科技計劃項目管理問題及相關(guān)對策
—以A市為例

文/王麗 葉小廷

0 引言

當前，黨中央把科技創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置，對科技創(chuàng)新重視程度之高、出臺政策密度之大、推動力度之強前所未有?？萍加媱濏椖孔鳛榭萍紕?chuàng)新發(fā)展的重要抓手，在推動科技創(chuàng)新發(fā)展中發(fā)揮著舉足輕重的作用。近年來，各級政府對科技計劃項目的財政資金投入的力度也越來越大，也對科技計劃項目全流程管理提出更高要求，不僅要組織管理好，更要防范項目風險發(fā)生，避免財政資金損失。通過實施全過程監(jiān)控，利用科學、系統(tǒng)的方法管理和處置各種項目風險，提高科技計劃項目執(zhí)行的可行性，規(guī)避潛在風險、降低風險損失，促進項目實施決策的科學化、合理化。本文以A市市級科技計劃項目為研究對象，重點圍繞該市科技計劃項目的政策制定與執(zhí)行、項目管理相關(guān)方職責、財政科研經(jīng)費管理與監(jiān)督以及科技業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)建設(shè)與維護4個方面分析項目管理中存在的問題，并提出對策建議。

1 科技計劃項目管理現(xiàn)狀

科技計劃項目管理作為政府發(fā)展科技的主要手段，在地方政府管理科技方面顯得尤為重要。影響科技計劃項目管理的因素頗多，包括科技政策引領(lǐng)、參與管理相關(guān)方履職盡責、財政科技經(jīng)費使用監(jiān)管、科技業(yè)務(wù)管理信息系統(tǒng)平臺支撐等。完善科技計劃項目管理對科技主管部門執(zhí)行科技計劃、提升科技創(chuàng)新水平和服務(wù)科技研發(fā)人員都具有重要的意義。

1.1 政策出臺情況

近年來，國家出臺了一系列重要的科技政策創(chuàng)新科技體制改革，A市緊跟國家改革步伐，全面實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，在科技管理方面從以科技規(guī)劃為核心，逐步拓展轉(zhuǎn)變?yōu)橐幌盗兄衅诤湍甓瓤萍加媱潪橹饕獌?nèi)容的管理方式，科技投入持續(xù)快速增長，激勵創(chuàng)新的政策不斷完善，頒布實施多項重大科技創(chuàng)新政策。同時，為加強科技項目管理，提升科研人員創(chuàng)新積極性，適應(yīng)新形勢下的科技創(chuàng)新改革，該市2015年以來已出臺3版科技計劃項目管理辦法和科研經(jīng)費管理辦法等文件，切實為科研人員減負，促進提升科技創(chuàng)新水平。

1.2 相關(guān)主體責任

為確?？萍柬椖磕軌蝽樌麑嵤?，完成預(yù)期目標任務(wù)，科技主管部門在制定項目管理制度文件時都會明確項目管理過程中涉及相關(guān)方的職責，在科技領(lǐng)域“放管服”改革的新形勢下，項目承擔單位作為項目實施的第一責任主體，發(fā)揮著越來越重要的作用。A市2018年開始試點簡政放權(quán)、項目經(jīng)費管理“包干制”，將項目管理權(quán)限下放給項目承擔單位；為了推進科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用、達到財政經(jīng)費支持績效目標，鼓勵項目聯(lián)合申報，并對應(yīng)用示范類項目中的申報主體和合作方單位性質(zhì)作出明確要求；在項目立項、中期檢查和結(jié)題驗收中，主要采取同行評議方法開展，依賴于評審專家的學術(shù)水平和主觀判斷；為保證評審公正客觀，規(guī)范評審專家行為，專門出臺了科技專家?guī)旃芾磙k法，明確了專家的權(quán)力及義務(wù)，并對專家履職評價作出相應(yīng)規(guī)定。

