行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價研究

□文/湯玉婷

（貴陽康養(yǎng)職業(yè)大學(xué) 貴州·貴陽）

［提要］預(yù)算績效評價是以行政事業(yè)單位績效管理目標(biāo)作為導(dǎo)向，以預(yù)算項目成本為衡量，將預(yù)算執(zhí)行與資金支出情況評價作為核心的預(yù)算管理體制。預(yù)算績效評價工作的開展有助于統(tǒng)一資源分配和績效提升，提高單位整體財務(wù)管理水平，提升其社會效益。然而，行政事業(yè)單位在開展預(yù)算績效評價時還存有諸多問題，影響評價效果。本文基于對預(yù)算績效和預(yù)算績效評價概念進行解讀，立足于評價原則和重要性，剖析單位預(yù)算績效評價現(xiàn)狀，并提出解決措施，旨在為單位預(yù)算管理工作順利開展提供借鑒。

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展進程中，群眾參與社會性事務(wù)管理是必然趨勢。在行政事業(yè)單位中，預(yù)算績效評價是開展預(yù)算管理的主要依據(jù)，應(yīng)利用科學(xué)有效的評定方法評價單位財政預(yù)算執(zhí)行力與效果，使單位依據(jù)最終評價結(jié)果制定目標(biāo)和方法。針對行政事業(yè)單位來講，必須制定明確清晰的評價體系，提升管理工作的科學(xué)性與透明度，發(fā)揮績效評價的效能，對單位未來財務(wù)發(fā)展?fàn)顩r提出合理預(yù)期，促使單位預(yù)算管理部門精準(zhǔn)判斷形勢，及時調(diào)整預(yù)算編制，使其更貼合社會發(fā)展。

一、相關(guān)概念界定

（一）預(yù)算績效。從表面理解，預(yù)算即指預(yù)估財務(wù)的手段，此種手段具備法律意義與經(jīng)濟指導(dǎo)作用，往往要依托法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)，形成長遠合理的宏觀調(diào)控計劃，服務(wù)于國家年度財政收支。從詞匯角度來講，“預(yù)算”，既具有預(yù)測之意，又包含計算之意，二者相輔相成，相互影響，預(yù)測相對簡單，計算則異常困難，它涉及諸多變量，不可預(yù)估性大、波動性強，且要高效、有計劃、有針對性地消除這部分變量，主要因這些變量既能給社會未來發(fā)展帶來機遇，又會形成挑戰(zhàn)，影響著單位未來發(fā)展形勢。預(yù)算績效是由預(yù)算衍生而形成的考核機制，與傳統(tǒng)考核類似，由主管部門對單位展開評價，評價涉及諸多內(nèi)容，如既定預(yù)算合理與否；單位預(yù)算使用效率是否達到標(biāo)準(zhǔn)；單位效益獲得是否滿足預(yù)期計劃等內(nèi)容。預(yù)算績效具有默認規(guī)定，即所有預(yù)算金額要在前一年完成，也就是說，必須提前確定使用對象，以單位未來發(fā)展目標(biāo)和既定戰(zhàn)略為參考，預(yù)算規(guī)劃與安排均為以上兩者服務(wù)。可見，預(yù)算就是資源實現(xiàn)合理化，合理配置使用資源，提升資源有效使用率，這既是預(yù)算最終目的，又是預(yù)算最終職責(zé)。

（二）預(yù)算績效評價。針對流程來講，預(yù)算績效評價在預(yù)算目標(biāo)體現(xiàn)后才可評價，復(fù)盤預(yù)算，利用科學(xué)正確的方法展開客觀評價。為了實現(xiàn)評價最終目標(biāo)，可借助部分優(yōu)質(zhì)模型，做到標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化評價，體現(xiàn)預(yù)算成功與否，確定預(yù)算完成情況。其重心在于評價把握預(yù)算資金使用的科學(xué)性、合理性、標(biāo)準(zhǔn)性與規(guī)范性等，發(fā)現(xiàn)問題所在，進而在整改上實現(xiàn)“有的放矢”?，F(xiàn)階段，社會各界已認識到預(yù)算績效評價的價值與重要性，國家要求事業(yè)單位必須做好此項工作，同時頒布相應(yīng)的規(guī)章制度，提高預(yù)算績效評價工作的規(guī)范化，充分發(fā)揮其在單位預(yù)算管理方面的效能。

