農(nóng)業(yè)土地資源的合理分配及利用措施

張波

（大慶油田有限責(zé)任公司，黑龍江大慶 163453）

0 引言

隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，農(nóng)業(yè)土地資源作為開(kāi)展各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的重要基礎(chǔ)。近年來(lái)逐漸在分配利用方面暴露出了不少問(wèn)題，無(wú)論是對(duì)農(nóng)業(yè)土地資源的保護(hù)，還是對(duì)土地資源價(jià)值的發(fā)揮，都顯得有所不足。要想從根本上解決這些問(wèn)題，使農(nóng)業(yè)土地資源在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展中發(fā)揮出更大作用，對(duì)農(nóng)業(yè)土地資源合理分配利用策略的探究顯然十分必要。

1 當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)土地資源分配與利用存在的問(wèn)題

1.1 利用方式相對(duì)單一

在我國(guó)農(nóng)業(yè)資源稟賦多元的情況下，農(nóng)業(yè)土地資源的分配與利用同樣需要多元化為核心的特征，只有根據(jù)各區(qū)域的環(huán)境、氣候、地形等各方面的優(yōu)勢(shì)特點(diǎn)，因地制宜確定最合適的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，才能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的有效提升，并將完善的區(qū)域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建起來(lái)。然而從目前來(lái)看，由于當(dāng)代農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)土地資源利用的重要性仍缺乏清晰認(rèn)識(shí)，土地資源利用選擇通常只是根據(jù)以往農(nóng)業(yè)生產(chǎn)習(xí)慣或自身短期規(guī)劃來(lái)確定，很少會(huì)進(jìn)行長(zhǎng)期性、整體性的規(guī)劃。因此，各區(qū)域的農(nóng)業(yè)土地資源利用方式往往都比較單一，且大多用于農(nóng)作物種植，并不能夠真正做到因地制宜利用土地資源，而在土地利用方式與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向不夠多元化的情況下，區(qū)域農(nóng)業(yè)的整體發(fā)展自然也會(huì)受到很大限制。另外，單一的農(nóng)業(yè)土地資源利用，還意味著區(qū)域農(nóng)業(yè)生物多樣性的不足，這對(duì)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展也是非常不利的[1]。

1.2 土地利用率總體偏低

在農(nóng)業(yè)土地資源利用缺乏合理規(guī)劃的情況下，還可能會(huì)出現(xiàn)土地利用率偏低的問(wèn)題，使我國(guó)農(nóng)業(yè)的整體發(fā)展受到巨大限制。例如在耕地利用方面，很多農(nóng)民對(duì)耕地地力條件、地形條件、區(qū)域氣候條件等因素的了解并不深入，雖然能夠根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)及有關(guān)農(nóng)業(yè)部門、技術(shù)人員的建議來(lái)進(jìn)行農(nóng)作物種植，但農(nóng)作物布局的合理性卻仍然有所不足，并不能夠?qū)⒏氐膬?yōu)勢(shì)與價(jià)值充分利用出來(lái)，有時(shí)甚至還可能會(huì)出現(xiàn)農(nóng)作物生長(zhǎng)條件要求與耕地環(huán)境矛盾的情況，使農(nóng)作物單位面積產(chǎn)量大大降低，而這也正是土地利用率較低的直接體現(xiàn)。另外，在林地利用方面，很多林區(qū)存在著優(yōu)質(zhì)林地、草地面積占比較低的問(wèn)題，大部分林地的單位蓄積量、生長(zhǎng)量并不高，即便森林資源保護(hù)、植樹(shù)造林等工作取得了較大成果，林地面積也正處于逐年增加的狀態(tài)，其能夠帶來(lái)的生態(tài)效益卻仍然顯得比較有限。

1.3 行政監(jiān)管存在缺失

農(nóng)業(yè)土地資源的分配利用不僅需要由政府部門負(fù)責(zé)引導(dǎo)，同時(shí)還需要以完善的行政監(jiān)管體系作為基礎(chǔ)支撐，以實(shí)現(xiàn)對(duì)“耕地不合理利用”、“賣土”、“盜土”等違法違規(guī)行為的有效監(jiān)督與打擊。然而從目前來(lái)看，由于農(nóng)業(yè)土地資源的分配利用通常會(huì)涉及國(guó)土部門、發(fā)改部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、生態(tài)環(huán)境部門等多個(gè)政府部門的工作，具體的主管部門、監(jiān)管部門并不明確，而“賣土”、“盜土”等違法行為的處理又需要由公安部門負(fù)責(zé)，其他政府部門并沒(méi)有執(zhí)法權(quán)。因此，有關(guān)行政監(jiān)管工作往往處于比較混亂的狀態(tài)，即便地方政府及各部門能夠?qū)r(nóng)業(yè)土地分配及利用提起重視，但在不同部門間工作難以協(xié)同的情況下，也同樣很難保證行政監(jiān)管工作的有效性[2]。

