“告官見官”：行政首長如何應訴

“告官見官”成為行政訴訟新常態(tài)。近年來，各地行政機關負責人出庭應訴率大幅提升，2021 年后更加明顯。民告官，既要見“官”，又要與“官”在法庭上交鋒。行政機關負責人出庭應訴有什么“門道”？

2022 年11 月5 日，北京京師（珠海）律師事務所聯(lián)合創(chuàng)始人、珠海中院特約監(jiān)督員沈繼光受邀在珠海中院旁聽了一場庭審。這是珠海一家企業(yè)訴珠海市市場監(jiān)督監(jiān)管局、珠海市政府行政處罰及行政復議決定的案件。出庭應訴的有珠海市副市長覃春、市場監(jiān)督管理局局長石學斌。沈繼光回憶，在法院主持下，雙方當庭達成和解，“實質性地化解了糾紛”。

這是珠海首次由副市長作為市政府負責人出庭應訴的案件。據(jù)公開報道，2022 年，珠海全市行政機關負責人出庭應訴率已達84%，高于該市歷年水平和全省平均值，“告官能見官”成為行政訴訟新常態(tài)。

不僅是珠海，近年來，各地行政機關負責人出庭應訴率大幅提升，2021 年后更加明顯。2021 年，南京市行政機關負責人出庭應訴率達92.06%，實現(xiàn)連續(xù)3 年提升。黑龍江、安徽更是公開宣稱，2021 年應訴率達到了100%。

民告官，既要見“官”，又要與“官”在法庭上交鋒。行政機關負責人出庭應訴有什么“門道”？

縣政府敗訴

呂俊堂是河南安陽內黃縣馬上鄉(xiāng)趙信村農(nóng)民。2006 年9月，他與鄰村西馬上村村委會簽訂了一份土地承包合同，決定承包該村31 畝土地用于農(nóng)業(yè)種植，期限20 年。

2013 年，呂俊堂在這片地上栽了3500 多棵蘋果樹。2019年，蘋果樹全部進入盛產(chǎn)期，年收入可達20 多萬元。就在這年10 月，河南省政府作出相關批復，同意內黃縣征收當?shù)?2 公頃土地用于開發(fā)建設，呂俊堂的果園在征收范圍內。

“征收工作開始后，相關部門口頭通知我們，每畝果園可補償29700 元。這個補償標準遠遠低于果園的實際投入和年收益，我們不能接受?！眳慰√谜f。

2022 年2 月，呂俊堂將內黃縣人民政府、內黃縣自然資源局告到內黃縣人民法院，請求判令兩被告履行對果園的征收補償安置職責。

在律師的建議下，呂俊堂向法院申請，要求內黃縣縣長、自然資源局局長作為行政機關負責人出庭應訴。

按照內黃縣政府在2014年印發(fā)的《內黃縣行政首長出庭應訴暫行規(guī)定》，出現(xiàn)以下情形的，行政首長應當出庭應訴：本單位當年發(fā)生的第一起行政訴訟；因農(nóng)村土地征收、城市房屋拆遷、企業(yè)改制、勞動與社會保障、資源環(huán)境保護、重大安全責任事故等社會熱點問題引發(fā)群體性行政爭議的；社會影響重大、案情復雜的。

2022 年3 月，案件開庭審理。內黃縣自然資源局副局長張秋軍出庭應訴。

6 月28 日，內黃縣人民法院作出判決，責令內黃縣人民政府于判決生效后60 日內對征收呂俊堂的承包土地的地上附著物作出補償決定。

從“鼓勵”到“應當”

在內黃縣出臺文件之前，國內已有多地建立行政首長出庭應訴制度。據(jù)不完全統(tǒng)計，2007 年起，浙江麗水、貴州六盤水、河南南陽等20 多個城市發(fā)布了相關的地方規(guī)定。

2008 年5 月12 日，國辦發(fā)布《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》，首次從國家立法層面明確“鼓勵、倡導行政機關負責人出庭應訴”。

2010 年10 月，國務院進一步提出，對重大行政訴訟案件，行政機關負責人要主動出庭應訴。

相比“鼓勵”“倡導”，一個“要”字顯然提出了更加剛性的要求，接著又開始向法治化方向邁進。

2014 年11 月，行政訴訟法修訂時新增了一處：被訴行政機關負責人應當出庭應訴。2016年和2018 年，國務院、最高法分別通過規(guī)范性文件和司法解釋對行政機關負責人出庭的必要性和案件類型作出規(guī)定。

2020 年6 月23 日，最高人民法院又發(fā)布了《關于行政機關負責人出庭應訴若干問題的規(guī)定》，將行政機關負責人出庭應訴制度予以細化。該規(guī)定明確，行政機關負責人出庭應訴的，應當就實質性解決行政爭議發(fā)表意見。

行政機關負責人出庭應訴要做哪些準備工作

行政機關負責人出庭應訴要做哪些準備工作？曾任廣東省佛山市禪城區(qū)司法局局長的王學堂介紹，大部分領導都沒有參加過庭審，所以多少會感到緊張，他就給準備出庭的領導講一講程序，匯報案件情況，鼓勵領導發(fā)言。有些領導還是比較認真的，會自己準備一份發(fā)言提綱。

一些地方政府也會組織領導干部參加出庭應訴的專業(yè)培訓。麻侃是北京觀韜中茂律師事務所高級合伙人，曾在杭州市律師協(xié)會政府法律顧問專業(yè)委員會擔任過兩屆主任。他多次為杭州各區(qū)縣的領導干部培訓出庭應訴知識，“從最基礎的講起，比如庭審程序、法庭紀律，甚至著裝儀態(tài)”。

麻侃認為，在政府部門應訴人員的庭上配合中，法律闡釋工作交給律師，行政機關負責人在法庭調查環(huán)節(jié)的信息確認、政策解釋要主動發(fā)聲，還要抓住庭審中最后一次發(fā)言的機會，展現(xiàn)行政機關的形象，向行政相對人釋放善意和化解行政爭端的態(tài)度。原告在庭上見到行政機關負責人，希望看到的是政府解決問題的態(tài)度。

旁聽過珠海市副市長應訴的那次庭審后，代理過多起行政訴訟案件的沈繼光感到，行政負責人認真準備、積極應訴、主動解釋政策，對化解行政糾紛效果會比較好。

“數(shù)據(jù)不是最重要的，不是說100%的出庭應訴率就比99%好，要看的是實際上化解行政爭議的能力，這個能力不是指出庭應訴率。”王學堂說，比如說開庭的時候，領導和老百姓聊聊天，把老百姓心中的怨氣化解掉，也是行政機關的有效出庭。