中美第三支柱養(yǎng)老金對比分析

□文/ 唐霄逸

（西安財(cái)經(jīng)大學(xué) 陜西·西安）

［提要］ 受新冠肺炎疫情影響，2020 年我國養(yǎng)老金首次出現(xiàn)入不敷出的情況。隨著人口年齡結(jié)構(gòu)重心的上移，老齡人口基數(shù)不斷增大，未來我國的養(yǎng)老金缺口將越來越大。本文采用比較分析法，通過借鑒美國第三支柱養(yǎng)老金政策，分析我國第三支柱養(yǎng)老金存在的問題，并提出加強(qiáng)政府監(jiān)督、加大稅收激勵、開發(fā)多樣化產(chǎn)品等手段，優(yōu)化我國第三支柱養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)我國養(yǎng)老金的可持續(xù)性、適應(yīng)性，從而推進(jìn)我國第三支柱養(yǎng)老金可持續(xù)發(fā)展。

近年來，隨著我國老齡人口的不斷增加，我國面臨著未富先老、中度老齡化、養(yǎng)老金缺口三大問題。根據(jù)國家計(jì)算我國現(xiàn)行養(yǎng)老制度將在2029 年出現(xiàn)收不抵支的情況，到2035 年左右養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余將耗盡，因此中國養(yǎng)老體系改革勢在必行。目前，我國三支柱養(yǎng)老比例頭重腳輕。第一支柱覆蓋范圍廣，但依然有人沒有參與其中，需要依法強(qiáng)制納入，因此可發(fā)展空間幾乎沒有。第二支柱雖然在穩(wěn)健發(fā)展中，全國共有10.5 萬家企業(yè)建立企業(yè)年金制度，占企業(yè)法人數(shù)量比重低于10%，納入人數(shù)近2，000 萬人左右，人口覆蓋規(guī)模相對有限，大概就是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)的一成左右。這個瓶頸現(xiàn)在已經(jīng)無法突破，有能力的已經(jīng)參保，沒有能力的沒有可能再參保。加上我國企業(yè)制度存在漏洞，企業(yè)并不愿意承擔(dān)該部分責(zé)任使得第二支柱養(yǎng)老金發(fā)展較為緩慢。而第三支柱養(yǎng)老金作為一股養(yǎng)老金的新勢力其發(fā)展也不是十分順利，目前我國商業(yè)養(yǎng)老金處于起步階段，發(fā)展規(guī)模小，截至2020 年4 月，僅有23 家保險(xiǎn)公司進(jìn)入試點(diǎn)，參保人數(shù)4.88 萬人。2020 年，中國個人賬戶養(yǎng)老金以及私人養(yǎng)老金二者合計(jì)占GDP 的比重略高于3%，而國際加權(quán)平均值已達(dá)到126%，簡單平均值也有49.7%。另據(jù)社科院發(fā)布的《中國養(yǎng)老金精算報(bào)告2019-2050》，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余或許在2035 年耗盡，“十四五”期間我國養(yǎng)老金保障缺口可能達(dá)到8～10 萬億元。因此，“十四五”規(guī)劃指出“我國養(yǎng)老體系要向多支柱、多層次發(fā)展”。為此，本文通過借鑒美國第三支柱養(yǎng)老金發(fā)展措施，探究出一種適合中國商業(yè)化養(yǎng)老金發(fā)展的道路，從而發(fā)揮出商業(yè)化養(yǎng)老金的內(nèi)在潛力，縮小養(yǎng)老金缺口，緩和政府財(cái)政支出壓力。