1.3 財政經(jīng)費監(jiān)管狀況

科技經(jīng)費監(jiān)管是政府基于現(xiàn)有科技經(jīng)費管理政策和國家有關(guān)規(guī)章制度，依托自身或委托專業(yè)管理機構(gòu)對接受科技經(jīng)費資助的單位行使的一種管理職責和義務(wù)?？萍冀?jīng)費監(jiān)管主要是對科技計劃項目的經(jīng)費使用情況開展檢查和監(jiān)督。目前，A市在科技經(jīng)費使用監(jiān)管方面主要以項目實施關(guān)鍵節(jié)點日常檢查為主，針對經(jīng)費使用存在違規(guī)問題的，給予一定期限整改，情節(jié)比較嚴重的，要求退回項目未使用或者使用不合理的經(jīng)費，甚至全部財政科技經(jīng)費。

1.4 科技業(yè)務(wù)管理信息系統(tǒng)建設(shè)現(xiàn)狀

科技業(yè)務(wù)管理信息系統(tǒng)是信息化技術(shù)與科技管理工作的深度融合，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)和信息資源搭建起科技創(chuàng)新服務(wù)平臺環(huán)境，為科技計劃項目管理提供了高效支撐作用，也能為科技管理工作提供一定的決策咨詢。A市是國內(nèi)最早借助信息系統(tǒng)開展科技項目管理的城市之一，隨著大數(shù)據(jù)時代信息安全與數(shù)據(jù)使用、保護等問題對系統(tǒng)建設(shè)提出了更高的要求，近幾年系統(tǒng)更新迭代速度較快，但因投入資金限制、專業(yè)人才短缺，未建立一支穩(wěn)定且懂科技管理業(yè)務(wù)的自有開發(fā)團隊，在系統(tǒng)支撐業(yè)務(wù)開展方面還未形成長效機制。

2 科技計劃項目管理主要問題

科技計劃項目管理具有創(chuàng)新性、不確定性、高風險性等特點，這給項目管理帶來了一定的難度，且項目管理過程涉及多個方面，比如要有規(guī)范合理的政策文件支撐，多方共同參與管理，涉及財政科技經(jīng)費使用與監(jiān)管，需要信息化系統(tǒng)實現(xiàn)規(guī)范管理等，任何一個方面運行不好都會帶來一定的項目管理風險。

2.1 政策文件制定與執(zhí)行

科技計劃項目管理政策是規(guī)范科技計劃項目全流程管理以及經(jīng)費使用規(guī)范的綱領(lǐng)性文件，是保證項目有序運行、提高財政科技經(jīng)費使用效益的重要依據(jù)。有些科技政策在制定前未考慮創(chuàng)新活動的需求且對創(chuàng)新活動認識不足，存在政策制定設(shè)計不合理、落實不到位等問題。

（1）政策制定不夠全面。項目管理政策在制定時未充分考慮科研活動特點，執(zhí)行時給科研人員帶來一定的壓力，同時也會對項目管理造成一定的弊端，有損政策文件的權(quán)威性，加大項目管理難度。短期來看，造成財政科技經(jīng)費浪費；長遠來說，會對地區(qū)科技創(chuàng)新能力建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展帶來不利影響。比如，A市級科技計劃項目管理辦法規(guī)定，驗收結(jié)論只有“通過”和“不通過”兩種，項目完成合同書規(guī)定的目標任務(wù)且未發(fā)現(xiàn)違反相關(guān)規(guī)定為通過，其他為不通過，某項目因不可抗力因素導致無法完成任務(wù)目標按規(guī)定不通過驗收，該結(jié)論可能會給項目負責人帶來一定的負面影響，會在一定程度上影響科研人員的創(chuàng)新積極性。

（2）政策落實不夠到位。近年來，國家、省、市各級出臺了系列有關(guān)科技領(lǐng)域“放管服”改革文件，旨在充分減輕科研人員負擔，進一步激發(fā)科技創(chuàng)新活力，然而在執(zhí)行時，A市在相關(guān)政策落實方面還是存在不夠到位的情況，如申報材料需進一步精簡、數(shù)據(jù)共享質(zhì)量仍需提升、無紙化申報還未貫穿項目管理全流程等；項目承擔單位存在違規(guī)行為，如擅自開展項目重大變更、財政科技經(jīng)費未單獨核算等，特別是到項目結(jié)題驗收階段，部分項目不按期提交驗收申請，重立項輕驗收現(xiàn)象仍然存在，造成逾期未驗項目積壓，財政資金未能發(fā)揮應(yīng)有的效應(yīng)。

