土地資源管理中“智慧國(guó)土”建設(shè)研究

□文/屈金超

（沂南縣自然資源和規(guī)劃局 山東·臨沂）

［提要］信息化社會(huì)的發(fā)展倒逼著土地資源管理的智慧化，推動(dòng)著“智慧國(guó)土”建設(shè)向縱深發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源更好地管理和服務(wù)。本文從政務(wù)信息化發(fā)展、土地倫理道德要求和土地資源管理的現(xiàn)實(shí)需要，分析土地資源管理中進(jìn)行“智慧國(guó)土”建設(shè)的必要性。針對(duì)“智慧國(guó)土”建設(shè)中存在的問題，提出對(duì)策建議。

當(dāng)前，我國(guó)的土地資源管理正邁向“智慧國(guó)土”建設(shè)階段，以期實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源高效便捷的管理，順應(yīng)信息化社會(huì)發(fā)展的需要。但是，在“智慧國(guó)土”建設(shè)過程中，我國(guó)尚未對(duì)土地資源智慧化進(jìn)行深入探討，導(dǎo)致存在的諸多問題未能得到有效地解決。因此，如何處理“智慧國(guó)土”建設(shè)中的問題，如何使用先進(jìn)的技術(shù)和“智慧國(guó)土”建設(shè)理念去解決出現(xiàn)的問題，使土地資源管理變得更加智慧化，成為我國(guó)國(guó)土資源管理工作面臨的重要任務(wù)。

一、“智慧國(guó)土”建設(shè)概述

（一）“智慧國(guó)土”的概念?！爸腔蹏?guó)土”是指各級(jí)國(guó)土資源部門將物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)及云計(jì)算等新技術(shù)應(yīng)用于土地資源管理過程中，實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源管理由“數(shù)字國(guó)土”到“智慧國(guó)土”的轉(zhuǎn)變，提升整體土地資源管理水平。“智慧國(guó)土”依托現(xiàn)有的國(guó)土資源數(shù)據(jù)庫(kù)，借助當(dāng)前先進(jìn)的新技術(shù)和新方法，在確保數(shù)據(jù)信息安全的前提下，構(gòu)建起完善的土地資源管理數(shù)字服務(wù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)土地資源管理的平臺(tái)化、規(guī)范化和智能化。

（二）“智慧國(guó)土”建設(shè)的內(nèi)容

1、智慧國(guó)土“一張圖”數(shù)據(jù)庫(kù)。作為國(guó)土資源數(shù)據(jù)庫(kù)的核心，“一張圖”數(shù)據(jù)庫(kù)是建設(shè)“智慧國(guó)土”的重要基石。國(guó)土資源“一張圖”主要包括數(shù)據(jù)的查詢、瀏覽和分析等操作，通過集成和整合各類國(guó)土資源信息，為各類空間和非空間數(shù)據(jù)信息的展示和分析提供了平臺(tái)?！耙粡垐D”核心數(shù)據(jù)庫(kù)依托統(tǒng)一地理空間坐標(biāo)和高清晰遙感影像，疊加國(guó)土資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，形成完善的國(guó)土資源數(shù)據(jù)體系?！爸腔蹏?guó)土”依靠電子服務(wù)、信息監(jiān)管和信息服務(wù)三大平臺(tái)，綜合運(yùn)用大數(shù)據(jù)、AI和云計(jì)算等技術(shù)，實(shí)現(xiàn)了土地資源管理的信息化、規(guī)范化和智能化。

2、運(yùn)用大數(shù)據(jù)和云計(jì)算等新技術(shù)。國(guó)土資源的信息化建設(shè)要順應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要，充分利用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和云計(jì)算等科技成果，實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源管理的智慧化。移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)使得部門間的信息交流更加便捷，大數(shù)據(jù)技術(shù)可以將海量的國(guó)土資源信息數(shù)據(jù)篩選、分類和整合，云計(jì)算技術(shù)能夠使信息的獲取變得輕松方便。在土地資源管理的過程中，“智慧國(guó)土”功能的實(shí)現(xiàn)必須有新型信息技術(shù)作為支撐，它不僅可以使國(guó)土資源信息的獲取和整合變得便捷，還可以極大地提升辦事效率，保證信息數(shù)據(jù)安全。