一、中國第三支柱養(yǎng)老金存在的問題

（一）個人養(yǎng)老金制度存在缺陷。個人養(yǎng)老金制度分為產(chǎn)品制和賬戶制。目前，我國第三支柱養(yǎng)老金采用的是產(chǎn)品制，即養(yǎng)老商品與國家稅收優(yōu)惠相結(jié)合。就目前我國養(yǎng)老金發(fā)展情況而言，產(chǎn)品制并不適合。首先，稅收程序復(fù)雜、效率低下。對于參保人來說，手續(xù)繁瑣、參保成本高，稅收優(yōu)惠與成本相近，并沒有較強(qiáng)的吸引力。還有就是養(yǎng)老資金和所享受稅收優(yōu)惠的轉(zhuǎn)移、接續(xù)問題。當(dāng)個人養(yǎng)老金產(chǎn)品在不同機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行轉(zhuǎn)移時(shí)，各企業(yè)稅收優(yōu)惠和接續(xù)程序的不同是阻止養(yǎng)老產(chǎn)品順利轉(zhuǎn)移的重大阻礙。其次，獨(dú)立于養(yǎng)老金體系。第三支柱與二三支柱的管理機(jī)構(gòu)、信息平臺有著不同的差異，分散的個人賬戶可能會出現(xiàn)保障重疊、信息不對稱等情況的發(fā)生，成為第三支柱推行的阻礙。最后，目前我國缺乏完整的個人養(yǎng)老金制度，在出現(xiàn)問題的情況下無法做出準(zhǔn)確的判斷，加上現(xiàn)在我國對養(yǎng)老產(chǎn)品定義并不明確，這也是導(dǎo)致養(yǎng)老產(chǎn)品不規(guī)范的原因之一。更何況我國金融行業(yè)起步晚，金融監(jiān)管制度建設(shè)和監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)不足，這使得投資經(jīng)理誘導(dǎo)、欺騙顧客的事件時(shí)有發(fā)生。

（二）優(yōu)惠政策力度不足，群眾積極性低。首先相關(guān)稅收優(yōu)惠的范圍較窄，無法吸引到顧客。稅收優(yōu)惠政策是發(fā)展第三支柱養(yǎng)老金的根本動力，一般國家會采取稅收優(yōu)惠和現(xiàn)金補(bǔ)貼兩種措施。以個人遞延所得稅為例，我國稅延型養(yǎng)老保險(xiǎn)采用EET 稅收優(yōu)惠，此稅收優(yōu)惠政策對高收入人群有較強(qiáng)吸引力，而我國目前個稅起征點(diǎn)是5，000 元，能達(dá)到此標(biāo)準(zhǔn)的個稅納稅人僅有6，400 萬，占總?cè)丝跀?shù)量僅為4.6%，納稅人數(shù)少，且受益范圍有限，對于中低收入者來說本身應(yīng)納稅額就少甚至未到起征點(diǎn)，因此稅收優(yōu)惠無法提供參與動力。加上我國目前對第一支柱的財(cái)政補(bǔ)貼力度大、重視程度高，這為發(fā)展商業(yè)化養(yǎng)老金增添了負(fù)擔(dān)，不能像發(fā)達(dá)國家一樣兼顧到大部分中低收入人群。此外，稅延型養(yǎng)老保險(xiǎn)最終稅率為7.5%，稅前抵扣金額最高僅1，000 元，與較長時(shí)間的通貨膨脹率相比其所能帶來的優(yōu)惠微乎其微。而且當(dāng)前社保繳費(fèi)率較高，一定程度壓低了第三支柱養(yǎng)老金的生存空間，同時(shí)辦理稅優(yōu)手續(xù)繁瑣，因此整體吸引力較低。在多重需求的前提下，群眾并不會為商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)提供過多的精力，如果無法建立有效的稅收優(yōu)惠政策，第三支柱養(yǎng)老金就無法發(fā)揮真正的作用。

