的影響，剛轉(zhuǎn)入安置點(diǎn)學(xué)校時(shí)，針對(duì)隨遷子女行為習(xí)慣和心理狀況，學(xué)校應(yīng)廣泛開展以行為教育、心理健康教育等為主的新市民適應(yīng)性教育，幫助他們養(yǎng)成健康文明的行為習(xí)慣，幫助他們塑立自信和盡快融入新環(huán)境。其次，針對(duì)移民子女的特殊性，應(yīng)在安置區(qū)配套學(xué)校建立高度組織化的管理體系。需要依托高度組織化的管理體系，將移民子女高度整合到組織中，構(gòu)建教與學(xué)結(jié)構(gòu)性的互動(dòng)模式。只有在高度緊密的學(xué)校管理體系中，在嚴(yán)密的監(jiān)督和催促下，進(jìn)行結(jié)構(gòu)性的互動(dòng)，移民子女自我發(fā)展的能力才能最大限度地被激發(fā)，才能實(shí)現(xiàn)“后發(fā)趕超”。最后，增加移民子女參與社會(huì)活動(dòng)的機(jī)會(huì)。社會(huì)組織是社區(qū)治理體系建設(shè)的重要力量，應(yīng)在遷入地同步引進(jìn)專業(yè)的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，通過科學(xué)的、專業(yè)的個(gè)案或小組工作，培養(yǎng)移民子女在學(xué)習(xí)、人際關(guān)系、社會(huì)活動(dòng)等方面的綜合能力，讓移民子女在參與中實(shí)現(xiàn)“增能”，豐富他們的主體性，提升他們進(jìn)入社會(huì)的綜合能力。

二是繼續(xù)推進(jìn)居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)。大力推進(jìn)社區(qū)老年日間照料中心建設(shè)，構(gòu)建“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合”的現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)體系，不斷滿足多層次、多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求。堅(jiān)持政府主導(dǎo)，社會(huì)參與，全面放開居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，統(tǒng)籌利用各種資源，通過搭建平臺(tái)、購(gòu)買服務(wù)、公辦民營(yíng)等方式，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)運(yùn)作。一方面要推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)工作者、志愿者隊(duì)伍建設(shè)，提升養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)化、社會(huì)化水平；另一方面發(fā)揮鄰里互助的作用，開發(fā)針對(duì)老人照護(hù)的公益崗位，為老年人特別是空巢老人、留守老人、高齡老人等提供服務(wù)，為具備勞動(dòng)能力的移民創(chuàng)造就業(yè)條件，將勞動(dòng)力從家庭中解放出來，保障勞動(dòng)力的就業(yè)權(quán)利，增加搬遷家庭的就業(yè)人數(shù)，提升公益崗位的實(shí)際作用和社會(huì)意義。同時(shí)，要繼續(xù)推進(jìn)冊(cè)亨縣海福祥養(yǎng)老院等機(jī)構(gòu)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合示范點(diǎn)建設(shè)。

（三）健全勞務(wù)輸出對(duì)接機(jī)制，完善就業(yè)服務(wù)體系，提高脫貧質(zhì)量。解決易地扶貧搬遷移民就業(yè)問題要實(shí)現(xiàn)就地轉(zhuǎn)移和異地轉(zhuǎn)移的有效結(jié)合。在促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)就近就地就業(yè)的同時(shí)，利用好省內(nèi)大城市、東部地區(qū)等地的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和就業(yè)吸納能力，加快向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的勞務(wù)輸出，進(jìn)一步建立和完善勞務(wù)輸出對(duì)接機(jī)制，精準(zhǔn)對(duì)接相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)用工需求，切實(shí)減輕遷入地的就業(yè)壓力，增加移民的收入。2021年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》指出，“設(shè)立銜接過渡期。脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)完成后，對(duì)擺脫貧困的縣，從脫貧之日起設(shè)立5年過渡期，做到扶上馬送一程。過渡期內(nèi)保持現(xiàn)有主要幫扶政策總體穩(wěn)定。”要繼續(xù)搶抓東西部對(duì)口幫扶的政策契機(jī)，加強(qiáng)搬遷地區(qū)與對(duì)口幫扶城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)開展勞務(wù)協(xié)作，落實(shí)各項(xiàng)勞務(wù)輸出補(bǔ)貼政策。