二、預(yù)算績效評價原則及其重要性

（一）預(yù)算績效評價原則。預(yù)算績效評價沒有固定模式套用與借鑒，但以下四個原則是相關(guān)工作者開展預(yù)算績效評價工作要遵循的內(nèi)容：其一，全面兼顧原則。行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價不可“顧此失彼”，應(yīng)最大限度考慮需要評價的各方面，評價預(yù)算執(zhí)行情況、支出的經(jīng)濟性與合理性等，如此才可真正掌握預(yù)算管理開展進程。其二，定性與定量評價結(jié)合原則。單位預(yù)算績效評價要將定性評價和定量評價完美融合，基于評價目的和評價內(nèi)容，采用多元化評價方式進行評價，進而提高評價可信度。其三，公平公正原則。即指預(yù)算績效評價以客觀事實為基準(zhǔn)，評價標(biāo)準(zhǔn)與過程必須要客觀公正、科學(xué)合理、不偏不倚，如此才可實現(xiàn)績效評價最終目標(biāo)。其四，科學(xué)規(guī)范基礎(chǔ)原則。單位預(yù)算績效評價十分嚴謹，在工作開展中，必須嚴格遵循科學(xué)流程與制度進行評價，保證評價的科學(xué)性和嚴謹性，提高評價結(jié)果的精準(zhǔn)性。

（二）預(yù)算績效評價重要性。第一，機構(gòu)改革發(fā)展需要。十九屆三中全會提出，積極轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建依法行政、依法服務(wù)的政府治理體系，尤其是為了推動現(xiàn)代經(jīng)濟體系高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)理順政府和市場、政府和社會間的關(guān)系，進一步落實簡政放權(quán)，為廣大群眾及社會提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。第二，單位績效管理水平提高需要。單位發(fā)展主要依靠服務(wù)能力與績效管理水平的提升，倘若想實現(xiàn)單位持續(xù)發(fā)展進步，首先，需要明確單位功能職責(zé)，剖析績效現(xiàn)狀，改善影響績效評價職能實現(xiàn)的錯誤做法；其次，落實具體工作后，績效評價可為單位未來工作實施提供重要借鑒，有助于避免資源過度浪費，協(xié)助單位員工形成良好正確的績效意識，推動單位工作效率與管理水平得以大幅度提升。第三，單位形象樹立需要。從內(nèi)涵角度而言，預(yù)算績效評價主要作用是實現(xiàn)預(yù)算編制與執(zhí)行，其評價工作成果屬于具備良好社會收益的公共產(chǎn)品及服務(wù)，在評價公開中，事業(yè)單位信息與內(nèi)部各項工作全面系統(tǒng)呈現(xiàn)給公眾，使公眾參與到單位監(jiān)督工作中，對于單位而言，是“陽光行政”的完美呈現(xiàn)，有利于提升政府公信力以及執(zhí)行力，提高行政事業(yè)單位正面形象。第四，預(yù)算科學(xué)編制與高效執(zhí)行的必然需要?，F(xiàn)如今，一些行政事業(yè)單位進行預(yù)算管理時，預(yù)算編制和執(zhí)行不合理、不科學(xué)的問題凸顯，在預(yù)算績效評價工作開展中，這些不足和問題逐漸暴露出來。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價現(xiàn)狀

（一）預(yù)算績效評價管理認知片面化。預(yù)算績效評價工作是行政事業(yè)單位內(nèi)部預(yù)算管理的主要構(gòu)成內(nèi)容，其評價模式和方法，在各行政事業(yè)單位中得到廣泛運用。然而，預(yù)算績效評價工作現(xiàn)實開展進程中，因一些單位預(yù)算管理者和領(lǐng)導(dǎo)干部對預(yù)算績效評價了解認知過于片面化，導(dǎo)致評價工作流于形式，未充分發(fā)揮評價和指導(dǎo)作用。出現(xiàn)這種情況，主要因為單位績效管理觀念陳舊固化，在預(yù)算績效管理體制中，重支出、輕管理，普遍認為績效管理以編制預(yù)算報表及審核預(yù)算支出為重點，忽略了預(yù)算評價工作的重要性。