3、“智慧國(guó)土”服務(wù)平臺(tái)。為實(shí)時(shí)更新和高效接入各種專題數(shù)據(jù)庫(kù)與物聯(lián)網(wǎng)信息，分析、挖掘和提取海量數(shù)據(jù)信息中的有效信息，就必須做好“智慧國(guó)土”服務(wù)平臺(tái)建設(shè)?！爸腔蹏?guó)土”服務(wù)平臺(tái)可以采用三層架構(gòu)體系構(gòu)建，該架構(gòu)體系包括數(shù)據(jù)層、模型層和應(yīng)用層三層?！爸腔蹏?guó)土”服務(wù)平臺(tái)通過實(shí)時(shí)接入傳感器數(shù)據(jù)等外部系統(tǒng)數(shù)據(jù)，通過該平臺(tái)制定各種標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)服務(wù)，挖掘并分析數(shù)據(jù)中隱藏的有用信息，建立一個(gè)集信息的采集、分析、決策和指揮于一體的“智慧國(guó)土”監(jiān)管平臺(tái)。

二、“智慧國(guó)土”建設(shè)必要性分析

（一）政務(wù)信息化發(fā)展的需要。國(guó)土資源管理的信息化是信息化社會(huì)高度發(fā)展的必然趨勢(shì)，而“智慧國(guó)土”建設(shè)必將驅(qū)動(dòng)國(guó)土資源管理信息化進(jìn)入新階段。隨著國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的普及和完善，土地資源管理方式也發(fā)生了質(zhì)的變化。審批監(jiān)管服務(wù)由紙質(zhì)化向電子化轉(zhuǎn)變，政府角色由管理者角色向服務(wù)者角色轉(zhuǎn)換。政府只有順應(yīng)智慧化和便利化的需求，才能推動(dòng)其在國(guó)土資源管理方面服務(wù)效率的提升，更好地提升政務(wù)服務(wù)水平。

（二）土地資源管理工作的現(xiàn)實(shí)需要。“智慧國(guó)土”建設(shè)是土地資源管理工作的時(shí)代之需，它可以促進(jìn)土地資源的信息共享，提高國(guó)土資源管理的效率。智慧化的土地資源管理可以極大地降低管理費(fèi)用，提升現(xiàn)代化運(yùn)作水平。土地資源數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)化的建設(shè)和運(yùn)作，可以實(shí)現(xiàn)土地資源的數(shù)據(jù)共享?！爸腔蹏?guó)土”建設(shè)也可以極大便利辦事群眾和企業(yè)，讓“少跑腿、多辦事”成為常態(tài)。因此，土地資源管理的現(xiàn)實(shí)需要使得“智慧國(guó)土”建設(shè)勢(shì)在必行。

（三）土地倫理的道德要求。土地倫理反映著一種生態(tài)學(xué)意識(shí)的存在，這種意識(shí)又反過來會(huì)反映一種對(duì)土地健康負(fù)責(zé)的確認(rèn)。“智慧國(guó)土”關(guān)于高效節(jié)約利用土地的觀念正是對(duì)土地倫理的回應(yīng)，它可以減少土地資源的消耗，實(shí)現(xiàn)土地資源的健康利用和智慧利用。因此，“智慧國(guó)土”建設(shè)具體體現(xiàn)了土地倫理的道德層面，有利于在全社會(huì)建立保護(hù)和利用土地倫理價(jià)值觀的理念，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的高效、健康、合理利用。