1.4 土地供需矛盾突出

農(nóng)業(yè)土地資源的分配利用的關(guān)鍵，是要盡可能滿足各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的土地資源需求，并保證土地資源利用方向的合理性，以達(dá)到推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益的目的。然而從目前來(lái)看，由于我國(guó)總?cè)丝谡幱诓粩嘣黾拥臓顟B(tài)，可利用耕地又常常會(huì)在各種原因的影響下不斷減少。因此，可利用耕地面積往往無(wú)法滿足廣大農(nóng)民的土地利用需求，土地供需矛盾十分突出。以耕地面積為例，據(jù)自然資源部公布的第三次國(guó)土調(diào)查結(jié)果顯示，2021年我國(guó)現(xiàn)有耕地面積為1.2786億hm2，在世界范圍內(nèi)位居前列，但人均耕地面積不足0.093 hm2，仍然遠(yuǎn)低于世界平均水平，其他類型的農(nóng)業(yè)土地資源雖然在具體數(shù)據(jù)上存在一定差異，但供需矛盾同樣比較突出。由此可見(jiàn)，如果未來(lái)不能對(duì)土地資源進(jìn)行有效保護(hù)、合理開(kāi)發(fā)與合理利用，那么隨著我國(guó)人口的持續(xù)增加，土地供需矛盾還將會(huì)進(jìn)一步加劇。

1.5 土地質(zhì)量不斷降低

農(nóng)業(yè)土地資源分配利用不僅需要考慮到各類農(nóng)業(yè)土地的面積，同時(shí)還需要深入貫徹可持續(xù)發(fā)展理念，做好土地資源保護(hù)工作，以免土地資源的實(shí)際利用價(jià)值受到影響，但由于當(dāng)前很多地區(qū)的農(nóng)業(yè)土地利用都缺乏規(guī)范，因此常常會(huì)出現(xiàn)耕地退化等土地質(zhì)量下降的問(wèn)題，有些農(nóng)業(yè)土地甚至因嚴(yán)重?fù)p害而無(wú)法用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對(duì)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的影響非常大。例如，有些地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染較為嚴(yán)重，對(duì)于輪作等農(nóng)作物種植方式的運(yùn)用也并不規(guī)范，常常會(huì)出現(xiàn)耕地土壤肥力下降、土地鹽堿化等問(wèn)題，使土地質(zhì)量及利用價(jià)值大大降低。還有些地區(qū)則存在著林地被大面積侵占、生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞等問(wèn)題，農(nóng)業(yè)土地資源常常會(huì)在水土流失、土地沙化等因素的影響下逐漸減少[3]。

1.6 土地浪費(fèi)較為嚴(yán)重

除土地質(zhì)量降低、土地退化問(wèn)題外，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)土地資源的分配利用還存在著浪費(fèi)嚴(yán)重的問(wèn)題，對(duì)各項(xiàng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)開(kāi)展及農(nóng)業(yè)整體發(fā)展的影響同樣非常大。例如，有些地區(qū)在全面推動(dòng)城市化建設(shè)的同時(shí)，未能充分考慮到耕地在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的巨大利用價(jià)值，常常會(huì)為了滿足城市建設(shè)需求而盲目占用過(guò)多的耕地，雖然在短期內(nèi)取得了較高經(jīng)濟(jì)效益，但卻使耕地價(jià)值發(fā)揮受到極大限制，土地利用的長(zhǎng)期效益與綜合效益均比較低。還有些地區(qū)，在中青年勞動(dòng)力大量外出務(wù)工的情況下，出現(xiàn)了部分耕地?zé)o人耕種或利用不到位的情況，并未能夠通過(guò)科學(xué)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)劃與實(shí)踐來(lái)充分發(fā)揮出農(nóng)業(yè)土地利用價(jià)值，其造成的土地浪費(fèi)問(wèn)題同樣比較突出。

