重大突發(fā)性公共事件政府履責審計探討

□文/任 赟

（蘭州財經大學 甘肅·蘭州）

［提要］國家審計作為國家治理體系不可或缺的組成部分，是重大突發(fā)性公共事件審計的必然責任，因為政府履行職責的水平和效率關系到重大突發(fā)公共事件處置的有效性和人民群眾的生命財產安全。本文基于委托代理理論，分析各級政府部門在重大突發(fā)性公共事件中的責任和政府履責審計中存在的問題，提出實施全過程政府履責跟蹤審計、完善責任追究制度和政府績效履責審計標準體系等措施，以便深入貫徹落實國家審計在應對重大突發(fā)性公共事件中的審計監(jiān)督職能，督促政府切實履行職責，提高政府在重大突發(fā)性公共事件中的危機處理能力和治理水平。

重大突發(fā)性公共事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件。我國在發(fā)生重大突發(fā)性公共事件時，會匯集大量來自不同國家及社會各行各業(yè)的救災專項資金和物資，國家也需要在第一時間向社會公眾公布對救災物資的審計結果。審計署官網發(fā)布的第一份審計公告為《審計署關于防治非典型肺炎專項資金和社會捐贈款物審計結果的公告》（2003年第1號），該公告也說明了國家審計的審計監(jiān)督功能在應對重大突發(fā)性公共事件中有著無可厚非的地位，也是政府部門不可推卸的責任，這同樣也是推動公共危機事件的應急、救援和恢復等各項工作順利開展的重要部分。盡管在種種突發(fā)性公共事件中，各項救援物資的利用率和政府職責的履行有很大的相關性，但是政府履責的完成度與處理重大突發(fā)性公共事件等各類緊急事務的效率有著緊密的聯(lián)系。

2020年初全世界范圍爆發(fā)的新冠肺炎疫情（CDVID-19）和2003年爆發(fā)的“非典”疫情情況大同小異，疫情發(fā)生后社會各界和國家財政都在疫情防控工作中投入了大量的救災物資。自從2003年“非典”疫情爆發(fā)后，審計署就開始作為獨立的經濟監(jiān)督部門，分別對國家各種重大突發(fā)性公共事件比如“非典”疫情、汶川地震以及新冠肺炎疫情這類事件開展了審計工作。

總而言之，國家審計是國家治理體系中不可或缺的一環(huán)，在對于重大突發(fā)性公共事件中使用的大量財政資金以及受捐物資，其是否能被高效及時地分配利用受到社會各界的高度關注。在物資籌集分配的過程中，各級政府需要承擔對救災資源處置的代理責任，保障救災資源能夠高效率地使用在突發(fā)性公共事件中的運行環(huán)節(jié)。所以，國家審計不僅僅扮演著對國家財政資金和社會捐贈物資的分配使用的監(jiān)督者角色，而且還要重視各層級政府責任主體的履責效率。

一、重大突發(fā)性公共事件中政府履責審計的必要性及存在的問題

（一）重大突發(fā)性公共事件中政府履責審計的必要性。從2002年爆發(fā)的“非典”疫情到現在的新冠肺炎疫情，還有唐山地震到汶川地震，我國在面對各種突發(fā)公共事件時所進行的審計工作也是在不斷地完善發(fā)展中。從一開始針對救災物資款項的常規(guī)性審計發(fā)展到對救災物資的各環(huán)節(jié)審計，從最初應對突發(fā)事件只應用事后審計發(fā)展到目前廣泛應用的全過程跟蹤審計，這些都凸顯了國家在審計工作中對“審計全覆蓋”理念的不斷探索研究，國家審計也在此期間不斷拓展其深度和廣度。但是迄今為止，審計公告中并沒有關于各項突發(fā)性公共事件中各級政府的責任履行情況的說明。2006年國務院發(fā)布的《國家突發(fā)性公共事件總體應急預案》中指出，提高政府保障公共安全和處置突發(fā)公共事件的能力，最大限度地預防和減少突發(fā)公共事件及其造成的損害，保障公眾的生命財產安全，維護國家安全和社會穩(wěn)定，促進經濟社會全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展。由此可見，政府履行職責的能力和水平對重大突發(fā)性公共事件工作進展和成效都有著重大的影響。

國家審計作為我國財政監(jiān)督體系中重要的一環(huán)，既要保障我國財政經濟事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，還要推動國家廉政建設。全方位審計監(jiān)督在針對重大突發(fā)性公共事件中政府是否依法履行職責的任務中發(fā)揮著重要的作用。2010年《政府工作報告》中指出要充分發(fā)揮監(jiān)察、審計部門對我國政府行政權力運行的監(jiān)督作用。2018年《政府工作報告》中強調：“在我國的黨風廉政建設中要加強審計的監(jiān)督作用”。2020年《政府工作報告》中強調：“政府堅持依法行政，提高執(zhí)政能力，應強化審計監(jiān)督”。