一是提高勞務(wù)輸出組織化、市場(chǎng)化、規(guī)?；潭?。搬遷群體進(jìn)入城市社區(qū)之后，面臨新的生存環(huán)境難以適應(yīng)，要通過統(tǒng)一的組織給那些沒有外出經(jīng)驗(yàn)的貧困人口以安全感和組織支持。一方面應(yīng)充分發(fā)揮公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)和人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用，通過勞務(wù)經(jīng)紀(jì)人模式打通搬遷群眾轉(zhuǎn)移就業(yè)的“最后一公里”，提供點(diǎn)對(duì)點(diǎn)勞務(wù)對(duì)接；另一方面成立專業(yè)勞務(wù)公司和勞務(wù)合作社，提高勞務(wù)輸出組織化、市場(chǎng)化程度，擴(kuò)大勞務(wù)輸出規(guī)模。

二是建立以就業(yè)地和企業(yè)為主導(dǎo)的精準(zhǔn)培訓(xùn)與精準(zhǔn)就業(yè)服務(wù)體系。冊(cè)亨縣中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校和縣內(nèi)其他社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的師資力量薄弱，教學(xué)水平有限，對(duì)快速更新的新技術(shù)缺乏敏感性，培訓(xùn)的質(zhì)量和效果不高，經(jīng)過培訓(xùn)的勞動(dòng)力不能滿足發(fā)達(dá)地區(qū)就業(yè)市場(chǎng)的需求。甚至出現(xiàn)了培訓(xùn)的“異化”，移民參加培訓(xùn)的目的是為了“賺取”培訓(xùn)補(bǔ)貼。依托東西部協(xié)作專項(xiàng)資金，形成政府搭臺(tái)企業(yè)唱戲的格局，加大市場(chǎng)化運(yùn)作，補(bǔ)助就業(yè)地企業(yè)根據(jù)自身需求有針對(duì)性地開展技能培訓(xùn)，提高職業(yè)培訓(xùn)內(nèi)容與產(chǎn)業(yè)需求的契合程度。

三是建立社會(huì)工作服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系，提升就業(yè)地搬遷群眾社會(huì)融入和社會(huì)適應(yīng)的水平。從地理空間上看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的就業(yè)地離遷出地比遷入地更遠(yuǎn)，從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平看，就業(yè)地的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化結(jié)構(gòu)等與遷出地的差異更大，給搬遷群眾的生產(chǎn)生活方式、思想觀念、生活習(xí)慣等帶來更重大的改變，移民在就業(yè)地存在一個(gè)長(zhǎng)期磨合和社會(huì)適應(yīng)的過程。應(yīng)利用東西部扶貧協(xié)作專項(xiàng)資金引進(jìn)就業(yè)地當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)化、專業(yè)化服務(wù)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目，為移民提供文化學(xué)習(xí)、文化體驗(yàn)、心理咨詢等人性化服務(wù)，培育市民意識(shí)，幫助搬遷群眾順利完成心理調(diào)適、社會(huì)適應(yīng)。服務(wù)的主要方向?yàn)椋旱谝?，生活的散漫性和無序性轉(zhuǎn)變?yōu)楣?jié)奏性和條理性，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)特別強(qiáng)調(diào)職業(yè)規(guī)范，移民必須克服散漫性和個(gè)體性；第二，生產(chǎn)的季節(jié)性觀念轉(zhuǎn)變?yōu)閲?yán)謹(jǐn)?shù)臅r(shí)間觀念，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)日出而作、日落而息，農(nóng)民的時(shí)間觀念較弱，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)按市場(chǎng)要求安排生產(chǎn)，非常重視時(shí)間、成本和效率；第三，培育公共意識(shí)，提升公共道德素養(yǎng)，特別是要提高移民的公共衛(wèi)生意識(shí)、公共安全意識(shí)、公共空間意識(shí)。利用社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的專業(yè)理念和專業(yè)方法，逐漸消除文化沖突帶來的文化排斥，引導(dǎo)移民積極適應(yīng)就業(yè)地的文化，提高就業(yè)的穩(wěn)定性。

四、結(jié)語(yǔ)

“三地空間聯(lián)動(dòng)”發(fā)展格局中三地承擔(dān)不同的職能：就業(yè)地提供更高收入反哺遷入地，遷入地提供后勤保障支持就業(yè)地，遷出地輔助遷入地的發(fā)展。在遷出地大力推進(jìn)國(guó)家儲(chǔ)備林項(xiàng)目試點(diǎn)建設(shè)，在遷入地提升公共服務(wù)水平，提高移民子女受教育水平，為具備勞動(dòng)力的移民增加勞動(dòng)機(jī)會(huì)。健全勞務(wù)輸出對(duì)接機(jī)制，顯著增加搬遷群眾的家庭收入，補(bǔ)貼遷入地“新三留守”人員的生活，促進(jìn)搬遷家庭的可持續(xù)發(fā)展。