交警非現(xiàn)場執(zhí)法在“毒駕”查處中的應(yīng)用與規(guī)制

徐 舟，包 涵

（中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

交警非現(xiàn)場執(zhí)法是公安機(jī)關(guān)執(zhí)法數(shù)字化、自動(dòng)化、智慧化轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的一種新型執(zhí)法模式，主要依托“電子警察”等交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備，及時(shí)監(jiān)測并查處闖紅燈、亂停車、超速、壓實(shí)線、不系安全帶等道路交通違法行為［1］，以提高執(zhí)法效率、維護(hù)交通秩序、保障交通參與人員生命財(cái)產(chǎn)安全。近年來，隨著毒品種類的多樣化、吸毒行為的隱蔽化，“毒駕”即吸食毒品后駕駛機(jī)動(dòng)車輛的行為頻繁發(fā)生，為道路交通安全帶來巨大隱患。為了提高“毒駕”查處的效率，有效防范吸毒人員肇事肇禍，2015年山東省青島市公安局創(chuàng)造性地推出“毒駕”查處非現(xiàn)場執(zhí)法機(jī)制，采用倒查模式注銷行為人駕駛證。即在涉毒違法案件成立的基礎(chǔ)上，審查違法嫌疑人是否具有駕駛證，然后借助道路監(jiān)控設(shè)備倒查其是否具有“毒駕”行為。一經(jīng)查證，交警部門將依法注銷違法嫌疑人的駕駛證［2］。此后，多所城市借鑒青島的做法和經(jīng)驗(yàn)，將非現(xiàn)場執(zhí)法適用于“毒駕”查處領(lǐng)域，強(qiáng)化對(duì)“毒駕”行為的治理并取得一定成效。但是作為一種行政執(zhí)法模式，交警采用“毒駕”非現(xiàn)場執(zhí)法注銷駕駛證的行為能否經(jīng)得起法理的推敲，如何完善其具體實(shí)施程序、實(shí)體認(rèn)定、執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)以及權(quán)利救濟(jì)途徑等，這些問題都有待討論。

一、“毒駕”查處非現(xiàn)場執(zhí)法的運(yùn)行模式與法理分析

（一）“毒駕”查處非現(xiàn)場執(zhí)法的運(yùn)行模式

目前我國“毒駕”查處非現(xiàn)場執(zhí)法的實(shí)踐呈現(xiàn)出行政權(quán)合法擴(kuò)張背景下的“堵截式結(jié)構(gòu)”特征，包括監(jiān)控直接查處與倒查兩種模式。前者是指交警部門在日常執(zhí)法中通過道路監(jiān)控設(shè)備發(fā)現(xiàn)行為人使用吸毒工具正在吸毒，并駕駛機(jī)動(dòng)車，若達(dá)到違法事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分的標(biāo)準(zhǔn)，則按照我國《行政處罰法》對(duì)此類直接由電子監(jiān)控反映違法事實(shí)的非現(xiàn)場執(zhí)法規(guī)定作出“毒駕”認(rèn)定并注銷其駕駛證，現(xiàn)實(shí)中此類模式的適用爭議并不大。后者是指公安機(jī)關(guān)從查獲的吸毒人員入手，根據(jù)吸毒人員的陳述并借助道路監(jiān)控視頻或圖像對(duì)其駕駛行為進(jìn)行倒查，若形成完整的證據(jù)鏈則認(rèn)定構(gòu)成“毒駕”并依法注銷其駕駛證。這是一種追溯性查處，具體操作包括：首先，確定執(zhí)法對(duì)象?！岸抉{”非現(xiàn)場執(zhí)法注銷駕駛證的對(duì)象僅限于新查獲的并不滿足強(qiáng)制隔離戒毒、社區(qū)戒毒的隱性吸毒違法嫌疑人。若嫌疑人吸毒違法事實(shí)成立，要比對(duì)交警部門數(shù)據(jù)庫查看其是否有駕駛證，若有駕駛證，則需審查是否曾吸毒后駕駛機(jī)動(dòng)車。吸毒人員陳述其本人曾吸毒后駕駛機(jī)動(dòng)車的，辦案單位要及時(shí)收集、固定證據(jù)材料，并移交交警部門處理，注銷駕駛證。對(duì)無駕駛證駕駛車輛的吸毒人員，由交警部門依據(jù)我國《道路交通安全法》第90條作出處罰。其次，指派工作聯(lián)系人。由交警部門確定專門民警負(fù)責(zé)“毒駕”人員駕駛機(jī)動(dòng)車監(jiān)控錄像資料的排查、調(diào)取。還需確定專門民警為“毒駕”人員駕駛證注銷工作聯(lián)系人，有效銜接非現(xiàn)場查獲“毒駕”人員處置及駕駛證注銷工作。再次，收集證據(jù)并認(rèn)定。依據(jù)禁毒部門會(huì)同法制部門制訂的非現(xiàn)場查獲“毒駕”行為證據(jù)規(guī)格，收集下列證據(jù)：（1）禁毒部門現(xiàn)場檢測報(bào)告書；（2）相對(duì)人陳述；（3）卡口、監(jiān)控影像資料（能夠清晰反映駕駛?cè)嗣婷蔡卣鳎┑茸C據(jù)并認(rèn)定。最后，完成駕駛證注銷。注銷程序應(yīng)當(dāng)囊括注銷駕駛證告知、主動(dòng)辦理注銷手續(xù)或代為注銷或逾期未辦理的強(qiáng)制注銷。相較于監(jiān)控直接查處模式，倒查模式中證據(jù)的收集較為復(fù)雜，事實(shí)的認(rèn)定具有間接性，行政權(quán)力的運(yùn)行可能突破法定邊界，在實(shí)踐中面臨較大爭議。正因如此，本文以倒查模式作為論述重點(diǎn)。