綜上，重大突發(fā)性公共事件中政府履責審計在查處政府官員在工作中是否存在懶政、怠政或者不作為的行為時發(fā)揮著重要的監(jiān)督作用，而且在審計過程中也能發(fā)現一些有能力有擔當的干部，可以給予相應的獎勵，鼓勵其在工作中的努力。同時，及時進行政府履責審計對于提升政府在應對突發(fā)性公共事件時的應急處理能力、應急救援水平以及完善國家治理體系時有著推進發(fā)展的作用。因此，政府履責審計在應對重大突發(fā)性公共事件時有著很大的必要性。

（二）重大突發(fā)性公共事件中政府履責審計存在的問題

1、審計內容單一，對其審計重點把握不準確。在審計過程中，由于對實施方案的制定不完整，造成審計內容狹窄，從而會使基層審計單位在實際開展審計工作時會因為對審計內容、重點以及方法等掌握不全面，以至于影響后續(xù)的審計進程。2008年汶川地震發(fā)生后，審計署依據《中華人民共和國審計法》和《關于加強對抗震救災資金物資監(jiān)管的通知》的規(guī)定和要求編制并公布了《審計署關于汶川地震抗震救災資金物資審計情況公告》，在相關的審計評價和發(fā)現的問題中并沒有明確地指出是依據哪種實施準則得出的結論，沒有具體細化的操作標準和操作流程。而且這種審計公告主要是針對救災物資的審計，或者是針對政府是否合規(guī)合法地履行對救災物資分配情況的審計，并沒有針對政府的其他相關責任履行情況進行審計，或是審計較少，例如政府是否關注群眾的民生保障問題等。所以，國家審計要在救災款物的審計過程中堅持審計透明、公正、效率的原則，更要對其他行為進行審計，達到“審計全覆蓋”的發(fā)展趨勢和要求。

2、強調結果審計，忽視履責行為的期間審計。在現階段，重大突發(fā)性公共事件中針對政府在救援處置的階段過程的審計行為較少，基本都是針對救災物資進行審計，而且此過程并不是全過程跟蹤審計。同樣在重大突發(fā)性公共事件發(fā)生時，政府審計在針對政府履責審計的時候，總是將重點放在政府部門的履責結果，例如政府在使用公共救災物資的時候是否合理合法使用，而忽略了政府部門在此期間的履責行為是否合法合規(guī)。但是，這種情況的發(fā)生也有一定的原因，一是政府部門在重大突發(fā)性公共事件發(fā)生時會負責多方面的工作，工作量比較大，如果進行全過程跟蹤審計，會面臨搜集審計證據時出現復雜且難以量化的工作量等問題；二是當重大突發(fā)性公共事件發(fā)生時，社會層面可能會出現雜亂無序的情況，在這樣的環(huán)境下進行全過程跟蹤審計會加大審計成本，由此可能會違背經濟性的原則。在效益性原則的前提下，重大突發(fā)性公共事件審計進行事前和事后審計會使審計效益最大化，全過程跟蹤審計會降低審計的效益性。因此，在“非典”疫情、汶川地震、玉樹地震等重大突發(fā)性公共事件發(fā)生后，在對此類事件進行審計工作的不斷實踐過程中，審計內容主要針對災后對社會的恢復和重建的情況進行審計工作，并非是對災難發(fā)生時針對政府行為的全過程進行跟蹤審計。但是，如果在審計時一味地追求經濟性，這樣的行為會很容易忽視針對政府履責過程審計的價值，由此也等同于違背了審計的效果性原則。如果沒有對政府在重大突發(fā)性公共事件中的履責行為過程進行跟蹤審計，則可能會產生一些怠政懶政的行為，甚至可能會發(fā)生政府官員在此期間利用職權非法斂財的行為，最后就會因此降低政府在人民心中的公信力。

3、未及時披露審計信息。根據委托代理理論，政府需要及時進行信息的披露，民眾了解政府部門履責情況只有通過充分的信息披露才能了解。從國家治理的角度來說，公開、透明是政府工作的基本要求，審計信息的及時披露是國家治理的內在需求，審計信息的及時公開也保證了利益相關者的權利。審計信息的及時公布，一方面滿足了群眾對于受托責任的監(jiān)督，能夠及時了解審計工作的進度；另一方面審計信息的及時披露能夠很好地落實審計整改工作，群眾對審計的需求越大，審計公告的信息質量越高，審計整改的效果就會越好。自2003年國家審計署開始向社會公眾公布曝光審計案件開始，也稱之為“審計風暴”，給社會帶來了巨大的反響，引起了被審計單位的重視，從而進行整改。