2 實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)土地資源合理分配與利用的有效措施

2.1 落實(shí)土地利用規(guī)劃

以往我國(guó)的農(nóng)業(yè)土地資源利用形式過(guò)于單一，主要是由土地利用規(guī)劃缺位所導(dǎo)致，在農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)土地地理?xiàng)l件、地形條件因素等缺乏明確認(rèn)知且規(guī)劃能力不足的情況下，無(wú)論做出怎樣的農(nóng)業(yè)土地利用選擇，都很難改變區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)土地利用單一化的現(xiàn)狀。要想有效解決農(nóng)業(yè)土地資源分配利用問(wèn)題，需要將土地利用規(guī)劃工作有效落實(shí)到位[4]。

例如，在農(nóng)業(yè)發(fā)展方向的選擇上，應(yīng)組織熟悉各農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的專家學(xué)者組建農(nóng)業(yè)土地規(guī)劃團(tuán)隊(duì)，前往各村鎮(zhèn)展開(kāi)農(nóng)業(yè)土地資源實(shí)際勘查調(diào)研工作，將各村鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)土地資源優(yōu)勢(shì)明確下來(lái)，同時(shí)選擇一個(gè)或幾個(gè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)作為推薦發(fā)展方向，使有關(guān)農(nóng)業(yè)土地資源規(guī)劃利用能夠真正做到因地制宜，并突破常規(guī)農(nóng)作物種植的局限，向著藥材種植、禽畜規(guī)?；B(yǎng)殖、果蔬花卉種植、農(nóng)產(chǎn)品深加工等具有地域特色的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)方向持續(xù)發(fā)展。從生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的角度來(lái)看，則需要全局視角出發(fā)，展開(kāi)縣市級(jí)的農(nóng)業(yè)土地利用規(guī)劃，將各村鎮(zhèn)的自然環(huán)境、地形條件等差異與土地利用規(guī)劃聯(lián)系起來(lái)，以提升區(qū)域農(nóng)業(yè)生物多樣性，為農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化創(chuàng)造良好基礎(chǔ)。

2.2 推廣先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)

為解決當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)土地分配利用的利用率偏低問(wèn)題，在各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)中將農(nóng)業(yè)土地的可利用價(jià)值充分發(fā)揮出來(lái)，還需由各級(jí)農(nóng)業(yè)部門及基層農(nóng)技推廣機(jī)構(gòu)積極推廣先進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，不斷提升有關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的科學(xué)性。例如在耕地利用方面，應(yīng)通過(guò)技術(shù)人員下鄉(xiāng)指導(dǎo)、農(nóng)閑時(shí)節(jié)組織技術(shù)培訓(xùn)活動(dòng)、建立村鎮(zhèn)農(nóng)技推廣服務(wù)站點(diǎn)等方式，對(duì)測(cè)土配方施肥技術(shù)進(jìn)行推廣，同時(shí)為廣大農(nóng)民提供耕地土壤肥力診斷等服務(wù)，使農(nóng)戶能夠明確耕地土壤肥力情況，并據(jù)此選擇最為合適的農(nóng)作物進(jìn)行種植，或是根據(jù)種植農(nóng)作物的養(yǎng)分需求來(lái)進(jìn)行土壤改良、科學(xué)施肥，以盡可能提升農(nóng)作物的單位面積產(chǎn)量[5]。

從林地利用的角度來(lái)看，則需要在鼓勵(lì)、引導(dǎo)個(gè)人承包林地的同時(shí)，對(duì)森林病蟲(chóng)害防治、植苗造林、苗木栽前處理等方面的營(yíng)林技術(shù)進(jìn)行宣傳推廣，使有關(guān)林地承包人能夠積極參與到營(yíng)林造林工作中來(lái)，并通過(guò)科學(xué)造林與合理的林業(yè)經(jīng)營(yíng)來(lái)有效提升林地單位蓄積量、生長(zhǎng)量，使其能夠逐漸成為優(yōu)質(zhì)林地，產(chǎn)生更大的經(jīng)濟(jì)與生態(tài)效益。

2.3 完善行政監(jiān)管體系

對(duì)于政府部門來(lái)說(shuō)，要想實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)土地資源分配利用的有效監(jiān)管，遏制“賣土”、“盜土”等違法違規(guī)行為，為農(nóng)業(yè)土地資源合理分配、利用提供支持，就必須要將完善的行政監(jiān)管體系建設(shè)起來(lái)，為各項(xiàng)監(jiān)管工作的落實(shí)執(zhí)行提供基礎(chǔ)支撐。