三、“智慧國(guó)土”建設(shè)存在的問題

（一）信息共享程度不夠完善。國(guó)土資源的信息共享對(duì)于“智慧國(guó)土”建設(shè)至關(guān)重要，數(shù)據(jù)信息的最終目的是應(yīng)用到土地資源管理中，實(shí)現(xiàn)管理工作的高效和便捷。但是，在信息共享方面仍存在著一些問題和不足。首先，缺乏明確的政策指導(dǎo)。國(guó)土資源數(shù)據(jù)的共享范圍和共享程度沒有明確的規(guī)定和可操作性的指導(dǎo)，共享數(shù)據(jù)后的保密和管理等由于缺少可參考的政策文件不能及時(shí)給予指導(dǎo)。因此，政府各部門之間進(jìn)行數(shù)據(jù)共享時(shí)，必須簽訂保密協(xié)議，以保證數(shù)據(jù)安全。其次，共享數(shù)據(jù)需求不明確。被調(diào)用數(shù)據(jù)與所需單位的需求不匹配，最基本的情形是數(shù)據(jù)信息“供大于求”，導(dǎo)致國(guó)土資源數(shù)據(jù)冗余。這樣做既不利于數(shù)據(jù)的保密，又增加了冗余數(shù)據(jù)的維護(hù)工作。如果能夠做到需求明確，則可以大大減少不必要的數(shù)據(jù)傳遞，進(jìn)而保證數(shù)據(jù)的信息安全。

（二）部門之間協(xié)同有待加強(qiáng)。隨著各級(jí)國(guó)土資源部門基礎(chǔ)設(shè)施的逐步完善，省、市、縣三級(jí)國(guó)土部門實(shí)現(xiàn)了“智慧國(guó)土”數(shù)據(jù)的上下聯(lián)動(dòng)。但是，隨著國(guó)土數(shù)據(jù)類型的不斷增加和豐富，對(duì)相應(yīng)的數(shù)據(jù)設(shè)備的數(shù)據(jù)計(jì)算處理和存儲(chǔ)能力帶來新的挑戰(zhàn)。各種類型的設(shè)備需要承受高負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，而各級(jí)設(shè)備所能承受的負(fù)荷程度又不同，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施需要不斷更新?lián)Q代。一是省、市、縣三級(jí)國(guó)土資源部門在信息系統(tǒng)的維護(hù)等方面權(quán)責(zé)劃分不明確，縣級(jí)設(shè)備常常疏于維護(hù)和定期更新，導(dǎo)致市級(jí)和省級(jí)的國(guó)土部門工作任務(wù)加重；二是各級(jí)單位掌握新技術(shù)和新理念能力方面的不同，導(dǎo)致了三級(jí)部門間的協(xié)同存在問題。

（三）數(shù)據(jù)安全機(jī)制尚不健全?！爸腔蹏?guó)土”建設(shè)需要建立嚴(yán)格的審查和保密機(jī)制，保證相關(guān)涉密數(shù)據(jù)的絕對(duì)安全，避免對(duì)國(guó)家安全和居民信息安全產(chǎn)生嚴(yán)重影響。然而，有些地方的國(guó)土部門在智慧國(guó)土建設(shè)方面存在一些不足。一方面內(nèi)部國(guó)土資源數(shù)據(jù)缺乏專業(yè)人才參加管理，沒有專業(yè)人才進(jìn)行數(shù)據(jù)安全管理。如果沒有專業(yè)隊(duì)伍進(jìn)行針對(duì)性的數(shù)據(jù)管理，那么就會(huì)造成數(shù)據(jù)管理的混亂。另一方面國(guó)土資源數(shù)據(jù)從本質(zhì)上是一種基于政府行政權(quán)力產(chǎn)生的壟斷性資源，從數(shù)據(jù)中可以挖掘、分析和整合出有用的信息，從而產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)效益。但是，由于國(guó)土部門同其他部門在進(jìn)行數(shù)據(jù)共享時(shí)，還沒有建立起嚴(yán)格的數(shù)據(jù)安全分級(jí)機(jī)制，形成監(jiān)管的盲區(qū)，極易滋生“灰色地帶”和產(chǎn)生“灰色收益”。