（三）養(yǎng)老產(chǎn)品市場不成熟。自2018 年試點(diǎn)以來，銀行、保險(xiǎn)、基金、信托等在第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中已皆有各自的養(yǎng)老產(chǎn)品。從表面上看，發(fā)展勢良好，相關(guān)產(chǎn)品、服務(wù)等看似源源不斷，但其發(fā)展卻參差不齊。首先，產(chǎn)品種類有限、同質(zhì)化嚴(yán)重，難以保證個性化需求。目前，市場上的養(yǎng)老產(chǎn)品是指定類別的養(yǎng)老產(chǎn)品，包括收益確定型、收益保底型、收益浮動型產(chǎn)品，并未引入其他類型產(chǎn)品，產(chǎn)品單一，缺乏群體針對性（老、弱、病、殘、寡等人群）。我國養(yǎng)老產(chǎn)品市場與美國等發(fā)達(dá)國家相比不夠豐富，美國20 世紀(jì)90 年代后，共同基金、其他資產(chǎn)（股票、債券、期貨等）持續(xù)提升，權(quán)益類資產(chǎn)占比最高達(dá)到配置比例的50%，實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老金的保值增值，同時(shí)還驅(qū)動美國股市長牛。而我國目前的養(yǎng)老產(chǎn)品大多均處于嘗試階段，而且由于民眾對金融理財(cái)和養(yǎng)老產(chǎn)品缺乏認(rèn)知，因此此類產(chǎn)品的市場接受度并不高。截至2020 年，在試點(diǎn)地區(qū)總共實(shí)現(xiàn)保費(fèi)4.26 億元，參保人數(shù)不足5 萬。其次，市場不規(guī)范，投資主體較少，暫時(shí)還未形成完整的養(yǎng)老投資市場，消費(fèi)者對養(yǎng)老市場持觀望態(tài)度。

二、中國第三支柱養(yǎng)老金問題解決措施

（一）完善個人賬戶制，發(fā)揮政府的監(jiān)督作用。個人養(yǎng)老賬戶制，即每一個人在銀行都有屬于自己的特別養(yǎng)老賬戶，未退休前去投錢，退休后去取錢。投的錢可以通過稅優(yōu)等一系列政策將錢集中。個人賬戶制具有可攜性、靈活性、透明性、自主性等特點(diǎn)，更加符合我國第三支柱的需求。因此，產(chǎn)品制向賬戶制轉(zhuǎn)變的趨勢勢在必行。首先，建立科學(xué)、有效的個人賬戶制度需要完善養(yǎng)老金賬戶平臺和制度協(xié)調(diào)，建立一個面向所有金融行業(yè)的個人養(yǎng)老金信息平臺，打通一二三支柱個人養(yǎng)老賬戶，實(shí)現(xiàn)信息共享使其與稅務(wù)機(jī)構(gòu)對接，實(shí)現(xiàn)賬戶信息與相關(guān)政策的互通，簡化稅收優(yōu)惠的處理程序和接續(xù)流程，提高辦事效率、降低成本，為金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入養(yǎng)老金體系提供支持。其次，建立可覆蓋到整個體系的監(jiān)督機(jī)制，設(shè)立配套的法律法規(guī)，在法律層面上明確稅優(yōu)政策、目標(biāo)群體、產(chǎn)品準(zhǔn)入、違規(guī)處罰、領(lǐng)取條件等要求。明確相關(guān)部門之間的權(quán)力與責(zé)任、發(fā)揮政府的監(jiān)督和引導(dǎo)作用，避免扯皮情況的發(fā)生。提高監(jiān)督的透明性，定期進(jìn)行公開，保障參保人的知情權(quán)。各部門之間實(shí)現(xiàn)資源共享、系統(tǒng)互通，加強(qiáng)信息交流，做好風(fēng)險(xiǎn)把控。

（二）調(diào)整個人遞延所得稅政策，加強(qiáng)稅收激勵。首先，第三支柱養(yǎng)老金雖然是自愿參加性的商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，市場發(fā)揮主要作用，但其本質(zhì)是在政府引導(dǎo)下補(bǔ)充基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一種模式，因此其具有惠普性，應(yīng)該以全體公民為對象，面向大眾、不設(shè)置進(jìn)入門檻，無論是靈活就業(yè)者、自雇者還是無業(yè)者。因此，應(yīng)該靈活運(yùn)用稅收優(yōu)惠政策，將稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼都納入到制度建設(shè)當(dāng)中，針對不用人群設(shè)計(jì)不用層次的稅收優(yōu)惠政策，充分滿足不同收入階段人群的需求。例如，對于高收入群體采用EET（延遲納稅）模式，對中低收入群體采用TEE（只對繳費(fèi)征稅）模式，擴(kuò)大受惠人群。其次，嘗試采用直接補(bǔ)貼模式。對于未達(dá)到起征點(diǎn)的人群參加第三支柱養(yǎng)老金，可以給予一定比例的財(cái)政補(bǔ)貼，而此財(cái)政補(bǔ)貼優(yōu)先使用于商業(yè)化養(yǎng)老金使政策惠及低收入群體，提升制度的公平性和覆蓋面。與此同時(shí)，也要避免居民過度利用稅收優(yōu)惠進(jìn)行避稅，要設(shè)置享受稅收優(yōu)惠收入的上限，超過上限的金額需要正常繳稅。最后，對三支柱養(yǎng)老金繳費(fèi)率進(jìn)行調(diào)整，適當(dāng)降低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率，提高二三支柱養(yǎng)老金替代率。這不僅可以減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，還為第三支柱的發(fā)展提供了促進(jìn)作用。

