加強(qiáng)新時(shí)期預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果利用的思考

●米文彬

2018年9月1日，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），提出加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，全面實(shí)施政府預(yù)算、部門和單位預(yù)算、政策和項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理，切實(shí)提高財(cái)政資金使用效益和實(shí)際產(chǎn)出?！兑庖姟酚“l(fā)以來(lái)，財(cái)政部切實(shí)把思想認(rèn)識(shí)行動(dòng)統(tǒng)一到黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署上來(lái)，深入學(xué)習(xí)貫徹《意見》有關(guān)要求，將全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理要求落到實(shí)處，每年安排部署財(cái)政部各地監(jiān)管局對(duì)部分轉(zhuǎn)移支付資金開展重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)工作，全面檢視財(cái)政資金使用效益，找出無(wú)效、低效資金，提升預(yù)算績(jī)效管理質(zhì)效。

2019年3月25日，中央編辦印發(fā)了《關(guān)于財(cái)政部派出機(jī)構(gòu)設(shè)置有關(guān)事項(xiàng)的通知》，明確預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)為財(cái)政部各地監(jiān)管局的法定職責(zé)。近年來(lái)，財(cái)政部各地監(jiān)管局認(rèn)真貫徹落實(shí)財(cái)政部黨組工作要求，充分發(fā)揮職能作用，將績(jī)效評(píng)價(jià)工作擺在重要位置來(lái)抓?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果利用，是推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理工作走深走實(shí)的重要抓手和著力點(diǎn)，也是推動(dòng)實(shí)施全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理的落腳點(diǎn)和內(nèi)生動(dòng)力。從近年開展的轉(zhuǎn)移支付績(jī)效評(píng)價(jià)工作來(lái)看，當(dāng)前績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果利用工作還處在起步摸索階段，結(jié)果利用尚不充分，評(píng)價(jià)對(duì)預(yù)算管理的激勵(lì)約束作用難以有效發(fā)揮，影響預(yù)算績(jī)效管理水平提升，對(duì)此筆者進(jìn)行了積極思考，就加強(qiáng)新時(shí)期預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果利用提出幾點(diǎn)意見與建議。

一、當(dāng)前預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果利用存在的問題

（一）評(píng)價(jià)結(jié)果可能存在失真風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前開展轉(zhuǎn)移支付績(jī)效評(píng)價(jià)的普遍做法是，結(jié)合實(shí)際情況，選擇部分有代表性、典型性、資金量大的地區(qū)和項(xiàng)目開展實(shí)地抽查，通過(guò)對(duì)選定地區(qū)和項(xiàng)目開展抽查，進(jìn)行定量定性綜合分析比較，以點(diǎn)帶面檢驗(yàn)衡量專項(xiàng)資金整體績(jī)效情況。受人力、時(shí)間、地域等客觀因素影響，績(jī)效評(píng)價(jià)工作很難覆蓋所有地區(qū)、所有資金、所有項(xiàng)目，只能采取選點(diǎn)抽查的方式，這樣做很可能存在抽查資金占比不高、抽查項(xiàng)目資金恰巧績(jī)效差等情況，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果可能存在失真風(fēng)險(xiǎn)，難以真實(shí)反映某個(gè)地區(qū)某項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的整體績(jī)效水平。在后期評(píng)價(jià)結(jié)果利用中，如果將失真的評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算資金分配相掛鉤，用失真的評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)相關(guān)責(zé)任人開展行政問責(zé)，對(duì)資金使用單位和基層地方有失公平，不利于發(fā)揮績(jī)效結(jié)果的激勵(lì)約束作用。例如，在財(cái)政部組織開展的2019年度林業(yè)改革發(fā)展資金績(jī)效評(píng)價(jià)中，甘肅監(jiān)管局按照要求選取抽查項(xiàng)目資金占中央下達(dá)甘肅省資金的7.31%；在財(cái)政部組織開展的2019—2020年度農(nóng)田建設(shè)補(bǔ)助資金績(jī)效評(píng)價(jià)中，甘肅監(jiān)管局按照要求選取抽查項(xiàng)目資金占中央下達(dá)甘肅省資金的8.79%。