二、完善重大突發(fā)性公共事件中政府履責審計的建議

為了能夠更好地發(fā)揮國家審計在重大突發(fā)性公共事件中的作用，完善優(yōu)化政府履責審計，本文提出以下幾點建議：

（一）制定重大突發(fā)性公共事件審計預案。為了能夠充分發(fā)揮審計監(jiān)督在重大突發(fā)性公共事件中的重要作用，實踐全過程跟蹤審計，能夠使應對重大突發(fā)性公共事件的審計工作合規(guī)、高效，做到有法可依，因此審計預案的完善亟待開展。

在結合組織機構改革和重新定位審計工作職責的基礎上，推動《審計法》在各級政府部門處理重大突發(fā)性公共事件等各類事項時所應履行的職責，明確各自的責任，逐步形成有序分工、信息共享的運作方式，集中統(tǒng)一協(xié)調管理和服務方式，以便開展協(xié)調其他方面的工作。例如，在新冠肺炎疫情發(fā)生時，要重點關注隔離和救治兩大關鍵環(huán)節(jié)，針對其特性開展實施分類督察審計。針對隔離工作方面所進行的審計工作，應重點關注政府是否具體到社區(qū)層面開展走訪調查，是否有對弱勢群體做到及時的幫扶和救助工作。針對救助工作方面所進行的審計工作，應重點關注政府在醫(yī)療物資的計劃、采購、分配使用等方面的落實情況，以確定是否保障醫(yī)療救助資源能夠真正落實到受益人身上；同時，也要敦促市場監(jiān)管部門要嚴厲打擊各商戶在疫情期間所進行的囤積物資、哄抬價格等違法行為，要維護良好的市場運營環(huán)境。

（二）強化審計問責制度。由于重大突發(fā)性公共事件其本身的特殊性，其問責機制也與傳統(tǒng)的審計模式有著本質上的不同。因為重大突發(fā)性公共事件具有突發(fā)性等特點，而且對社會和群眾的生命財產造成了嚴重的損害以及會造成社會的不穩(wěn)定，而且災難發(fā)生時需要大量的資金以及人力資源彌補當前虧損的狀態(tài)，這些都給審計問責帶來了巨大的挑戰(zhàn)，因此也需要各級政府部門擁有更高標準的職業(yè)水平和履責能力，而且也需要根據重大突發(fā)性公共事件其本身的特殊性建立完善新的審計問責機制。

我國審計機關作為國家行政機關，有權根據審計法規(guī)對行政部門進行處罰，但是沒有相關法律法規(guī)明確規(guī)定審計機關是否可以直接作為主體來問責。目前為止，我國審計機關只有在審計報告中提出相應的處罰建議和意見的權力。因此，在面對重大突發(fā)性公共事件中政府履責情況所實施的審計工作時，應優(yōu)化審計問責程序，出現問題及時問責相關負責人，并且根據問題的嚴重程度給予負責人及及其部門相應的處罰，建立相應的獎懲機制，并將相關問責進度及問責信息及時向社會公眾披露，從而能夠充分發(fā)揮審計的監(jiān)督功能。

（三）完善明確審計信息公告制度。重大突發(fā)性公共事件的審計項目相比于常規(guī)的審計項目而言，有著時間緊、任務重的特點，而且還會受到社會公眾的關注，審計結果的及時公布便顯得尤為重要。而且政府官方發(fā)布的審計公告還會避免由于非官方消息的傳播而引起不必要的社會恐慌，從而影響疫情防控工作的進度。

從國家審計機關的角度來說，應當嚴格規(guī)范審計報告的行為，建立統(tǒng)一有效的報告公開和信息披露工作機制，鑒于重大突發(fā)性公共事件的特殊性，各級審計機關可以考慮采用官網、公眾號以及利用自媒體的方式，分階段地及時向社會公眾發(fā)布審計工作信息，如此一來，就可以有效地預防謠言傳播，同時還可以提升國家審計機關的公信力，有助于維護社會的穩(wěn)定。

從地方審計機關的角度來說，在上級機關沒有明確規(guī)范審計信息公告制度的情況下，可以嘗試通過多途徑、多方式公開審計信息，例如新聞媒體專訪、官方微信公眾號以及召開新聞發(fā)布會等更多靈活多樣的信息披露方式來公布審計信息，保障群眾的知情權。另外，審計機關對外披露的審計信息不應僅僅包括政府組織及其人員的違法違規(guī)行為，還更應該披露對當前事件的整改落實情況，這樣就可以利用社會公眾的力量共同推進審計整改的落實。