德國(guó)雨水管理法律制度對(duì)我國(guó)的啟示

□ 鄧瑋 馬幸成

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平不斷提高，常住人口城鎮(zhèn)化率2015年達(dá)到 56.1%，2019年提高到60.6%。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，很多城市都遇到了一個(gè)悖論性的問(wèn)題，即嚴(yán)重內(nèi)澇與嚴(yán)重缺水并存。為了進(jìn)一步提高城市發(fā)展質(zhì)量，必須把防治雨洪災(zāi)害與充分利用雨水資源兩項(xiàng)工作緊密結(jié)合起來(lái)。

2020年，全國(guó)平均降水量創(chuàng)1961年以來(lái)第三高，全年共出現(xiàn)48次強(qiáng)降水過(guò)程，發(fā)生了自1998年以來(lái)最嚴(yán)重的汛情。有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2020年所發(fā)生的雨洪災(zāi)害造成江西、廣東等24個(gè)省份約800萬(wàn)人受災(zāi)，直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)200多億元。在城市內(nèi)澇頻發(fā)的同時(shí)，大部分城市又嚴(yán)重缺水。全國(guó)水資源緊缺的城市約有400個(gè)，超過(guò)城市總數(shù)的三分之二，其中嚴(yán)重缺水的城市有120個(gè)左右。長(zhǎng)江流域是我國(guó)水資源較為豐盈的地區(qū)，仍然有多達(dá)60個(gè)城市面臨著水資源緊缺的難題。城市內(nèi)澇問(wèn)題的淺層原因是地下排水設(shè)施建設(shè)滯后，根本原因是沒(méi)能合理利用城市雨水資源。只想著排水，不重視留水，結(jié)果必然是平時(shí)缺水、一遇大暴雨又形成內(nèi)澇。

我國(guó)近年來(lái)大力推進(jìn)的海綿城市建設(shè)，正是綜合解決城市內(nèi)澇與缺水問(wèn)題的重要戰(zhàn)略措施。海綿城市是指通過(guò)加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理，充分發(fā)揮建筑、道路和綠地、水系等生態(tài)系統(tǒng)對(duì)雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流，實(shí)現(xiàn)自然積存、自然滲透、自然凈化的一種城市高質(zhì)量發(fā)展模式。《海綿城市建設(shè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，海綿城市建設(shè)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)包括年徑流量總體的控制率與城市內(nèi)澇防治、城市水體環(huán)境質(zhì)量等指標(biāo)。雨水資源是區(qū)域水資源的重要組成部分，而隨著城市化的迅速發(fā)展，地面硬化建筑與人類生產(chǎn)等行為異化了雨水參與水循環(huán)的模式。建設(shè)海綿城市，需要強(qiáng)化城市雨水資源管理，不斷完善法律政策。在這方面，國(guó)外的一些成功實(shí)踐特別是德國(guó)的做法很值得借鑒。

一、德國(guó)城市雨水資源管理的主要法律制度

德國(guó)作為城市雨水資源管理較為成功的國(guó)家之一，形成了相當(dāng)完善的相關(guān)法律政策體系。在政府的統(tǒng)一管理下，通過(guò)征收雨水排放費(fèi)等經(jīng)濟(jì)手段充分調(diào)動(dòng)企業(yè)和公民利用雨水資源的積極性，城市雨水資源與水循環(huán)各環(huán)節(jié)充分銜接，實(shí)現(xiàn)了水資源的可持續(xù)利用。