（二）評(píng)價(jià)方法不夠科學(xué)合理

預(yù)算績(jī)效管理是一項(xiàng)專業(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)的工作，當(dāng)前開展績(jī)效評(píng)價(jià)的方式主要有自評(píng)和他評(píng)。從近年開展的績(jī)效評(píng)價(jià)工作來(lái)看，當(dāng)前地方開展績(jī)效評(píng)價(jià)主要以自評(píng)為主，受傳統(tǒng)“重投入、輕管理”的錯(cuò)誤思想影響，基層地方及相關(guān)部門普遍對(duì)績(jī)效管理工作不夠重視，自評(píng)工作流于形式，評(píng)價(jià)工作有時(shí)變成了走過(guò)場(chǎng)。很多地方主管部門開展自評(píng)時(shí)，既未實(shí)地勘察項(xiàng)目實(shí)施情況，也未調(diào)閱資料核實(shí)資金管理使情況，但績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果得分基本為滿分，僅僅只是象征性地扣減1—2分，導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果嚴(yán)重偏離事實(shí)。另外，當(dāng)前基層地方普遍存在預(yù)算績(jī)效管理人員力量不足的問題，對(duì)此部分地方積極嘗試聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)開展績(jī)效評(píng)價(jià)，花錢購(gòu)買服務(wù)，評(píng)價(jià)結(jié)果很可能出現(xiàn)“花錢買好”的現(xiàn)象，第三方機(jī)構(gòu)完全按照政府要求和意愿進(jìn)行評(píng)價(jià)打分，評(píng)價(jià)結(jié)果可能與資金真實(shí)績(jī)效完全不符，影響后期評(píng)價(jià)結(jié)果利用，難以推動(dòng)地方績(jī)效管理水平提升。例如，在財(cái)政部組織開展的2018年度中央財(cái)政耕地輪作休耕制度試點(diǎn)資金績(jī)效評(píng)價(jià)中，甘肅省級(jí)相關(guān)部門報(bào)送的自評(píng)報(bào)告反映，績(jī)效自評(píng)得分為100分，而他評(píng)得分僅為76.5分。

（三）評(píng)價(jià)結(jié)果利用深度廣度有限

當(dāng)前績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果利用方式以情況通報(bào)為主，同時(shí)將其作為行政問責(zé)、分配預(yù)算的重要依據(jù)，評(píng)價(jià)結(jié)果利用的深度和廣度不足。縱向看，績(jī)效管理“上熱下冷”問題突出，中央和省級(jí)層面對(duì)預(yù)算績(jī)效管理較為重視，認(rèn)真貫徹落實(shí)“全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理”的要求，采取有效措施提升預(yù)算績(jī)效管理水平，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為分配預(yù)算、改進(jìn)管理、完善政策的重要參考依據(jù)，但大部分市、縣政府及部門尚未牢固樹立績(jī)效理念，預(yù)算績(jī)效管理工作基礎(chǔ)還不扎實(shí)，開展績(jī)效評(píng)價(jià)多是應(yīng)付差事，評(píng)價(jià)結(jié)果后期利用更是無(wú)從談起。橫向看，評(píng)價(jià)結(jié)果利用主要以各級(jí)財(cái)政部門為主，其他行業(yè)主管部門普遍存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)，認(rèn)為績(jī)效管理主體責(zé)任在財(cái)政部門，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作不夠重視，僅僅是按照要求完成績(jī)效管理規(guī)定動(dòng)作，難以通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)分析查找資金管理使用中存在的突出問題和政策執(zhí)行中存在的體制機(jī)制漏洞，研究提出切實(shí)可行的意見建議，推動(dòng)提升績(jī)效管理水平。另外，當(dāng)前績(jī)效評(píng)價(jià)主要涉及一般公共預(yù)算支出資金，其他政府性基金、債券資金績(jī)效管理工作相對(duì)滯后，與全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理要求不符，評(píng)價(jià)工作尚處在起步摸索階段，結(jié)果利用還需要進(jìn)一步探索實(shí)踐。雖然近年來(lái)財(cái)政部下達(dá)部分轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)時(shí)，根據(jù)績(jī)效結(jié)果在指標(biāo)文件中明確獎(jiǎng)補(bǔ)和扣減轉(zhuǎn)移支付資金數(shù)額，但省、市、縣各級(jí)財(cái)政在分配下達(dá)預(yù)算時(shí)，很少將績(jī)效結(jié)果用于獎(jiǎng)補(bǔ)或扣減預(yù)算資金。