（三）開發(fā)多樣化產(chǎn)品，完善配套服務(wù)。確定第三支柱的發(fā)展地位，針對社會各類需求群體制定個性化養(yǎng)老產(chǎn)品，擴(kuò)大養(yǎng)老金融產(chǎn)品，提供多樣化養(yǎng)老產(chǎn)品，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用。首先，增加養(yǎng)老投資主體，將更多保險(xiǎn)、銀行、基金、信托等金融機(jī)構(gòu)納入第三支柱之中，并適當(dāng)降低企業(yè)準(zhǔn)入門檻。引入更多金融機(jī)構(gòu)的同時(shí)還要完善市場準(zhǔn)入審核機(jī)制，盡可能多地選擇有資格、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)力強(qiáng)的金融機(jī)構(gòu)，在保證市場安全性的同時(shí)充分發(fā)揮競爭機(jī)制，盡快推動個人養(yǎng)老金投資公募基金政策的落地，設(shè)置產(chǎn)品或機(jī)構(gòu)白名單。其次，開發(fā)多樣化養(yǎng)老產(chǎn)品，拓寬養(yǎng)老金投資渠道，盡可能擴(kuò)大覆蓋群體。鼓勵進(jìn)入市場的金融機(jī)構(gòu)開發(fā)適合各類人群的養(yǎng)老投資產(chǎn)品，做好參保對象的細(xì)分工作，尤其是鰥、寡、殘疾等群體的照顧，對于此類金融機(jī)構(gòu)政府應(yīng)進(jìn)行一定程度的財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠，使第三支柱全方位覆蓋。養(yǎng)老產(chǎn)品多樣化的同時(shí)還需要把控風(fēng)險(xiǎn)程度，主要將投資范圍限定在常規(guī)金融資產(chǎn)，限制高風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)。最后，大力發(fā)展投資顧問。我國居民儲蓄比例較高，位居全球第二，超過44%，有大量存款可進(jìn)行投資。隨著居民投資意識的崛起，投資顧問的出現(xiàn)變得尤為重要，其可幫助居民提供個人養(yǎng)老金賬戶管理、資產(chǎn)配置戰(zhàn)略制定、信息披露等服務(wù)，幫助居民合理進(jìn)行投資。同時(shí)，設(shè)立相應(yīng)的規(guī)章制度，加強(qiáng)對投資顧問的監(jiān)督，保證其提供咨詢服務(wù)的客觀，所收費(fèi)用的合理性，能為客戶創(chuàng)造價(jià)值。

三、中美三支柱養(yǎng)老金現(xiàn)狀對比

1978～2020 年，美國養(yǎng)老金規(guī)模快速增長，2020 年美國三支柱養(yǎng)老金占GDP 比重為180.4%（38 萬億美元），年均復(fù)合增速約10%。養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)比例為1∶6∶3，第二支柱占比較高，第三支柱快速增長且整體處于平衡狀態(tài)。其中，美國第三支柱養(yǎng)老總資產(chǎn)占GDP 比重為58.44%。而我國三支柱發(fā)展極不平衡，根據(jù)人社部數(shù)據(jù)，2020 年我國三支柱養(yǎng)老金總規(guī)模為11.3 萬億元，養(yǎng)老金結(jié)存金額僅占GDP 的12%，且我國三支柱比重為8∶1∶1，第一支柱規(guī)模過大，二三支柱養(yǎng)老金發(fā)展緩慢且占比較小。其中，我國第三支柱養(yǎng)老金占GDP 比重僅為1%。股市方面，早在20 世紀(jì)70 年代美國第三支柱養(yǎng)老金就已經(jīng)持有美國企業(yè)1/3 以上的股權(quán)，而且投資方式多元化（基金、股票、期貨、債券等），而我國第三支柱養(yǎng)老金處于起步階段，在股市上也并無過多份額，且投資方式單一。根據(jù)《2020 年中國養(yǎng)老發(fā)展報(bào)告》，截至2019 年底我國二三支柱養(yǎng)老金總資產(chǎn)占股市市值的比例僅有1.37%，與全球平均水平21.47%具有不小的差距。