1996年歐洲執(zhí)委會(huì)制定了第一個(gè)有關(guān)歐洲共同體水政策的綜合性文件，1997年歐盟提出了有關(guān)水指令的框架建議，并于2000年頒布了《水框架指令》?！端蚣苤噶睢窞闅W盟成員國(guó)的水資源管理提供了框架結(jié)構(gòu)，成為歐盟水資源整體性、綜合性、系統(tǒng)性保護(hù)的基礎(chǔ)。1991年5月21日，歐盟制定了有關(guān)廢水處理的第91/271號(hào)《廢水處理指令》，成為收集、處理和排放城市廢水及工業(yè)廢水的指導(dǎo)綱領(lǐng)。“成員國(guó)應(yīng)確保進(jìn)入城市污水收集系統(tǒng)中的廢水在排放前經(jīng)過(guò)二級(jí)處理或能達(dá)到同等標(biāo)準(zhǔn)的其他處理，排放到敏感區(qū)的污水應(yīng)經(jīng)過(guò)更為嚴(yán)格的處理”?！稄U水處理指令》對(duì)城市廢水的定義是生活廢水、工業(yè)廢水、徑流雨水或其混合物。在歐盟有關(guān)指令的執(zhí)行中，德國(guó)以《聯(lián)邦水法》《聯(lián)邦自然保護(hù)法》《廢水收費(fèi)法》等有關(guān)法律作為保障，持續(xù)推進(jìn)城市雨水資源管理的法律制度發(fā)展。

（一）統(tǒng)一的政府管理制度

歐洲水務(wù)管理較成功的國(guó)家有一個(gè)共同特點(diǎn)，即對(duì)城市水資源的循環(huán)系統(tǒng)不采用切割式管理模式，而是由統(tǒng)一的政府部門負(fù)責(zé)管理城市水資源的開(kāi)發(fā)利用及污染防治。德國(guó)水務(wù)事項(xiàng)都由水務(wù)局統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，包括雨水、地表水、地下水及污水等水資源循環(huán)的所有環(huán)節(jié)。

德國(guó)的水資源管理部門分為國(guó)家、州、地區(qū)和縣4級(jí)，形成了從國(guó)家到地方的統(tǒng)一管理體系，實(shí)行水資源的保護(hù)與監(jiān)測(cè)統(tǒng)一、水資源開(kāi)發(fā)與管理統(tǒng)一、供水與排水統(tǒng)一、利用與保護(hù)統(tǒng)一。德國(guó)這種管理模式有兩大優(yōu)點(diǎn)，一是管理者能夠統(tǒng)一調(diào)配各類水資源，合理監(jiān)管水循環(huán)中的各項(xiàng)環(huán)節(jié)；二是可以激勵(lì)企業(yè)和公民提高水資源利用效率，合理利用各類水資源。德國(guó)近三分之一的城市都建立了雨洪管理相關(guān)的法律政策，并逐步加強(qiáng)雨水資源利用設(shè)施建設(shè)。德國(guó)各州實(shí)行一體化管理的內(nèi)容還包括雨水的儲(chǔ)蓄設(shè)施建設(shè)、雨水利用的政府資助以及雨水排放的費(fèi)用征收等。

（二）征收雨水排放費(fèi)制度

初級(jí)的雨水管理階段是依靠政府的行政命令或補(bǔ)貼進(jìn)行的，例如德國(guó)政府對(duì)于主動(dòng)進(jìn)行雨水收集利用的企業(yè)和居民予以1500歐元的“雨水補(bǔ)貼”，以直接促使城市居民對(duì)雨水進(jìn)行收集利用。而進(jìn)入下一階段時(shí)，則需要征收雨水排放費(fèi)。德國(guó)為了實(shí)現(xiàn)雨水排入管網(wǎng)的徑流量零增長(zhǎng)目標(biāo)，各州、市（區(qū)、縣）陸續(xù)開(kāi)始征收雨水排放費(fèi)，所得款項(xiàng)全部用于雨水利用及相關(guān)事項(xiàng)的資助與貼補(bǔ)。