（四）評(píng)價(jià)結(jié)果公開范圍不夠廣泛

評(píng)價(jià)結(jié)果公開是預(yù)算績(jī)效管理工作的重要一環(huán)，通過(guò)公開績(jī)效結(jié)果，一方面有利于擴(kuò)大績(jī)效結(jié)果的知悉范圍，另一方面有利于主動(dòng)接受社會(huì)各界監(jiān)督，推動(dòng)各級(jí)地方政府及資金使用單位高度重視預(yù)算績(jī)效管理工作，切實(shí)提高資金管理使用水平?！兑庖姟访鞔_提出“大力推進(jìn)績(jī)效信息公開透明，主動(dòng)向同級(jí)人大報(bào)告、向社會(huì)公開”的要求，從近年績(jī)效評(píng)價(jià)工作來(lái)看，各級(jí)地方及相關(guān)部門參與績(jī)效信息公開的積極性還有待提高，部分轉(zhuǎn)移支付資金績(jī)效結(jié)果未按要求向同級(jí)人大報(bào)告，績(jī)效結(jié)果公開范圍以財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部為主，公開范圍相對(duì)較窄，社會(huì)各界知曉度較低，不利于提高績(jī)效結(jié)果的公信力。另外，評(píng)價(jià)結(jié)果僅在內(nèi)部公開，使社會(huì)各界對(duì)關(guān)乎國(guó)計(jì)民生專項(xiàng)資金的績(jī)效情況很難知悉，難以有效發(fā)揮社會(huì)輿論對(duì)資金績(jī)效的監(jiān)督作用，既不利于資金使用單位對(duì)照改進(jìn)管理、提升績(jī)效，也不利于在全社會(huì)營(yíng)造“講績(jī)效、重績(jī)效、比績(jī)效、用績(jī)效”的良好氛圍。

（五）評(píng)價(jià)結(jié)果的約束力有待提高

當(dāng)前，我國(guó)尚未從法律層面建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果利用機(jī)制，結(jié)果利用缺乏制度保障，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)工作權(quán)威性不高，評(píng)價(jià)結(jié)果的約束力有限，結(jié)果利用好壞很大程度上取決于政府相關(guān)部門的重視程度和推動(dòng)力度。當(dāng)前各級(jí)地方及相關(guān)部門對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果利用不夠重視，未按“獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”原則將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果用于本級(jí)預(yù)算資金分配下達(dá)。由于缺乏明確的法律規(guī)定，對(duì)一些評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)的低效無(wú)效項(xiàng)目資金，很難按規(guī)定對(duì)部門主要負(fù)責(zé)同志及項(xiàng)目責(zé)任人開展行政問責(zé)，“花錢必問效，無(wú)效必問責(zé)”的要求很難真正落到實(shí)處。當(dāng)前評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問題整改，通常做法是由上級(jí)財(cái)政部門印發(fā)整改通知書，要求下級(jí)財(cái)政部門督促同級(jí)主管部門整改，由于績(jī)效評(píng)價(jià)工作權(quán)威性不高，整改工作浮于表面，問題整改變成了“走過(guò)場(chǎng)”，直接影響評(píng)價(jià)結(jié)果利用成效。評(píng)價(jià)結(jié)果利用不充分，績(jī)效管理工作就難以引起地方政府重視，績(jī)效管理面臨被邊緣化的問題，一些地方和部門存在“重支出、輕績(jī)效”的觀念也很難徹底改變。例如，在財(cái)政部組織開展的2019年土壤污染防治資金績(jī)效評(píng)價(jià)中，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為差的甘肅、內(nèi)蒙古、貴州等省份，財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合約談相關(guān)省份省級(jí)財(cái)政、生態(tài)環(huán)境部門，并對(duì)評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問題下發(fā)整改通知書，督促地方相關(guān)部門積極整改，未對(duì)相關(guān)單位及項(xiàng)目負(fù)責(zé)人開展問責(zé)。