（四）專業(yè)技術(shù)人才隊(duì)伍不足。由于“智慧國(guó)土”建設(shè)的工作量大且對(duì)數(shù)據(jù)共享程度要求高，這就要求專業(yè)人才既要熟練掌握國(guó)土資源業(yè)務(wù)，又要掌握“智慧國(guó)土”建設(shè)所需的信息技術(shù)。但是，有些地方的新技術(shù)（諸如大數(shù)據(jù)和云計(jì)算等）的研究不夠深入，對(duì)國(guó)土資源部門的技術(shù)人才培訓(xùn)重視程度不夠，導(dǎo)致專業(yè)技術(shù)人才流失嚴(yán)重。在職的工作人員僅僅能夠滿足日常工作需要，這樣是非常不利于技術(shù)人才培養(yǎng)和儲(chǔ)備的。相關(guān)部門缺乏對(duì)專業(yè)人才進(jìn)行系統(tǒng)的技能培訓(xùn)，使得能有效挖掘數(shù)據(jù)的人才更加匱乏，信息化工作的繁重與專業(yè)技術(shù)人才缺乏的矛盾日漸突出。

四、“智慧國(guó)土”建設(shè)提升策略

（一）完善數(shù)據(jù)信息共享機(jī)制。實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源數(shù)據(jù)的信息共享是“智慧國(guó)土”建設(shè)的重要目標(biāo)，數(shù)據(jù)信息共享對(duì)促進(jìn)部門間協(xié)同工作發(fā)揮重要作用。各級(jí)國(guó)土資源數(shù)據(jù)部門同其他政府職能部門之間應(yīng)建立數(shù)據(jù)信息共享機(jī)制，對(duì)數(shù)據(jù)信息共享的范圍和程度做出具體詳細(xì)的操作流程。比如，人民法院在查封土地和房產(chǎn)等數(shù)據(jù)時(shí)、稅務(wù)局在為群眾和企業(yè)服務(wù)繳納稅款時(shí)，均需要用到不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)信息，但是他們的關(guān)注點(diǎn)只是與其業(yè)務(wù)相關(guān)的數(shù)據(jù)，而不是全部的數(shù)據(jù)信息，因此國(guó)土部門在信息共享時(shí)，可以先進(jìn)行數(shù)據(jù)資源的剔除，使其不包含其他無效數(shù)據(jù)，只提供與其業(yè)務(wù)相關(guān)的信息。同時(shí)，國(guó)土主管部門對(duì)于非涉密資源數(shù)據(jù)應(yīng)進(jìn)行主動(dòng)公開，對(duì)于涉密的數(shù)據(jù)應(yīng)嚴(yán)格控制管理。進(jìn)行數(shù)據(jù)信息共享時(shí)，必須與相關(guān)部門簽訂保密協(xié)議。當(dāng)然，國(guó)土部門也可以根據(jù)部門需要進(jìn)行數(shù)據(jù)加工和定制服務(wù)。

（二）明確“智慧國(guó)土”系統(tǒng)運(yùn)維模式。健全“智慧國(guó)土”系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)和管理。制定省、市、縣三級(jí)運(yùn)維資產(chǎn)分配建議，由省級(jí)國(guó)土部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌，市級(jí)國(guó)土部門負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)維護(hù)，縣區(qū)級(jí)國(guó)土部門負(fù)責(zé)具體操作。其中，市級(jí)國(guó)土部門制定、完善規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行線上和現(xiàn)場(chǎng)相結(jié)合的數(shù)據(jù)信息維護(hù)等，保障縣區(qū)級(jí)智慧國(guó)土系統(tǒng)正常運(yùn)行?？h區(qū)級(jí)部門統(tǒng)計(jì)所需更新和維護(hù)的硬件、軟件信息，確保信息系統(tǒng)、主機(jī)、存儲(chǔ)設(shè)備等資產(chǎn)設(shè)備始終最新。當(dāng)縣區(qū)級(jí)國(guó)土部門的“智慧國(guó)土”系統(tǒng)出現(xiàn)問題時(shí)，市級(jí)國(guó)土部門會(huì)派出專業(yè)技術(shù)人員處理。在線處理主要采取的是計(jì)算機(jī)遠(yuǎn)程操控的方法，解決系統(tǒng)、辦公軟件等運(yùn)行維護(hù)遇到的問題。在線處理簡(jiǎn)單便捷、效率高；現(xiàn)場(chǎng)處理則是派出技術(shù)人員到基層去解決在線無法處理的問題。通過省、市、縣三級(jí)國(guó)土部門聯(lián)動(dòng)，有效解決智慧國(guó)土系統(tǒng)的運(yùn)行維護(hù)問題。