德國(guó)聯(lián)邦制定的《廢水收費(fèi)法》規(guī)定，通過(guò)公共污水處理系統(tǒng)排放的雨水的毒性單位數(shù)應(yīng)視為該系統(tǒng)服務(wù)的居民人數(shù)的12%。鋪裝或鋪柏油商業(yè)區(qū)的雨水通過(guò)私人污水系統(tǒng)排放的，鋪裝或鋪柏油商業(yè)區(qū)面積大于3公頃的，按每公頃18個(gè)單位的毒性計(jì)算收費(fèi)，各州可確定在何種條件下雨水排放應(yīng)全部或部分免除廢水費(fèi)。各州根據(jù)相關(guān)行政管理?xiàng)l例結(jié)合城市的硬化面積大小、雨水的徑流量等因素制定雨水收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。漢堡市于1988年立法要求城市居民及工廠按房屋或地面的硬化面積繳納雨水費(fèi)。隨后漢諾威市也開(kāi)始征收雨水排放費(fèi)，原因是雨水無(wú)法自然滲入地面而需流入城市地下的管網(wǎng)，將為政府建設(shè)城市增加新的費(fèi)用負(fù)擔(dān)。德國(guó)各州所規(guī)定的雨水排放費(fèi)用為自來(lái)水費(fèi)的1.5倍左右，達(dá)到污水排放所的費(fèi)用水平。

雨水排放費(fèi)制度與稅收制度相似。繳納雨水排放費(fèi)是德國(guó)公民應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)。雨水排放費(fèi)的征收有效改變了公民對(duì)雨水的處置和利用方式，體現(xiàn)了德國(guó)雨水資源的管理理念。德國(guó)各州逐步形成了以雨水排放費(fèi)為核心的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，有效激勵(lì)了公眾對(duì)雨水的自發(fā)性利用。

（三）城市建設(shè)許可制度

德國(guó)法律規(guī)定，利用公共綠地建設(shè)住宅的公民，有義務(wù)恢復(fù)所占土地資源的雨水循環(huán)過(guò)程。德國(guó)在《聯(lián)邦建筑規(guī)范》的土地利用規(guī)劃部分規(guī)定，廢物處理和排水空間包括雨水滯留和滲漏空間、用于傾倒的空間，以及給水、配水、防洪設(shè)施和排水控制設(shè)施的處所。新（改、擴(kuò)）建的大型公用建筑及居住區(qū)，如不采用雨水利用的相關(guān)措施，政府將不予以立項(xiàng)。德國(guó)于1989年頒布了《雨水利用設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)》，促使城市中的工廠及業(yè)主大量修建雨水利用工程，規(guī)模較大的小區(qū)逐步開(kāi)始綜合利用雨水，德國(guó)的雨水利用自此逐步向集成化、綜合化。公民和企業(yè)在新建或改建部分建筑物時(shí)，必須同步進(jìn)行雨水利用措施的建設(shè)。為鼓勵(lì)企業(yè)和居民積極改進(jìn)和修繕雨水利用裝置，政府還會(huì)提供一定資助。

二、我國(guó)城市雨水資源管理法律制度存在的不足

我國(guó)城市雨水資源利用工作起步比較晚，地方政府、企業(yè)和公民關(guān)于城市雨水資源可持續(xù)利用意識(shí)還有待提高，相關(guān)法律政策體系還不夠健全。在深入推進(jìn)海綿城市建設(shè)、全面提高城市發(fā)展質(zhì)量的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)切實(shí)加強(qiáng)城市雨水資源管理法律制度建設(shè)。