（二）“毒駕”查處非現(xiàn)場執(zhí)法的法理分析

從行政法律規(guī)范的角度來看，“毒駕”查處非現(xiàn)場執(zhí)法的倒查模式并不具備充足的法律依據(jù)。但作為科技化背景下的新型執(zhí)法模式，其并不缺乏證明合理性的理論依據(jù)，其重申了公權(quán)力創(chuàng)建的原始目的，體現(xiàn)了現(xiàn)代行政法的“混合主義”，彰顯了全景敝視主義在信息時(shí)代的應(yīng)用價(jià)值。

1.行政權(quán)創(chuàng)建原始目的的重申

行政權(quán)的創(chuàng)建寄托著人類對(duì)秩序和理性的追求，其創(chuàng)建的原始目的是證成行政權(quán)的合法性與合理性的重要依據(jù)?！岸抉{”查處方式的創(chuàng)新和“毒駕”查處非現(xiàn)場執(zhí)法機(jī)制的應(yīng)用固然離不開科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，但從根本上看則是源于“毒駕”危害社會(huì)秩序、法治環(huán)境以及理性價(jià)值，與公安機(jī)關(guān)負(fù)有維持秩序、保障安全的職責(zé)和權(quán)力之間的張力。一方面，吸食毒品之后產(chǎn)生的精神亢奮、妄想、幻覺等會(huì)導(dǎo)致駕駛?cè)嗣撾x現(xiàn)實(shí)場景，判斷力低下甚至完全喪失，因此極易引發(fā)交通事故?！岸抉{”對(duì)交通安全的危害完全不亞于酒后駕駛。2021年1月湖北黃岡一名駕駛員非法吸食氟胺酮后駕駛機(jī)動(dòng)車導(dǎo)致1人死亡，2人受傷，沿途多車及道路設(shè)施受損；2022年1月5日下午，廣東肇慶一名駕駛員吸毒后駕駛一輛藍(lán)色皮卡車連撞5車，致1人死亡［3］。但與“酒駕”不同，我國《刑法》并未明確規(guī)定“毒駕”的刑事責(zé)任。因此為維護(hù)社會(huì)秩序、保障公民的生命財(cái)產(chǎn)安全，行政權(quán)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮積極作用，主動(dòng)規(guī)制“毒駕”行為。另一方面，在實(shí)踐中，通過觀察駕駛?cè)说耐庠诒憩F(xiàn)，警方通?？梢罁?jù)經(jīng)驗(yàn)判斷其是否酒后駕駛，或者決定是否要求其接受酒精測試。但吸食某些毒品后人體的反應(yīng)往往并不明顯，僅僅依靠交警現(xiàn)場執(zhí)法或監(jiān)控直接查處“毒駕”行為難度較高，給吸毒人員留下逃避法律責(zé)任的較大空間。因此為維護(hù)法律權(quán)威和實(shí)現(xiàn)行政權(quán)的創(chuàng)建目的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)不斷創(chuàng)新執(zhí)法模式，利用現(xiàn)代科技，以倒查等方式最大限度地壓縮行為人逃避法律制裁的空間，降低其肇事肇禍的風(fēng)險(xiǎn)。

2.現(xiàn)代公法“混合主義”的體現(xiàn)

現(xiàn)代公法理念從傳統(tǒng)的“規(guī)范主義”與“功能主義”逐漸向“混合主義”轉(zhuǎn)變?！耙?guī)范主義”強(qiáng)調(diào)政府服從法律的必要性，認(rèn)為自然權(quán)利先于國家而存在。該理念關(guān)注法律的裁判和控制功能，重視法律的規(guī)則取向和概念化屬性。與之相反，“功能主義”將法律視為政府機(jī)器的一個(gè)組成部分，認(rèn)為權(quán)利來源于國家，其主要關(guān)注點(diǎn)是法律的規(guī)制和便利功能，注重法律的意圖和目標(biāo)［4］。隨著社會(huì)的發(fā)展，現(xiàn)代公法對(duì)“規(guī)范主義”與“功能主義”采取折中態(tài)度，主要秉持“混合主義”理念，將被過分理想化的“應(yīng)然”同現(xiàn)實(shí)結(jié)合起來，既注重對(duì)公權(quán)力行使的規(guī)范，又重視規(guī)則實(shí)施的效率和靈活性［5］。