二、強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果利用的建議

針對(duì)當(dāng)前預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果利用存在的各種問題，結(jié)合績(jī)效評(píng)價(jià)工作開展情況，現(xiàn)就加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果利用提出以下建議，以期提升預(yù)算績(jī)效管理工作成效，推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理擴(kuò)圍升級(jí)。

（一）科學(xué)選擇抽查地區(qū)和項(xiàng)目

為進(jìn)一步提高績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，要從源頭做好評(píng)價(jià)基礎(chǔ)工作，將選好點(diǎn)作為評(píng)價(jià)工作的切入點(diǎn)。強(qiáng)化與各級(jí)財(cái)政、行業(yè)主管部門的溝通協(xié)調(diào)，認(rèn)真開展前期摸底，摸清專項(xiàng)資金總規(guī)模和分地區(qū)下達(dá)情況，對(duì)相關(guān)情況做到了然于心，為科學(xué)選點(diǎn)做好鋪墊。加強(qiáng)評(píng)價(jià)前期調(diào)研，選擇部分典型地區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，全面掌握項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展和資金支付進(jìn)度，分析查找存在的共性和個(gè)性問題，夯實(shí)選點(diǎn)工作基礎(chǔ)。在綜合考量資金支出進(jìn)度、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展、個(gè)性和共性問題等因素的基礎(chǔ)上，選取資金量較大、存在問題較多、具有典型性的地區(qū)和項(xiàng)目開展現(xiàn)場(chǎng)抽查，確保評(píng)價(jià)結(jié)果客觀、真實(shí)、準(zhǔn)確。另外，在保證人力和時(shí)間投入的情況下，盡可能多選抽查地區(qū)和項(xiàng)目，增加抽查樣本，盡量提高抽查資金占比，擴(kuò)大抽查地區(qū)和項(xiàng)目覆蓋面，使評(píng)價(jià)結(jié)果更具代表性。

（二）優(yōu)化績(jī)效評(píng)價(jià)方法

針對(duì)當(dāng)前自評(píng)流于形式的問題，建議中央和省級(jí)層面研究制定相關(guān)法規(guī)制度，明確要求基層地方和部門嚴(yán)格按照評(píng)價(jià)流程和規(guī)定開展評(píng)價(jià)工作，形成的評(píng)價(jià)報(bào)告要規(guī)范完整，能夠直接反映資金使用績(jī)效。堅(jiān)持有的放矢、突出重點(diǎn)，評(píng)價(jià)過(guò)程中重點(diǎn)關(guān)注資金管理使用情況，著重分析資金實(shí)際產(chǎn)出和運(yùn)行效果。地方各級(jí)財(cái)政部門要切實(shí)負(fù)起責(zé)任，督促指導(dǎo)資金使用單位規(guī)范開展績(jī)效自評(píng)，逐步將所有財(cái)政資金納入評(píng)價(jià)范圍，全面檢驗(yàn)衡量資金績(jī)效。對(duì)于一些重點(diǎn)民生領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移支付資金，積極探索嘗試引入第三方機(jī)構(gòu)參與績(jī)效評(píng)價(jià)工作，切實(shí)提高評(píng)價(jià)結(jié)果質(zhì)量和認(rèn)可度，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切；研究制定績(jī)效評(píng)價(jià)行業(yè)規(guī)范性制度規(guī)定，提高行業(yè)準(zhǔn)入門檻，進(jìn)一步規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)工作，提高評(píng)價(jià)執(zhí)業(yè)質(zhì)量，確保評(píng)價(jià)結(jié)果經(jīng)得起檢驗(yàn)，加大行業(yè)違規(guī)違法行為處罰懲戒力度，防止績(jī)效評(píng)價(jià)走過(guò)場(chǎng)、弄虛作假，避免出現(xiàn)“花錢買好”現(xiàn)象。