（一）專項(xiàng)法律的缺位

近年來(lái)，國(guó)家層面和一些地區(qū)相繼出臺(tái)相關(guān)文件，為城市雨水資源化利用提供了政策制度保障。2013年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》，規(guī)定城鎮(zhèn)排水主管部門應(yīng)當(dāng)確定雨水收集利用設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，合理控制雨水徑流，新區(qū)建設(shè)應(yīng)當(dāng)實(shí)行雨污分流，在有條件的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)逐步推進(jìn)初期雨水收集與處理。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《城市排水（雨水）防澇綜合規(guī)劃編制大綱》，強(qiáng)調(diào)城市雨水徑流控制與資源化利用，包括徑流量控制、徑流污染控制、雨水資源化利用等。2015年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，將雨水年徑流總量控制率作為剛性控制指標(biāo)，要求在劃定城市藍(lán)線（城市規(guī)劃確定的江河、湖、水庫(kù)、渠和濕地等城市地表水體保護(hù)和控制的地域界線）時(shí)，要加強(qiáng)區(qū)域雨水排放管理。2019年，池州、太原、鎮(zhèn)江等地陸續(xù)發(fā)布了《海綿城市建設(shè)和管理?xiàng)l例》。但從總整體上看，我國(guó)尚未對(duì)雨水資源的管理制定專項(xiàng)法律法規(guī)，頂層設(shè)計(jì)尚不完善?，F(xiàn)有國(guó)家層面和地方文件，大都僅將雨水管理作為海綿城市建設(shè)的一環(huán)，主要涉及對(duì)雨水徑流的合理控制，并且缺乏有效的約束機(jī)制。特別是地級(jí)市所制定的規(guī)范性文件，效力等級(jí)較低，雨水資源的管理亟須出臺(tái)高層次、專門性的法律。

（二）尚未建立城市雨水資源統(tǒng)一管理部門

城市雨水資源的利用涉及領(lǐng)域較多，實(shí)施過(guò)程中需與生態(tài)環(huán)境、城市管理、住房建設(shè)等部門進(jìn)行協(xié)作。雨水資源的儲(chǔ)蓄、收集利用屬于建筑節(jié)能范疇，應(yīng)由住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部管理?！冻擎?zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》規(guī)定，國(guó)務(wù)院住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門指導(dǎo)監(jiān)督全國(guó)城鎮(zhèn)排水與污水處理工作，縣級(jí)以上地方人民政府城鎮(zhèn)排水與污水處理主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)排水與污水處理的監(jiān)督管理工作。而水利部則負(fù)責(zé)實(shí)施水資源的統(tǒng)一監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)節(jié)約用水及防澇抗旱工作。而雨水資源的污染問(wèn)題，則由生態(tài)環(huán)境部門進(jìn)行監(jiān)督管理。2015年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)布后，有些海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市成立了海綿城市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組。例如杭州市就成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在市建委，建立了統(tǒng)一指揮、整體聯(lián)動(dòng)、部門協(xié)作、責(zé)任落實(shí)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。但這種機(jī)構(gòu)和機(jī)制都沒(méi)有針對(duì)城市雨水資源進(jìn)行統(tǒng)一管理，導(dǎo)致城市雨水資源管理的各個(gè)環(huán)節(jié)由不同的部門分管，各部門又往往權(quán)責(zé)不清，分工不明，雨水的資源化利用很難統(tǒng)籌。

（三）缺少針對(duì)性的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施

世界上很多國(guó)家都建立了雨水資源化利用的激勵(lì)機(jī)制。德國(guó)通過(guò)征收雨水排放費(fèi)來(lái)激勵(lì)企業(yè)、社會(huì)組織、公民對(duì)雨水進(jìn)行資源化、集約化利用。美國(guó)的華盛頓、得克薩斯等7個(gè)州對(duì)公民進(jìn)行雨水集蓄利用制定了具體的激勵(lì)手段，包括費(fèi)用減免相關(guān)費(fèi)用、給予稅收優(yōu)惠和財(cái)政貼息等。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施作為強(qiáng)制性法律政策的配套手段，是雨水資源管理不可或缺的部分。我國(guó)《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》中規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)采取特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買服務(wù)等多種形式，吸引社會(huì)資金參與投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)城鎮(zhèn)排水與污水處理設(shè)施”，鼓勵(lì)社會(huì)資金投資建設(shè)排水設(shè)施，但尚未針對(duì)雨水的排放處理建立費(fèi)（稅）制度。2018年《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》修訂后，對(duì)城市節(jié)水項(xiàng)目的建設(shè)資金來(lái)源使用做出了規(guī)定，但未針對(duì)雨水資源的經(jīng)濟(jì)政策作出具體安排。2021年財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的相關(guān)規(guī)定，明確對(duì)城市污水收集處理設(shè)施建設(shè)的資金予以補(bǔ)助，實(shí)行?？顚Ｓ?、專項(xiàng)管理，但沒(méi)有涉及雨水的資源化利用?？梢?jiàn)，目前我國(guó)的法律、規(guī)章、規(guī)范性文件等對(duì)雨水資源化利用還缺少明確規(guī)定，還缺少針對(duì)企業(yè)、事業(yè)單位、公民雨水資源化利用的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施。