（三）健全數(shù)據(jù)安全保障體系?！爸腔蹏?guó)土”建設(shè)需要做好數(shù)據(jù)安全和保密工作，明確需要保密的范圍和層級(jí)，避免保密信息被泄露和發(fā)布。建立專門的數(shù)據(jù)信息安全保障中心，全面負(fù)責(zé)“智慧國(guó)土”建設(shè)的數(shù)據(jù)保密領(lǐng)導(dǎo)工作。同時(shí)，負(fù)責(zé)對(duì)專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行數(shù)據(jù)安全培訓(xùn)，提高全體工作人員的數(shù)據(jù)保密意識(shí)。完善數(shù)據(jù)安全管理制度，防止數(shù)據(jù)信息被竊用。做好重要信息數(shù)據(jù)的備份，確保數(shù)據(jù)信息不丟失和可追回。國(guó)土部門在同其他部門進(jìn)行數(shù)據(jù)共享時(shí)，必須按照數(shù)據(jù)安全等級(jí)處理。對(duì)涉密數(shù)據(jù)的共享要與協(xié)同單位簽署數(shù)據(jù)保密協(xié)議，保證協(xié)同單位能夠合理安全地使用共享數(shù)據(jù)。明確崗位職責(zé)，做到專職專崗專人負(fù)責(zé)，確保出現(xiàn)問題時(shí)有據(jù)可查。因此，建立健全國(guó)土數(shù)據(jù)安全保障體系勢(shì)在必行。

（四）培養(yǎng)和儲(chǔ)備專業(yè)技術(shù)人才。專業(yè)技術(shù)人才是支撐“智慧國(guó)土”建設(shè)的重要技術(shù)保障。無論是系統(tǒng)前期規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)工作，還是后期的系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)工作，都離不開高、精、尖的專業(yè)技術(shù)人才。因此，國(guó)土部門應(yīng)該建立吸引、激勵(lì)和培訓(xùn)人才的機(jī)制，促進(jìn)“智慧國(guó)土”建設(shè)的順利進(jìn)行。一方面拓寬人才進(jìn)入渠道。比如，通過每年公開招聘吸納相關(guān)專業(yè)的人才，可以迅速投入到智慧國(guó)土建設(shè)當(dāng)中，負(fù)責(zé)國(guó)土系統(tǒng)維護(hù)和數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。另一方面加強(qiáng)對(duì)國(guó)土技術(shù)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。比如，通過與相關(guān)科研院校合作，聘請(qǐng)專業(yè)學(xué)者和教授對(duì)技術(shù)人員進(jìn)行培訓(xùn)。培訓(xùn)形式可以多種多樣，既可以用網(wǎng)絡(luò)授課的方式，也可以現(xiàn)場(chǎng)教學(xué)。經(jīng)過有針對(duì)性的培訓(xùn)后，將所學(xué)知識(shí)迅速應(yīng)用到實(shí)踐中，從而建設(shè)一支術(shù)業(yè)有專攻的人才隊(duì)伍。

綜上，“智慧國(guó)土”建設(shè)已經(jīng)成為當(dāng)前土地資源管理的重點(diǎn)工作，對(duì)于實(shí)現(xiàn)土地資源管理的智慧化具有重要意義。在建設(shè)過程中，落后地區(qū)應(yīng)該遵循循序漸進(jìn)的原則，借鑒先進(jìn)地區(qū)工作經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本地區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀，綜合運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)土地資源管理的智慧化。