“毒駕”查處的傳統(tǒng)模式是在發(fā)生交通事故之后由交警對(duì)機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)诉M(jìn)行檢測。若現(xiàn)場檢測呈陽性，則由警方提取駕駛?cè)说拿l(fā)、尿液或血液樣本交由檢測部門做進(jìn)一步的檢測，據(jù)此最終決定是否需注銷其駕駛證并作出其他相應(yīng)的行政處罰。這一查處方式具有明顯的“規(guī)范主義”特征，雖能滿足執(zhí)法程序的要求，但存在較強(qiáng)的隨機(jī)性與滯后性，不僅查處效率不高，而且如果發(fā)生初次辨識(shí)偏差將會(huì)損害執(zhí)法公信力。為了扭轉(zhuǎn)公安機(jī)關(guān)在“毒駕”查處中的被動(dòng)局面，交警部門創(chuàng)新執(zhí)法方式，基于禁毒部門對(duì)吸毒人員的查控，借助道路監(jiān)控視頻和圖像等對(duì)“毒駕”進(jìn)行倒查。與此同時(shí)，為了修復(fù)對(duì)“規(guī)范主義”的突破和防止行政權(quán)力的濫用，在“毒駕”倒查模式暫時(shí)缺乏法律依據(jù)的情況下，各地公安機(jī)關(guān)以內(nèi)部工作規(guī)范的形式規(guī)定了這一查處模式的工作流程和證據(jù)要求等。該工作規(guī)范一般由禁毒部門會(huì)同法制部門、交警部門共同制訂，既初步確立了倒查模式的程序規(guī)范，避免權(quán)力行使的無法可依，又提高了行政效率，有助于行政法律目的的實(shí)現(xiàn)。

3.全景敞視主義對(duì)行政權(quán)合法擴(kuò)張的助力

英國哲學(xué)家、法學(xué)家杰里米·邊沁于18世紀(jì)提出“環(huán)形監(jiān)獄”的概念，福柯根據(jù)邊沁的這個(gè)概念提出了全景敞視主義理論（Panopticism），并視其為維護(hù)社會(huì)正常秩序的規(guī)訓(xùn)機(jī)制［6］。不可否認(rèn)，從現(xiàn)有實(shí)踐來看，為了滿足公民對(duì)公共安全和秩序的需求，行政權(quán)的擴(kuò)張?zhí)N含著全景敞視主義的理念。一方面，在全面建設(shè)數(shù)字法治政府的背景下，非現(xiàn)場執(zhí)法成為公安智慧執(zhí)法的重要內(nèi)容。借助不斷迭代升級(jí)的信息化技術(shù)和設(shè)備，公安機(jī)關(guān)搭建起包括遠(yuǎn)程監(jiān)控、移動(dòng)監(jiān)控等在內(nèi)的全方位公共安全維護(hù)網(wǎng)絡(luò)［7］，由此建立了一個(gè)無形的“監(jiān)視社會(huì)”，將行政權(quán)的“觸角”延伸至公共領(lǐng)域和日常生活的方方面面。另一方面，伴隨智慧城市建設(shè)的推進(jìn)，新的互聯(lián)系統(tǒng)被廣泛應(yīng)用于自動(dòng)化監(jiān)測和控制，視頻設(shè)備遍布于城市各個(gè)角落，每個(gè)商業(yè)空間、公共空間和半私人空間都被安裝了各種監(jiān)控設(shè)備，幾乎沒有人能夠逃避監(jiān)視［8］。

因此，在這個(gè)信息化的“監(jiān)視社會(huì)”中，面對(duì)“毒駕”這種風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)里典型的不確定風(fēng)險(xiǎn)，公安機(jī)關(guān)以智能交通平臺(tái)和高清監(jiān)控為基礎(chǔ)開展“毒駕”查處的非現(xiàn)場執(zhí)法似乎成了一種自然而然的選擇。通過非現(xiàn)場執(zhí)法，公安機(jī)關(guān)不僅能夠更加全面地堵住“毒駕”查處的漏洞，消除不確定的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，而且有助于發(fā)揮公安機(jī)關(guān)查處“毒駕”行為的主動(dòng)性，在提高行政效率的同時(shí)節(jié)省行政成本。

二、“毒駕”查處非現(xiàn)場執(zhí)法的法治困境

我國現(xiàn)有立法中有關(guān)非現(xiàn)場執(zhí)法的規(guī)定較少且較為謹(jǐn)慎?！缎姓幜P法》第41條、《道路交通安全法》第114條雖然都規(guī)定交通技術(shù)監(jiān)控記錄資料可以作為行政處罰的依據(jù)，但一般只能作為對(duì)監(jiān)控記錄直接反映的違法行為實(shí)施處罰的依據(jù)；而對(duì)于“毒駕”倒查模式我國法律并無相關(guān)規(guī)定，目前該模式存在權(quán)力行使法律依據(jù)不足和行政權(quán)力濫用等諸多風(fēng)險(xiǎn)。