三、德國(guó)城市雨水資源管理法律制度對(duì)我國(guó)的啟示

（一）制定專項(xiàng)法律法規(guī)

我國(guó)的雨水資源管理仍處于起步階段，與之相關(guān)的行政依據(jù)均為規(guī)范性文件或部門規(guī)章，立法層次較低，效力較弱，亟須完善有關(guān)法律法規(guī)?？紤]到目前我國(guó)雨水資源管理所存在的問(wèn)題比較復(fù)雜，近期制定《城市雨水資源管理法》的條件還不成熟，不妨借鑒德國(guó)經(jīng)驗(yàn)，首先在上位法明確雨水資源的利用理念，可在《水法》中對(duì)雨水資源的概念、管理及利用方式予以規(guī)定；也可先出臺(tái)一部綜合性的《海綿城市建設(shè)法》，將雨水的資源化利用作為一個(gè)專章，在此基礎(chǔ)上逐步推進(jìn)《城市雨水資源管理法》的專項(xiàng)立法。

（二）設(shè)立統(tǒng)一職能管理部門

建議建立統(tǒng)一的職能管理部門對(duì)城市雨水資源進(jìn)行更為高效的管理，從縱向上形成中央到地方的統(tǒng)一管理體系，從橫向上形成由單個(gè)部門統(tǒng)一管理雨水資源化利用的機(jī)制。鑒于水資源的管理屬于水利部門的職責(zé)，雨水資源管理屬于水資源管理中的一環(huán)，可以考慮將城市雨水資源的管理統(tǒng)一由水利部門管理，以形成雨水資源管理的一體化模式。可由水利部門制定雨水設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，雨水利用項(xiàng)目規(guī)劃及排放許可制度，統(tǒng)一管理雨水的收集、排放等事項(xiàng)。

（三）建立有針對(duì)性的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施

國(guó)內(nèi)外城市雨水資源利用的成功經(jīng)驗(yàn)表明，城市雨水資源利用的大規(guī)模推廣需要兼具強(qiáng)制性和激勵(lì)性的雨水資源利用政策。我國(guó)目前仍處于依靠政府行政命令或補(bǔ)貼進(jìn)行雨水資源管理的階段，應(yīng)當(dāng)適時(shí)向下一階段轉(zhuǎn)變。結(jié)合我國(guó)實(shí)際，可以劃區(qū)域、分城市制定雨水資源管理的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施，對(duì)修建雨水儲(chǔ)蓄設(shè)施的企業(yè)或公民進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼或適當(dāng)減免污水排放稅費(fèi)。對(duì)于修建雨水資源化利用設(shè)施的企業(yè)和居民，政府可以給予其財(cái)政補(bǔ)助或減免其部分污水處理費(fèi)用。

德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)完善法律政策體系，實(shí)現(xiàn)城市雨水資源可持續(xù)利用的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我們有一定啟發(fā)。但各國(guó)國(guó)情不同，制定城市雨水資源化利用的法律法規(guī)必須從實(shí)際出發(fā)，不可能照搬照抄。我國(guó)近年來(lái)的實(shí)踐探索，已經(jīng)為逐步形成城市雨水資源化利用的法律法規(guī)體系打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，相信我國(guó)的雨水資源化利用法律政策體系將會(huì)越來(lái)越完善。