四、發(fā)展第三支柱養(yǎng)老金的意義

我國第三支柱養(yǎng)老金的建立符合我國現(xiàn)階段發(fā)展的需要，與加快構(gòu)建國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)。其具有以下幾點(diǎn)意義：

（一）緩解養(yǎng)老金窘境。在第一支柱占比較大的中國，第三支柱養(yǎng)老金的發(fā)展有利于緩解我國第一支柱養(yǎng)老金的壓力，可以解決養(yǎng)老保障不足的情況。發(fā)展個人養(yǎng)老金不僅可以增加我國養(yǎng)老金總量，還可以改變我國當(dāng)前三支柱養(yǎng)老金占比畸形的問題，緩和人口老齡化和養(yǎng)老需求增加的局勢。李佩昕（2017）基于離差系數(shù)最小化耦合協(xié)調(diào)度模型，得出“我國三支柱之間有耦合協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在需求，且存在任意兩支柱耦合協(xié)調(diào)水平都在穩(wěn)步上升的趨勢”。

（二）第三支柱養(yǎng)老金的發(fā)展有利于加強(qiáng)我國養(yǎng)老保障體系的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。目前，我國養(yǎng)老金替代率為44%，與OECD 國家、歐盟的養(yǎng)老金替代率相比雖然在平均數(shù)方面高于兩組織，但這并不代表我國養(yǎng)老保障水平高，這是因?yàn)槲覈B(yǎng)老金結(jié)構(gòu)單一（第一支柱獨(dú)大）、老齡化增速過快導(dǎo)致的。我國養(yǎng)老金替代率主要以基本養(yǎng)老金替代率為主，此比例超過OECD 國家，表明我國養(yǎng)老保障體系存在畸形發(fā)展（偏向第一支柱）的問題。而多支柱養(yǎng)老金協(xié)調(diào)發(fā)展可以有效緩解養(yǎng)老保障結(jié)構(gòu)失衡的問題，增加整體的可持續(xù)性。

（三）第三支柱養(yǎng)老金的發(fā)展可以推進(jìn)整個養(yǎng)老市場的發(fā)展和完善。根據(jù)政府對商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)功能的定位，第三支柱的發(fā)展不僅可以促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，還可以刺激相關(guān)產(chǎn)品的開發(fā)和資本的投入，以此來引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)大眾化、多元化、專業(yè)化，更加健康穩(wěn)定地發(fā)展。

綜上所述，雖然我國商業(yè)養(yǎng)老金已初見雛形，但仍有許多問題尚未解決，本文指出目前發(fā)展第三支柱養(yǎng)老金的問題。從海外發(fā)展來看，養(yǎng)老金是美國發(fā)展的重要推動因素。而目前我國養(yǎng)老金第一支柱財(cái)政負(fù)擔(dān)較重，第二支柱覆蓋率較低，第三支柱規(guī)模極低，難以成為發(fā)展的催化劑。自試點(diǎn)以來，由于稅收激勵不足整體規(guī)模有限。因此，監(jiān)管多次公開表態(tài)發(fā)展第三支柱養(yǎng)老金，推動第三支柱養(yǎng)老金入市。從整體設(shè)計(jì)上看，我國養(yǎng)老金政策改革有三大問題有待解決：一是賬戶制體系建設(shè)；二是民眾群體的覆蓋面；三是相關(guān)法律法規(guī)的建立。從以上三個問題入手，打破一二三支柱養(yǎng)老金各自為政的局面，努力發(fā)展商業(yè)化養(yǎng)老金，加強(qiáng)市場運(yùn)轉(zhuǎn)，保證養(yǎng)老資金長期保值增值。