（一）非現(xiàn)場執(zhí)法對(duì)行政程序與實(shí)體認(rèn)定的不利影響

行政程序是行政機(jī)關(guān)做出行政行為所應(yīng)遵循之步驟、過程與方式。行政行為之做出，應(yīng)以一定的事實(shí)關(guān)系為基礎(chǔ)，事實(shí)關(guān)系的認(rèn)定則有賴事實(shí)及證據(jù)之調(diào)查［9］。“毒駕”查處非現(xiàn)場執(zhí)法對(duì)于法定程序與實(shí)體認(rèn)定的突破使得倒查模式的合法性備受質(zhì)疑。

1.“倒查”必要性的疑問

倒查模式對(duì)“毒駕”事實(shí)的認(rèn)定具有間接性，因此若未在查處現(xiàn)場及時(shí)對(duì)駕駛?cè)说拿l(fā)、尿液或血液進(jìn)行檢測，或者相對(duì)人的陳述、申辯權(quán)利缺乏充分的保障，“毒駕”的認(rèn)定就缺乏必要的程序性基礎(chǔ)，進(jìn)而可能導(dǎo)致行政權(quán)行使的主觀隨意性過大。這使人們不禁懷疑是否有必要為了查處“毒駕”而采用可能損害行政程序價(jià)值的倒查模式。在我國“醉駕”已入刑，但對(duì)“醉駕”的查處并沒有采用非現(xiàn)場執(zhí)法機(jī)制，那么采用此機(jī)制查處“毒駕”是否必要？相對(duì)人獲得駕駛證是經(jīng)過法定程序的行政許可，雖然倒查模式符合我國對(duì)毒品的零容忍政策以及行政法對(duì)秩序的追求，但公安機(jī)關(guān)能否借助新技術(shù)的東風(fēng)突破程序合法、正當(dāng)?shù)膬r(jià)值要求，能否在缺乏與相對(duì)人在“毒駕”查處現(xiàn)場的直接互動(dòng)，或者相對(duì)人的陳述、申辯等權(quán)利未獲得充分保障的情況下，直接取締該項(xiàng)行政許可，做出注銷駕駛證的決定？這些問題都值得討論。

此外，從藥物的代謝規(guī)律與作用機(jī)理來看，首先，精神類藥物對(duì)不同個(gè)體從事日常活動(dòng)如駕駛機(jī)動(dòng)車的能力的影響存在差異。根據(jù)對(duì)身體的影響不同，精神類藥物主要分為興奮劑、致幻劑和鎮(zhèn)靜劑三種，每一種都會(huì)對(duì)駕駛能力產(chǎn)生影響，但具體的影響不同。大多數(shù)精神活性物質(zhì)在體內(nèi)的吸收、作用和消除情況都難以預(yù)測，其反應(yīng)的時(shí)效在個(gè)體之間存在很大差異，而且已有的科學(xué)技術(shù)還無法驗(yàn)證一些新型毒品的代謝周期。因此判斷之前是否吸毒、何時(shí)吸毒以及確定哪些藥物、何種劑量水平會(huì)損害駕駛技能并影響交通安全是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，對(duì)行政程序的科學(xué)性與行政權(quán)力行使的專業(yè)性形成巨大挑戰(zhàn)。其次，當(dāng)非法藥物、處方藥和非處方藥等混合在一起時(shí)會(huì)出現(xiàn)多物質(zhì)組合。這種組合可能產(chǎn)生“加強(qiáng)效應(yīng)”（additive effect）即產(chǎn)生增強(qiáng)的效果、“拮抗效應(yīng)”（antagonistic effect）即不同藥物產(chǎn)生完全相反的效果、“重疊效應(yīng)”（overlapping effect）即每種藥物以不同的方式作用于機(jī)體，或者“無效應(yīng)”（null effect）即沒有任何一種藥物有明顯效果，因此實(shí)踐中難以判定某種吸毒行為是否影響駕駛能力［10］。

不可否認(rèn)，“毒駕”行為的社會(huì)危害嚴(yán)重，因此在“毒駕”治理的場域中權(quán)力行使的正當(dāng)性獲取了普遍認(rèn)可。但倒查模式的程序規(guī)范不明確，實(shí)體認(rèn)定困難，存在“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”的隱患和侵蝕程序價(jià)值、侵犯合法權(quán)利的風(fēng)險(xiǎn)，由此導(dǎo)致其在實(shí)踐中面臨諸多非難。

2.證據(jù)收集與認(rèn)定流于形式

行政執(zhí)法若要經(jīng)得起法律的推敲，必須擁有充分的證據(jù)基礎(chǔ)。這就要求行政主體嚴(yán)格按照法律規(guī)定收集與認(rèn)定證據(jù)，確保證據(jù)收集與認(rèn)定的合法性和正當(dāng)性。我國目前有關(guān)行政證據(jù)的規(guī)定較為簡單，在傳統(tǒng)的行政法治中更強(qiáng)調(diào)實(shí)事求是，強(qiáng)調(diào)實(shí)體的重要性和至高無上，因此在行政執(zhí)法中行政證據(jù)的收集常常違背法定程序［11］52。