2.2 項目管理相關(guān)方履職

科技計劃實施涉及多個相關(guān)方，需要具有多學科知識的科技管理專家和人員共同參與，其中項目牽頭承擔單位是第一責任主體，負責項目的具體組織實施，建立健全科研、財務(wù)、誠信等內(nèi)部管理制度等；合作單位作為參與方，應(yīng)積極協(xié)助項目牽頭單位順利完成項目任務(wù)；評審專家作為項目遴選、過程管理和績效評價的“裁判員”，應(yīng)恪守各項規(guī)定和職業(yè)道德。但在具體的項目管理過程中，相關(guān)方在履職盡責方面仍然存在一些問題：

（1）第一責任意識不夠高。隨著科技領(lǐng)域“放管服”改革力度不斷加大，對項目承擔單位的自主管理要求也會越來越高，但在實際執(zhí)行過程中，項目承擔單位未跟上改革步伐，法人責任制意識不夠強，內(nèi)部項目管理制度不夠完善，對政策要求落實不到位，難以激發(fā)科研人員活力。比如，A市科技主管部門針對項目結(jié)余財政經(jīng)費已明確規(guī)定，驗收通過的項目結(jié)余經(jīng)費留給項目單位自主用于直接科研活動支出，但在實際執(zhí)行中，部分單位將項目結(jié)余經(jīng)費用于發(fā)放獎金，也有部分單位因擔心后續(xù)被倒查或?qū)徲?，不敢輕易使用結(jié)余經(jīng)費，導致該筆經(jīng)費未發(fā)揮應(yīng)有的積極作用。

（2）合作關(guān)系不牢固。A市科技計劃項目鼓勵產(chǎn)學研合作，但面對申報對相關(guān)合作主體的要求，會出現(xiàn)“假結(jié)婚”“拉郎配”等現(xiàn)象，部分因合作基礎(chǔ)不牢導致“半路分家”；立項后有些合作單位因經(jīng)營管理不善倒閉或跑路，或不配合結(jié)題驗收、財政經(jīng)費退回等工作；還有部分合作單位對財政資金不注重專賬核算，造成項目經(jīng)費不通過驗收。

（3）缺少對評審專家的約束機制。目前A市科技計劃項目評審主要依賴同行評議，部分專家在參加評審活動時缺乏責任意識，比如代評、隨意評等現(xiàn)象仍然存在；另外，“打招呼”“請托”等行為造成評審有失公平、公正和公信力。由于評審專家獨立于A市科技管理部門和評審專業(yè)機構(gòu)，一般為執(zhí)行特定任務(wù)而臨時聘請的獨立個體，較難進行直接管理，也缺乏對專家信用評價的管理機制。

2.3 財政科技經(jīng)費管理與監(jiān)督

近年來，A市政府不斷加大財政科技投入力度，為提升自主科技創(chuàng)新能力和實現(xiàn)高水平科技自立自強提供了有力保障，因此，加強財政科技經(jīng)費的使用管理顯得尤為重要，有必要對科技計劃項目實施過程中對常見管理與監(jiān)督問題進行分析。存在問題主要如下：

（1）經(jīng)費使用管理不夠規(guī)范。若經(jīng)費管理過于嚴格，使科研人員疲于應(yīng)付報賬，無法集中精力進行科學研究，有悖于“放管服”改革精神；若項目經(jīng)費使用審核把關(guān)不嚴、管理不規(guī)范、重視程度不夠，經(jīng)費不按規(guī)定核算，同一支出重復列支，則造成財政資金無法發(fā)揮應(yīng)有的激勵效應(yīng)。此外，審計事務(wù)所未發(fā)揮第三方專業(yè)機構(gòu)作用，因受聘于項目承擔單位，未能發(fā)揮其專業(yè)指導作用，導致整個行業(yè)未形成規(guī)范有序的管理機制。