（二）預(yù)算績效評價人才隊伍建設(shè)缺失。各行政事業(yè)單位從事預(yù)算績效評價工作的人員是預(yù)算績效管理工作的“先頭兵”，他們?nèi)绾螐姆爆嵉娜粘９ぷ髦懈咝实厥占畔?，對預(yù)算績效評價的開展起著至關(guān)重要的作用。目前，大部分的行政事業(yè)單位未成立專門的預(yù)算績效管理科室，缺少從事預(yù)算績效管理工作的專業(yè)人員，大部分由各行政事業(yè)單位的財務(wù)部門人員兼任，其對此項工作的系統(tǒng)認知度不夠、業(yè)務(wù)能力不強、專業(yè)培訓(xùn)較少，工作重點把握不到位，并且財務(wù)工作任務(wù)繁瑣，在時間分配上分身乏術(shù)，導(dǎo)致不能系統(tǒng)、認真地完成此項工作，直接造成預(yù)算績效評價工作質(zhì)量不高，單純?yōu)榱送瓿稍u價工作而評價，工作推動乏力。

（三）預(yù)算績效評價體制缺少完整性。針對當(dāng)前評價制度而言，其評價指標(biāo)過于抽象和籠統(tǒng)，使得單位預(yù)算績效評價的開展面臨諸多阻礙和困難。單位現(xiàn)有評價指標(biāo)的設(shè)定過于注重定性問題，但定量相對寬泛，指標(biāo)模糊化嚴重，致使預(yù)算績效評價無法充分反映單位預(yù)算執(zhí)行具體情況。與此同時，單位績效評價目標(biāo)一般均集中在預(yù)算執(zhí)行是否與預(yù)算編制和相關(guān)法律相契合，在很大程度上忽略了預(yù)算執(zhí)行涉及的社會效益問題，導(dǎo)致單位決策制定與整改缺少客觀合理依據(jù)，不利于政策制定效率與水平的提升，更別說推動單位進一步發(fā)展。

（四）單位預(yù)算績效考核方式單一化。預(yù)算績效評價工作開展進程中，行政事業(yè)單位職工采用的預(yù)算績效評價手段相對落后，無法獲得科學(xué)高效的信息支撐，影響了評價結(jié)果的精確性與真實性。具體來講，預(yù)算績效評價一般是根據(jù)現(xiàn)場評價和滿意度調(diào)查等模式開展，在評價過程中極易受到社會外界不可控因素干擾，且流程繁瑣，使得調(diào)查結(jié)果缺少準(zhǔn)確性，信息覆蓋不夠全面。特別是針對單位社會效益的績效評價，實施難度極大，所以必須對單位預(yù)算績效評價形式和方法進行創(chuàng)新，提高評價的科學(xué)性與有效性，從而為單位進一步發(fā)展提供所需信息。

四、行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價建議

（一）提高對預(yù)算績效評價重視程度，推動行政事業(yè)單位創(chuàng)新發(fā)展?；谛姓聵I(yè)單位發(fā)展中預(yù)算績效評價工作具有重要作用，亟須提高內(nèi)部宣傳力度，強化職工績效評價意識，定期對職工及單位管理者進行系統(tǒng)化培訓(xùn)，以便于單位職工了解單位組織模式和工作方式，明確預(yù)算績效評價要素及實施標(biāo)準(zhǔn)。行政事業(yè)單位管理者要發(fā)揮牽頭引導(dǎo)作用，完善自身知識體系、強化素質(zhì)建設(shè)，提高管理能力，了解單位預(yù)算績效評價的價值與重要性，并將其與職工管理與內(nèi)部運行相融合。在具體開展中，單位管理者應(yīng)及時發(fā)現(xiàn)并解決問題，優(yōu)化工作內(nèi)容，創(chuàng)新工作手段，保證預(yù)算績效評價工作有序開展。在行政事業(yè)單位內(nèi)部營造公開、透明的競爭氛圍，為績效評價管理體系建設(shè)奠定基礎(chǔ)，調(diào)動單位職工工作熱情和能動性，打造全員參與與全過程參與的工作格局，全面發(fā)揮預(yù)算績效評價工作效能與作用，推動單位向前發(fā)展。