首先，技術(shù)賦能使非現(xiàn)場執(zhí)法成為公安交管領(lǐng)域的重要執(zhí)法方式，但可能導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)對(duì)技術(shù)的過度依賴，甚至為科技所支配［12］，怠于履行“全面、客觀、公正地調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)”的義務(wù)。隨著全景敝視電子監(jiān)控布局的形成和視頻圖像分辨率的提高，一般性交通違法行為的證據(jù)收集大多通過非現(xiàn)場執(zhí)法來完成，但這種技術(shù)取證模式難以保障證據(jù)收集中相對(duì)人的參與。在“毒駕”非現(xiàn)場執(zhí)法的倒查模式中，交警部門多依賴禁毒部門提供的證據(jù)進(jìn)行視頻監(jiān)控的證據(jù)收集，與相對(duì)人直接溝通交流存在一定障礙，相對(duì)人在交警執(zhí)法程序中的參與權(quán)有待強(qiáng)化。

其次，與監(jiān)控直接查處模式和現(xiàn)場查處相比，倒查模式面臨的主要法律障礙是缺少認(rèn)定駕駛?cè)宋竞篑{駛機(jī)動(dòng)車的直接證據(jù)。現(xiàn)場查處“毒駕”可以先進(jìn)行唾液檢測，若有嫌疑可再對(duì)駕駛?cè)说拿l(fā)、尿液或者血液進(jìn)行檢測。在監(jiān)控直接查處模式中公安機(jī)關(guān)可以通過視頻資料來判斷是否吸毒并駕駛。而在倒查模式中，由于缺少駕駛現(xiàn)場檢測結(jié)果或找不到證人證明“毒駕”事實(shí)的確實(shí)存在，即使交警部門能依據(jù)禁毒部門提供的相對(duì)人陳述等證據(jù)調(diào)取道路監(jiān)控視頻或圖像，這樣的證據(jù)規(guī)格也難以達(dá)到“事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿”的要求。若考慮到現(xiàn)實(shí)中績效考核的實(shí)現(xiàn)，考核標(biāo)準(zhǔn)會(huì)“倒逼”交警部門在僅有相對(duì)人陳述以及據(jù)陳述調(diào)取的監(jiān)控錄像這一證據(jù)不足、事實(shí)不清的情況下做出“毒駕”認(rèn)定，由此更難保證證據(jù)的收集和認(rèn)定符合法律要求。

（二）警務(wù)數(shù)據(jù)共享埋下侵犯隱私的隱患

隨著大數(shù)據(jù)在公安執(zhí)法領(lǐng)域中的廣泛應(yīng)用，警務(wù)數(shù)據(jù)在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)了互通共享，公安機(jī)關(guān)所屬某個(gè)部門在履職過程中收集和獲取的警務(wù)數(shù)據(jù)可以被其他部門在行使職權(quán)時(shí)使用。同時(shí)“毒駕”查處需要禁毒部門與交警部門緊密合作，吸毒人員的有關(guān)信息必須在兩個(gè)部門之間進(jìn)行共享，以促進(jìn)案件處理的高效銜接。但是，我國目前尚無針對(duì)“毒駕”倒查模式的法律規(guī)定，有關(guān)警務(wù)數(shù)據(jù)共享的規(guī)定亦不完善。《治安管理處罰法》與《道路交通安全法》等均未明確警務(wù)數(shù)據(jù)共享的要求和規(guī)范，實(shí)踐中數(shù)據(jù)共享的啟動(dòng)、職能主體的確定和使用權(quán)限的劃分等隨意性較大，因此大數(shù)應(yīng)用在提高執(zhí)法效能的同時(shí)可能導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)權(quán)力行使的任性，產(chǎn)生數(shù)據(jù)采集失真、數(shù)據(jù)使用失控和數(shù)據(jù)共享失范等問題。當(dāng)前犯罪預(yù)測、大規(guī)模監(jiān)控和DNA比對(duì)等工作需要大量運(yùn)用包含公民的身份、行蹤、人像等個(gè)人信息的數(shù)據(jù)，警務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)用致使公民隱私權(quán)等基本權(quán)利被無形侵害的問題日益突出［13］，而本應(yīng)與之相匹配的問責(zé)機(jī)制卻沒有跟上技術(shù)發(fā)展和應(yīng)用的步伐，有關(guān)責(zé)任主體、追責(zé)程序、責(zé)任承擔(dān)等方面的規(guī)定均尚付闕如。