（2）經(jīng)費監(jiān)督有待加強。為了激發(fā)科技創(chuàng)新活力，從科研經(jīng)費管理角度為科研人員“松綁”，中央及地方出臺了系列有關(guān)科研經(jīng)費管理改革文件，同時也制定了一系列強化財政科技經(jīng)費管理的法規(guī)和舉措，但是在科技經(jīng)費監(jiān)管方面仍然存在一些問題，比如科研經(jīng)費監(jiān)管職責不夠清晰，部門內(nèi)部容易出現(xiàn)互相扯皮現(xiàn)象；監(jiān)管手段和方法有待創(chuàng)新，主要還是以日常檢查和管理為主；對違規(guī)行為處理力度不夠，未形成震懾作用等。

2.4 科技業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)建設(shè)與維護

科技業(yè)務(wù)管理信息系統(tǒng)平臺作為科技計劃項目管理的重要載體，越來越得到各級科技管理部門的重視并不斷地進行更新?lián)Q代，主要支撐項目申報、評審、結(jié)題驗收、經(jīng)費管理、數(shù)據(jù)統(tǒng)計與分析等管理工作。

A市科技主管部門為了提高科技計劃項目管理效率和質(zhì)量，專業(yè)的科技業(yè)務(wù)管理信息系統(tǒng)已建成十余年，為規(guī)范科技計劃項目管理和項目數(shù)據(jù)匯集搭建了很好的平臺，但由于系統(tǒng)更新頻率較高，每3年~5年就換一個開發(fā)商重新開發(fā)搭建，重新適應(yīng)各種新系統(tǒng)功能對項目申報單位、第三方評審機構(gòu)、評審專家以及主管部門都是個不小的挑戰(zhàn)，也不利于系統(tǒng)功能的持續(xù)優(yōu)化升級。此外，在系統(tǒng)開發(fā)方面主要依靠業(yè)務(wù)外包，缺少長期穩(wěn)定的專業(yè)人員隊伍進行運營與維護?？萍加媱濏椖抗芾硐到y(tǒng)在上下級業(yè)務(wù)間、與其他部門業(yè)務(wù)間的互聯(lián)互通程度不高，各項數(shù)據(jù)資源較為孤立，未形成有機整體，影響項目管理質(zhì)量和效率。

3 科技計劃項目管理對策建議

3.1 完善科技計劃項目管理制度

結(jié)合地方科技創(chuàng)新發(fā)展特點和要求，貫徹落實國家科技領(lǐng)域改革政策方針，制定因地制宜的項目管理制度。一是積極開展前期調(diào)研，對政策制定必要性、預(yù)期目標等內(nèi)容進行深調(diào)研和分析評估，確保管理制度能夠符合發(fā)展規(guī)律。二是政策出臺后要做好宣貫，利用新聞媒介開展政策解讀、開展項目階段管理專題培訓、向信息化管理平臺用戶推送有關(guān)政策等手段，確保文件精神能夠得到落實。三是項目主管部門應(yīng)開展項目全流程閉環(huán)管理，實現(xiàn)項目管理的預(yù)期目標。在制度的執(zhí)行過程中，也應(yīng)建立動態(tài)調(diào)整機制，隨時修訂、廢止相關(guān)政策文件。

3.2 落實項目管理相關(guān)方職責

在項目全流程管理中，項目牽頭單位須履行好第一責任人的職責，應(yīng)建立一套完善的內(nèi)部控制制度，筑牢項目管理基礎(chǔ)，組建高水平研究團隊。開展合作申報的應(yīng)選擇合作基礎(chǔ)較好的單位，項目牽頭單位要做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)以及經(jīng)費使用管理，建立良好的溝通渠道，及時處理項目實施過程中遇到的各種問題；合作單位應(yīng)積極配合牽頭單位，主動聯(lián)合攻關(guān)解決技術(shù)問題，及時向牽頭單位反饋管理問題。對評審專家應(yīng)制定精細化的專家管理制度，明確權(quán)利義務(wù)，規(guī)范評審專家行為、壓實評審專家職責；同時，建立專家信譽檔案，進行履職過程管理，加強評價體系建設(shè)以及評價結(jié)果應(yīng)用，完善有關(guān)退出機制，形成閉環(huán)。