（二）完善單位預(yù)算績效評價體制，發(fā)揮預(yù)算績效評價效能作用。首先，根據(jù)我國《預(yù)算法》與相關(guān)法律，制定符合單位管制轄區(qū)現(xiàn)實情況的預(yù)算績效評價開展細則，將評價環(huán)節(jié)程序化，強化單位預(yù)算管理制度建設(shè)。以財政部門作為“牽頭羊”，構(gòu)建包含轄區(qū)所有行政單位的績效評價管理架構(gòu)，落實方向，明晰權(quán)責(zé)，確定專人專管機制及單位和財政部門銜接機制，確保準(zhǔn)確下達預(yù)算決策，及時反饋執(zhí)行效果。其次，評價指標(biāo)全面化、系統(tǒng)化。評價目標(biāo)合理是評價指標(biāo)科學(xué)的先導(dǎo)條件。設(shè)立評價目標(biāo)，應(yīng)依托行政單位職能與行政目標(biāo)，對階段性目標(biāo)與長遠戰(zhàn)略進行有效協(xié)調(diào)，兼顧單位預(yù)算管理涉及的經(jīng)濟效益與社會收益。目標(biāo)由各單位制定，由預(yù)算管理部門完善調(diào)整，統(tǒng)籌單位領(lǐng)導(dǎo)及職工代表看法意見，考量群眾政策實施反饋，確保符合單位實際與群眾需要。以科學(xué)正確的目標(biāo)為基準(zhǔn)，制定預(yù)算績效評價指標(biāo)，將指標(biāo)定性和定量并重，汲取以往單位工作和預(yù)算管理開展中的經(jīng)驗成果，深入反思以往工作存在的問題和不足，緊抓關(guān)鍵指標(biāo)，統(tǒng)籌次要指標(biāo)，給予不同指標(biāo)相應(yīng)權(quán)重。最后，提高評價體系執(zhí)行力度。從本質(zhì)角度而言，預(yù)算績效評價應(yīng)貫穿于預(yù)算管理工作整個過程，實現(xiàn)事前評估、事中監(jiān)督和事后評價。此外，績效評價工作還應(yīng)依托監(jiān)察組織的監(jiān)管職能，在對預(yù)算工作整體執(zhí)行情況展開考核時，及時發(fā)現(xiàn)錯誤與徇私舞弊行為，追究相關(guān)人員責(zé)任，永葆行政部門的政治性和廉潔性，有效填補制度與管理漏洞。

（三）應(yīng)用多元化預(yù)算績效考核方式，提高事業(yè)單位資金使用價值。行政事業(yè)單位預(yù)算績效考核與全面預(yù)算均具有周期性，一般會按照年度展開預(yù)算編制，制定與其對應(yīng)的考核目標(biāo)，可見，單位預(yù)算管理與績效考核具有聯(lián)系性和長期性。但是，為了充分發(fā)揮預(yù)算績效考核效能和作用，行政事業(yè)單位要積極改變自身年終考核方式，應(yīng)用多元化考核手段。第一，制定與單位預(yù)算管理工作有關(guān)的考核指標(biāo)和方法，并確定能力強、綜合素養(yǎng)高的考核者。在行政事業(yè)單位發(fā)展中，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)與管理者無法知曉全體員工工作完成狀況，對此，則需要尋找了解員工及員工工作效率的專業(yè)人士擔(dān)任考核者，在單位內(nèi)部成立績效考核小組，從各階層職工中挑選優(yōu)質(zhì)人才，以預(yù)算績效評價為小組主要工作內(nèi)容，從而提高預(yù)算績效工作開展成效和質(zhì)量。第二，考核方式運用定量與定性結(jié)合，年末和年中結(jié)合。同時，也可使用目標(biāo)管理法，將預(yù)算管理不同階段目標(biāo)傳遞給基層職工與部門，在進行預(yù)算目標(biāo)管理時發(fā)掘問題、分析問題、解決問題；采用全方位評價法，系統(tǒng)考核員工業(yè)務(wù)，分期評價上下級同事與服務(wù)對象，真正實現(xiàn)對單位職工的全面測評，以此達到最佳工作成果。