（三）相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)的缺陷

無救濟(jì)則無權(quán)利，若相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為存在異議，可以根據(jù)法律規(guī)定申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。但在當(dāng)前的“毒駕”查處非現(xiàn)場執(zhí)法中，一方面，交警部門調(diào)取監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)以及作出注銷駕駛證的行政決定主要依據(jù)禁毒部門移交的吸毒檢測報(bào)告書、相對(duì)人陳述、證明相對(duì)人在吸食、注射毒品后到被公安機(jī)關(guān)查獲期間有駕駛機(jī)動(dòng)車行為的證人證言等書面證據(jù)，但交警部門與相對(duì)人、證人缺乏直接溝通，這種“非接觸”式執(zhí)法使相對(duì)人難以充分參與注銷駕駛證程序，程序權(quán)利得不到充分保障與救濟(jì)。另一方面，在倒查模式中，交警部門啟動(dòng)調(diào)查、注銷駕駛證程序的主要依據(jù)是禁毒部門提供的檢測報(bào)告、吸毒人員陳述等證據(jù)，但在相對(duì)人申請行政復(fù)議或提起行政訴訟時(shí)，交警部門作為決定機(jī)關(guān)首當(dāng)其沖。盡管禁毒部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)所提供證據(jù)客觀性、合法性和關(guān)聯(lián)性的證明責(zé)任，但兩部門在這一行政行為中承擔(dān)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)與其職權(quán)并不相稱。這不僅可能導(dǎo)致兩個(gè)部門之間因權(quán)責(zé)不平衡相互推諉，影響部門協(xié)同作戰(zhàn)的能力，而且影響相對(duì)人在行政復(fù)議或行政訴訟中獲得及時(shí)的救濟(jì)。

三、“毒駕”查處非現(xiàn)場執(zhí)法的法治化探討

（一）倒查模式的必要性闡釋

倒查模式的引入在震懾與預(yù)防“毒駕”行為，補(bǔ)充并創(chuàng)新“毒駕”查處方式兩方面存在相當(dāng)?shù)谋匾?。近年來因毒駕釀成的慘烈后果不在少數(shù)，危害并不亞于“酒駕”。雖然交警部門采取諸多查處措施，但受制于“毒駕”隱蔽性強(qiáng)、現(xiàn)場檢測難、大面積路面“唾液”篩查檢測成本高且嚴(yán)重影響交通等因素，查處效率不高，查處效果不明顯。正因“毒駕”尚未入刑，為實(shí)現(xiàn)對(duì)隱性吸毒人員“毒駕”的精準(zhǔn)打擊，倒查模式不失為一種有效措施?！岸抉{”非現(xiàn)場執(zhí)法中倒查模式面臨的主要爭議是實(shí)體認(rèn)定的合法性與行政程序的正當(dāng)性能否在維護(hù)公共安全與社會(huì)秩序的過程中做出讓步，公民的隱私權(quán)等基本權(quán)利能否得到充分保障以及行政部門之間的權(quán)責(zé)分配是否合理。雖然倒查模式對(duì)法治價(jià)值產(chǎn)生了一些不利影響，但是任何機(jī)制必然經(jīng)歷一個(gè)由片面向全面、混亂向規(guī)范、矛盾向統(tǒng)一的發(fā)展進(jìn)程?！胺傻纳辉谟谶壿嫸谟诮?jīng)驗(yàn)”，若因擔(dān)心行政程序與實(shí)體認(rèn)定上目前短暫存在的法律疏漏，而忽視“毒駕”對(duì)公民生命、財(cái)產(chǎn)安全的危害，忽視“毒駕”法律規(guī)定的有效實(shí)施，會(huì)存在因噎廢食之嫌。對(duì)于公安機(jī)關(guān)來說，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保障合法權(quán)益乃其重要的職責(zé)與使命，應(yīng)當(dāng)為公安機(jī)關(guān)履行職責(zé)提供一定創(chuàng)新空間，避免其執(zhí)法中的舉步維艱。但依法行政也是行政執(zhí)法的基本原則，倒查模式需要規(guī)制，需要及時(shí)彌補(bǔ)法律漏洞，在行政程序與實(shí)體認(rèn)定中充分考慮各種因素，對(duì)各種利益進(jìn)行權(quán)衡，盡量使相對(duì)人所受損失保持在最小范圍內(nèi)和最低程度上。實(shí)體是血肉，程序是骨架，若要實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格意義上的行政法治，實(shí)體認(rèn)定不可或缺，行政程序也必須完整［14］，行政主體必須平衡“規(guī)范主義”與“功能主義”的關(guān)系，在追求高效與靈活的同時(shí)保障相對(duì)人的合法權(quán)益。

（二）“毒駕”查處非現(xiàn)場執(zhí)法的規(guī)范建構(gòu)

行政決定在其作出的過程中受公法調(diào)整，應(yīng)當(dāng)以公法為依據(jù)。如果某個(gè)行政行為沒有公法上的依據(jù)，或者某個(gè)行政決定在作出時(shí)沒有充分反映公法的規(guī)定，那么這個(gè)行政行為和行政決定就缺乏說服力［11］45。因此當(dāng)前我國亟須通過制定更高位階的法律文件對(duì)倒查模式作出明確規(guī)定，以改變其缺乏法律依據(jù)、各地實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)不一的現(xiàn)狀。同時(shí)考慮到法律是具有抽象性的普適性規(guī)則，無法對(duì)政府的具體執(zhí)法行為作出詳細(xì)的規(guī)定，故而應(yīng)當(dāng)以公安部的部門規(guī)章作為“毒駕”倒查執(zhí)法的主要依據(jù)。具體而言，可通過修改完善《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》，將倒查模式確立為一種法定執(zhí)法程序并提出基本要求。各地應(yīng)當(dāng)以省級(jí)地方政府規(guī)章的形式，根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況對(duì)交警執(zhí)法規(guī)定進(jìn)行完善，并報(bào)國務(wù)院以及本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案，保證公安部規(guī)章與地方政府規(guī)章的相得益彰。地市級(jí)公安機(jī)關(guān)可以以上述省級(jí)地方政府規(guī)章為依據(jù)，進(jìn)一步細(xì)化操作方法和工作規(guī)范，同時(shí)報(bào)本級(jí)人民政府和上一級(jí)公安機(jī)關(guān)審查，并在本級(jí)人民政府和上一級(jí)公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后實(shí)施。