（三）探索多途徑利用評(píng)價(jià)結(jié)果

健全落實(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋制度和績(jī)效問題整改責(zé)任制，評(píng)價(jià)工作結(jié)束后，及時(shí)反饋評(píng)價(jià)結(jié)論及問題。對(duì)于違規(guī)問題要求相關(guān)部門限期整改，密切跟蹤整改情況，確保違規(guī)問題整改到位；對(duì)于評(píng)價(jià)結(jié)果督促相關(guān)單位加以充分利用，將結(jié)果用于分配預(yù)算、改進(jìn)管理。堅(jiān)持高位推動(dòng)，建議中央和省級(jí)采取有效措施督促引導(dǎo)基層地方及相關(guān)部門切實(shí)用好用足績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，削減或取消評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)的低效無(wú)效資金，將有限的財(cái)政資金用在能產(chǎn)生較好效益的地方，努力提高財(cái)政資源配置效率和使用效益，切實(shí)發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)的引導(dǎo)作用，形成反饋、整改、提升績(jī)效的良性循環(huán)，推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理工作邁上新臺(tái)階。進(jìn)一步規(guī)范評(píng)價(jià)結(jié)果反映，采用評(píng)分制衡量資金績(jī)效，直觀反映績(jī)效結(jié)果，使評(píng)價(jià)結(jié)果簡(jiǎn)潔易懂，便于橫向比較，對(duì)比分析資金績(jī)效好壞。

（四）擴(kuò)大評(píng)價(jià)結(jié)果公開范圍

建立健全績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果公開機(jī)制，擴(kuò)大評(píng)價(jià)結(jié)果公開范圍，充分利用互聯(lián)網(wǎng)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等信息化平臺(tái)媒介，嘗試多渠道公開評(píng)價(jià)結(jié)果，不斷提高評(píng)價(jià)結(jié)果知悉度、公信力。建議國(guó)家層面出臺(tái)相關(guān)制度辦法，明確規(guī)定將績(jī)效相關(guān)信息報(bào)送同級(jí)人大，主動(dòng)接受社會(huì)各界監(jiān)督，提高公眾參與績(jī)效管理的熱情，使績(jī)效理念更加深入人心。除不宜公開的信息外，探索嘗試將所有財(cái)政資金績(jī)效結(jié)果納入政府信息公開范圍，通過(guò)主動(dòng)公開，使社會(huì)各界快速獲取資金績(jī)效相關(guān)信息，通過(guò)全社會(huì)共同努力，督促各級(jí)地方及相關(guān)部門切實(shí)做好預(yù)算績(jī)效管理工作?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果公開后，注重收集社會(huì)各界反應(yīng)，以此作為加強(qiáng)和改善績(jī)效管理工作的重要參考，對(duì)績(jī)效低下、群眾反響差的項(xiàng)目資金，分析查找原因并加以改進(jìn)；對(duì)績(jī)效較好、群眾反響好的項(xiàng)目資金，總結(jié)提煉經(jīng)驗(yàn)做法并加以宣傳推廣。

（五）提高評(píng)價(jià)結(jié)果約束力

強(qiáng)化績(jī)效管理責(zé)任約束，建立健全預(yù)算績(jī)效的監(jiān)督問責(zé)長(zhǎng)效機(jī)制，嚴(yán)格落實(shí)資金使用單位主體責(zé)任，對(duì)預(yù)算決策重大失誤、資金使用低效無(wú)效等問題實(shí)施責(zé)任追究，實(shí)行重大項(xiàng)目責(zé)任人績(jī)效終身責(zé)任追究制，將“花錢必問效，無(wú)效必問責(zé)”的要求落到實(shí)處，樹牢地方績(jī)效管理理念，提高績(jī)效評(píng)價(jià)工作權(quán)威性。強(qiáng)化績(jī)效管理激勵(lì)約束，建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算分配掛鉤機(jī)制，發(fā)揮績(jī)效結(jié)果的導(dǎo)向、激勵(lì)作用，對(duì)低效無(wú)效項(xiàng)目資金，壓減資金規(guī)模或取消資金分配；對(duì)績(jī)效好的項(xiàng)目資金，大力支持并優(yōu)先保障，倒逼地方及相關(guān)部門切實(shí)加強(qiáng)改進(jìn)績(jī)效管理，調(diào)動(dòng)各方參與預(yù)算績(jī)效管理的積極性、主動(dòng)性。另外，探索嘗試將“預(yù)算績(jī)效管理”納入地方領(lǐng)導(dǎo)班子年度考核，研究制定符合各地實(shí)際的考核辦法，進(jìn)一步規(guī)范加強(qiáng)地方政府預(yù)算績(jī)效管理工作考核，發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)“指揮棒”作用，推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理改革向縱深發(fā)展。