3.3 加大財政科技經(jīng)費監(jiān)管力度

近幾年，國家連續(xù)出臺《國務(wù)院辦公廳關(guān)于抓好賦予科研機構(gòu)和人員更大自主權(quán)有關(guān)文件貫徹落實工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕127號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于改革完善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》（國辦發(fā)〔2021〕32號）等有關(guān)科研經(jīng)費管理改革的政策文件，旨在讓科研經(jīng)費要為人的創(chuàng)造性活動服務(wù)，讓科研人員從繁瑣的財務(wù)管理問題中解放出來，靜下心來搞科研。

新形勢下，在財政科技經(jīng)費管理方面應(yīng)做到放管結(jié)合、剛?cè)岵?。?jīng)費管理要柔性，簡化經(jīng)費預(yù)算編制與預(yù)算評審，探索經(jīng)費“包干制”管理；項目執(zhí)行中，應(yīng)考慮科研活動復雜性、不確定性和高風險性等特點開展經(jīng)費考核，應(yīng)當賦予科研項目承擔單位和項目負責人充分的自主權(quán)；提升項目結(jié)余經(jīng)費使用靈活度，盤活經(jīng)費使用效率。經(jīng)費監(jiān)督要剛性，加強財政科技經(jīng)費監(jiān)督管理是提高財政科技經(jīng)費分配和使用的透明性、確保其配置和使用的經(jīng)濟性與效率性的重要舉措。建立監(jiān)督檢查機制，充分借助信息技術(shù)提升財政科技經(jīng)費監(jiān)管效率，創(chuàng)新經(jīng)費監(jiān)管手段和方式，嚴肅違規(guī)懲處措施。

3.4 建立科技業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)長效建設(shè)機制

科技業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)是實現(xiàn)科技計劃項目高效高質(zhì)量管理的重要方式，對提高地方科技創(chuàng)新能力具有十分重要的作用。加強系統(tǒng)頂層設(shè)計，做好中長期規(guī)劃，使科技業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)建設(shè)與運營形成長效管理機制；注重系統(tǒng)信息化專業(yè)技術(shù)隊伍建設(shè)和人才培養(yǎng)，確保有一支相對穩(wěn)定且懂業(yè)務(wù)管理流程的人才隊伍能夠支撐系統(tǒng)建設(shè)與運營；在保證系統(tǒng)硬件設(shè)施的平穩(wěn)運行之外，應(yīng)加強部門間、部門內(nèi)不同系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)信息互聯(lián)互通與共享，提高項目管理效率，避免項目單位重復填報各種資料、降低出錯率，切實為科研人員減負；同時，加大對項目、用戶、人才信息和科技成果數(shù)據(jù)的挖掘和分析，利用客觀準確的數(shù)據(jù)為科技政策制定提供輔助支撐，增強科技政策的科學性和執(zhí)行力，提高政府治理能力和治理水平。

4 結(jié)語

本文以A市級科技計劃項目為研究對象，分別從科技政策制定、項目組織管理、科技經(jīng)費使用監(jiān)督和科技業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)建設(shè)方面深入分析研究當前A市科技計劃項目管理現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)存在政策制定與執(zhí)行有偏差、項目管理有關(guān)方履職不到位、經(jīng)費使用與監(jiān)管不規(guī)范、科技業(yè)務(wù)信息化建設(shè)缺乏長期規(guī)劃等問題，并有針對性地提出了四方面建議，以期發(fā)揮科技項目管理作為載體實現(xiàn)財政科技經(jīng)費成效作用，包括：一是應(yīng)在落實國家科技改革政策方針前提下因地制宜完善項目管理制度；二是壓實項目管理相關(guān)方職責，形成項目管理閉環(huán)；三是采取多種經(jīng)費監(jiān)管手段和方式提升財政科技經(jīng)費監(jiān)管效率；四是做好科技業(yè)務(wù)信息化建設(shè)中長期規(guī)劃，切實發(fā)揮數(shù)據(jù)服務(wù)決策等改革思路與建議。