（三）“毒駕”查處非現(xiàn)場執(zhí)法的實(shí)體認(rèn)定與程序完善

1.“毒駕”的認(rèn)定

非現(xiàn)場執(zhí)法倒查模式中“毒駕”行為的認(rèn)定涵蓋吸毒行為的認(rèn)定和吸毒后駕駛機(jī)動(dòng)車行為的認(rèn)定兩個(gè)方面。吸毒違法嫌疑人被公安機(jī)關(guān)抓獲時(shí)未駕駛機(jī)動(dòng)車的，如果尿液檢測結(jié)果呈陽性，或者尿液檢測結(jié)果呈陰性但毛發(fā)檢測結(jié)果呈陽性，本人承認(rèn)且有其他證據(jù)，如道路監(jiān)控視頻或圖像和證人證言等足以證明在吸毒時(shí)或吸毒后一定時(shí)間內(nèi)駕駛機(jī)動(dòng)車的，可以認(rèn)定存在“吸食、注射毒品后駕駛機(jī)動(dòng)車的行為”。實(shí)踐中各地倒查模式的追溯時(shí)間并不一致，有些地方倒查一個(gè)月內(nèi)的“毒駕”行為，有些地方倒查七天內(nèi)的“毒駕”行為。筆者認(rèn)為，因毒品在人體內(nèi)的代謝周期不一，各地毒情形勢不同，倒查模式的追溯時(shí)間可由各地在充分調(diào)研基礎(chǔ)上自行確定，但是原則上追溯時(shí)間不宜過長，在確定追溯時(shí)間時(shí)必須考慮證據(jù)收集的成本、所吸食毒品的種類以及行為的社會(huì)危害性大小等因素。

2.認(rèn)定“毒駕”的證據(jù)

我國《行政訴訟法》第33條規(guī)定了行政訴訟的證據(jù)類型。依據(jù)該規(guī)定，首先，證明吸毒違法嫌疑人吸食、注射毒品的證據(jù)包括：吸毒人員對(duì)吸食、注射毒品行為的供述，證明吸毒行為的相關(guān)證人證言，證明吸毒行為的視聽資料，證明吸毒行為的電子數(shù)據(jù)，如購買毒品的資金流水、聊天記錄等，查獲的毒品以及注射、吸食毒品的工具，毒品檢測報(bào)告書等；其次，認(rèn)定吸毒時(shí)或吸毒后駕駛機(jī)動(dòng)車的證據(jù)包括：現(xiàn)場抓獲經(jīng)過，嫌疑人的供述，證明嫌疑人吸毒時(shí)或吸毒后駕駛機(jī)動(dòng)車的證人證言和相關(guān)視聽資料如卡口、監(jiān)控、行車記錄儀的視頻、圖片等。在“毒駕”事實(shí)的認(rèn)定過程中，公安機(jī)關(guān)應(yīng)重點(diǎn)查證吸食、注射毒品與駕駛機(jī)動(dòng)車兩個(gè)行為在時(shí)間上的關(guān)聯(lián)性，不能只依賴吸毒人員的陳述或電子監(jiān)控視頻和圖像資料，要充分考察吸毒行為與駕駛行為的時(shí)間關(guān)系以及其他證據(jù)反映的事實(shí)。

3.注銷“毒駕”人員駕駛證的流程

注銷駕駛證將取締相對(duì)人駕駛機(jī)動(dòng)車的行政許可，屬于一種行政處罰，因此應(yīng)當(dāng)合法、審慎。吸毒人員被抓獲后，基層辦案單位應(yīng)首先查證其是否具有“毒駕”行為，若認(rèn)為存在“毒駕”行為，則應(yīng)按規(guī)定收集、固定證據(jù)并移交給分（縣）局禁毒大隊(duì)。分（縣）局禁毒大隊(duì)對(duì)證據(jù)進(jìn)行審核之后，提交給市局禁毒支隊(duì)進(jìn)行二次審核。市局禁毒支隊(duì)審核無誤后應(yīng)將證據(jù)材料移交給交警支隊(duì)，由交警支隊(duì)收集監(jiān)控視頻證據(jù)，最終審核并對(duì)“毒駕”事實(shí)作出認(rèn)定。交警支隊(duì)的最終審核中應(yīng)當(dāng)安排民警與相對(duì)人就“毒駕”事實(shí)進(jìn)行直接溝通與確認(rèn)，保障相對(duì)人對(duì)前述證據(jù)傳送與認(rèn)定的知情權(quán)。如果最終認(rèn)定存在“毒駕”行為，交警支隊(duì)車管所應(yīng)制作處罰告知書并告知吸毒人員處罰的事實(shí)、理由、依據(jù)及其依法享有的權(quán)利，如果吸毒人員在法定期限內(nèi)未作出陳述、申辯或要求聽證，車管所應(yīng)依法注銷吸毒人員的駕駛證。