（四）加強單位管理人才團隊建設(shè)，保證單位人才資源儲備充足。首先，定期培訓(xùn)和人才選拔。在行政事業(yè)單位發(fā)展中，就資歷較老和工作經(jīng)驗豐富的工作人員與領(lǐng)導(dǎo)干部，單位應(yīng)開展定期教育與培訓(xùn)，積極更新老員工的預(yù)算管理觀念，學(xué)習(xí)現(xiàn)代化預(yù)算管理手段與績效評價方式，了解新型法律法規(guī)及國家政策思想，與此同時，還應(yīng)加大對單位負責(zé)人以及財務(wù)管理工作人員的教育培訓(xùn)力度，強化其預(yù)算意識，積極學(xué)習(xí)相關(guān)制度，同預(yù)算管理部門展開高效協(xié)調(diào)工作。單位在人才選拔上，應(yīng)注重工作人員的綜合素養(yǎng)與職業(yè)能力，拒絕知識儲備量低或非相關(guān)專業(yè)個體進入單位預(yù)算管理系統(tǒng)，優(yōu)先提拔道德素養(yǎng)高、專業(yè)能力強、愛崗敬業(yè)、樂觀向上的工作人員。針對新人培訓(xùn)，單位應(yīng)將側(cè)重點放在理論知識和實踐操作結(jié)合方面，加強新人對實用工作經(jīng)驗的學(xué)習(xí)與掌握，豐富新人知識體系，提高新人工作質(zhì)量，以此保證單位人才資源儲備充足。其次，同第三方機構(gòu)合作。我國行政事業(yè)單位預(yù)算管理評價主要在內(nèi)部開展，雖然具備極高的準(zhǔn)確性與借鑒性，但同時也會受到相關(guān)利益部門與領(lǐng)導(dǎo)干部的影響，約束職能行使?；诖耍姓聵I(yè)單位應(yīng)同第三方進行有效合作，聘請高校專家學(xué)者為單位財政系統(tǒng)運作以及預(yù)算管理工作實施提出寶貴意見與看法，邀請會計事務(wù)所和咨詢組織對單位展開第三方審計與評估，協(xié)助預(yù)算績效評價的方式調(diào)整、內(nèi)容完善、結(jié)論修改。最后，落實在崗考核，針對單位在職評價工作人員開展在崗考核，定期輪崗，強化相關(guān)人員法律意識和責(zé)任意識，使其有能力、有水平制定符合單位業(yè)務(wù)現(xiàn)實發(fā)展?fàn)顩r的預(yù)算績效評價體系，提高單位預(yù)算管理水平，充分發(fā)揮預(yù)算管理在行政事業(yè)單位中的作用和效能。

綜上所述，在全面深化改革的關(guān)鍵時期，必須要重視提升預(yù)算管理工作效質(zhì)，發(fā)揮預(yù)算績效評價的指導(dǎo)分析作用。為了推動預(yù)算績效評價工作進一步開展，政府相關(guān)部門應(yīng)不斷完善法律法規(guī)，健全內(nèi)部相關(guān)制度，結(jié)合單位工作現(xiàn)實情況與社會群眾發(fā)展需求設(shè)定目標(biāo)與評價標(biāo)準(zhǔn)，利用高素養(yǎng)人才構(gòu)建預(yù)算績效評價體系，進而為預(yù)算績效管理工作順利開展奠定扎實基礎(chǔ)。