（四）吸毒人員的隱私保護(hù)

對(duì)于諸多戒毒者而言，一旦被貼上吸毒這一越軌行為的標(biāo)簽并被公之于眾，他們將遭受社會(huì)的歧視和偏見［15］，甚至被迫與其他越軌行為者為伍。因此必須重視對(duì)吸毒人員的隱私保護(hù)，維護(hù)吸毒人員的合法權(quán)益。在“毒駕”倒查模式中，交警部門需要采集吸毒人員的人像數(shù)據(jù)，禁毒部門也需收集吸毒人員的個(gè)人信息，兩個(gè)部門必須共享警務(wù)數(shù)據(jù)才能形成完整的證據(jù)鏈。因此，首先，在吸毒人員個(gè)人信息和數(shù)據(jù)的收集上，要提高人像、指紋、DNA等收集和錄入的準(zhǔn)確度，同時(shí)明確數(shù)據(jù)、信息的使用目的與范圍。其次，兩個(gè)部門的數(shù)據(jù)共享需設(shè)定一定的啟動(dòng)門檻，交警部門應(yīng)明確共享卡口電子監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的前提是禁毒部門已掌握吸毒人員實(shí)施“毒駕”行為的初步證據(jù)。同時(shí)兩個(gè)部門應(yīng)當(dāng)指定負(fù)責(zé)警務(wù)數(shù)據(jù)共享的對(duì)接人，確立其工作規(guī)范并要求其接受業(yè)務(wù)培訓(xùn)，以防權(quán)力濫用和數(shù)據(jù)泄露。此外，數(shù)據(jù)的調(diào)取必須基于明確的工作指令，不可隨意排查、調(diào)取或共享，也不可隨意訪問、編輯、刪除或以其他方式篡改。若出現(xiàn)數(shù)據(jù)泄露或數(shù)據(jù)改動(dòng)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)采取補(bǔ)救措施和進(jìn)行追責(zé)。

（五）“毒駕”查處非現(xiàn)場執(zhí)法的救濟(jì)途徑

申請行政復(fù)議和提起行政訴訟是行政相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)的主要途徑。但行政復(fù)議與行政訴訟屬于事后救濟(jì)，此外，還應(yīng)重視在行政程序中的權(quán)利救濟(jì)。當(dāng)前在非現(xiàn)場執(zhí)法中相對(duì)人的程序性權(quán)利想要獲得救濟(jì)較為困難，未來可比照我國《行政處罰法》規(guī)定的現(xiàn)場執(zhí)法程序，規(guī)定在非現(xiàn)場執(zhí)法中“行政機(jī)關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見”，完善行政相對(duì)人的陳述和申辯權(quán)、申請聽證權(quán)、申請行政復(fù)議權(quán)、提起行政訴訟權(quán)等權(quán)利的保障機(jī)制。與非現(xiàn)場執(zhí)法依托現(xiàn)代技術(shù)相對(duì)應(yīng)，可以借助互聯(lián)網(wǎng)或其他現(xiàn)代通信技術(shù)為行政相對(duì)人行使陳述、申辯權(quán)等權(quán)利提供快捷和便利的途徑［16］。同時(shí)，因交警部門與禁毒部門之間的權(quán)責(zé)差異，應(yīng)賦予相對(duì)人對(duì)任一機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利，由所屬公安機(jī)關(guān)出面參與復(fù)議或應(yīng)訴，并協(xié)調(diào)交警與禁毒部門提供認(rèn)定“毒駕”的證據(jù)材料。

四、結(jié)語

非現(xiàn)場執(zhí)法作為一項(xiàng)新興的執(zhí)法方式，從根本上改變了執(zhí)法工作情景、行為邏輯和互動(dòng)關(guān)系［17］。在非現(xiàn)場執(zhí)法中，公安機(jī)關(guān)充分利用現(xiàn)代監(jiān)控技術(shù)，大大提高了執(zhí)法能力和執(zhí)法效率，但是對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益的保障不能因?yàn)閳?zhí)法人員的“缺席”而“缺位”。在“毒駕”查處中運(yùn)用非現(xiàn)場執(zhí)法方式尤其是倒查模式一定程度上侵蝕了行政程序的正當(dāng)性，突破了實(shí)體認(rèn)定規(guī)范，忽視了相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)。對(duì)此，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)高度重視，按照依法行政的要求，不斷完善“毒駕”查處非現(xiàn)場執(zhí)法的規(guī)范和程序，以促進(jìn)法治國家、法治社會(huì)和法治政府建設(shè)。