從具體措施來(lái)看，行政監(jiān)管體系的建設(shè)首先應(yīng)從監(jiān)管責(zé)任劃分入手，由地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，建立面向農(nóng)業(yè)土地資源分配利用監(jiān)管的健全責(zé)任機(jī)制，將國(guó)土部門、公安部門、農(nóng)村農(nóng)業(yè)部門等各部門的監(jiān)管責(zé)任明確下來(lái)，并在其責(zé)任履行方面提出具體要求。其次，則是要建立多部門協(xié)同的行政監(jiān)管工作機(jī)制，依托互聯(lián)網(wǎng)、信息系統(tǒng)建立信息共享與實(shí)時(shí)溝通平臺(tái)，使各部門能夠在平臺(tái)上對(duì)自身掌握的農(nóng)業(yè)土地資源分配利用信息進(jìn)行實(shí)時(shí)更新，并在實(shí)際工作中與其他部門展開(kāi)實(shí)時(shí)溝通，以達(dá)到高效開(kāi)展合作監(jiān)管工作的目的。最后，還要充分尊重農(nóng)民在農(nóng)業(yè)土地分配、規(guī)劃、利用方面的主體地位，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)來(lái)保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)，確保村莊集體資源資產(chǎn)使用能夠得到全體村民的認(rèn)可與支持。

2.4 重視土地補(bǔ)充與利用

面對(duì)日益凸顯的農(nóng)業(yè)土地供需矛盾，需進(jìn)一步提高對(duì)農(nóng)業(yè)土地補(bǔ)充、優(yōu)化的重視，從增加農(nóng)業(yè)土地面積、提升農(nóng)業(yè)土地利用水平兩方面入手，有效緩解土地供需矛盾。在土地補(bǔ)充方面，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)區(qū)域土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾補(bǔ)充耕地的長(zhǎng)期規(guī)劃，在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，依據(jù)土地適宜性條件，有計(jì)劃有步驟地推進(jìn)耕地后備資源的開(kāi)發(fā)利用，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)的整理，通過(guò)拆并空心村與零星居民點(diǎn)的方式，將條件合適的非農(nóng)業(yè)用地改造為耕地，使農(nóng)業(yè)用地尤其是耕地的面積增長(zhǎng)能夠與人口總量增長(zhǎng)相適應(yīng)。在農(nóng)業(yè)土地利用方面，則需要從區(qū)域農(nóng)業(yè)土地資源利用現(xiàn)狀出發(fā)，對(duì)有關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)展開(kāi)創(chuàng)新優(yōu)化，使農(nóng)民能夠利用有效的農(nóng)業(yè)土地來(lái)創(chuàng)造出最大化的價(jià)值[6]。

2.5 加強(qiáng)農(nóng)業(yè)土地保護(hù)

在農(nóng)業(yè)土地質(zhì)量不斷降低的整體形勢(shì)下，為實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)土地資源的有效分配利用，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)土地保護(hù)同樣是十分必要的。例如在農(nóng)業(yè)污染控制方面，需要以可持續(xù)發(fā)展理念為指導(dǎo)，全面加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)污染管控與治理工作，降低農(nóng)藥化肥過(guò)度使用等污染問(wèn)題對(duì)農(nóng)業(yè)土地質(zhì)量的影響，同時(shí)對(duì)已經(jīng)受到農(nóng)業(yè)污染影響的農(nóng)業(yè)土地進(jìn)行科學(xué)治理，以有效解決土地退化問(wèn)題[7]。在水土流失、土地沙化等問(wèn)題的處理上，則需要面向整個(gè)區(qū)域制定系統(tǒng)化的生態(tài)環(huán)境整治方案，將各項(xiàng)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)、保護(hù)措施嚴(yán)格落實(shí)到位，通過(guò)改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、轉(zhuǎn)變耕地重用輕養(yǎng)理念等方面入手，有效提高農(nóng)業(yè)土地抵抗自然災(zāi)害的能力，以防止耕地災(zāi)毀現(xiàn)象的出現(xiàn)。

2.6 規(guī)范土地利用行為

在對(duì)農(nóng)業(yè)土地浪費(fèi)問(wèn)題的處理中，還需注意對(duì)各類農(nóng)業(yè)土地利用行為加以規(guī)范。例如，在非農(nóng)業(yè)建設(shè)活動(dòng)占用土地較多的情況下，需要將占用耕地補(bǔ)償制度嚴(yán)格落實(shí)到位，按照“先補(bǔ)后占”的原則，對(duì)非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用農(nóng)業(yè)用地的項(xiàng)目進(jìn)行審批，在占用耕地前先補(bǔ)充與占用耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量，同時(shí)建立土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾專項(xiàng)基金，加強(qiáng)對(duì)開(kāi)發(fā)整理補(bǔ)充耕地的管理，確保補(bǔ)充耕地質(zhì)量與數(shù)量。同時(shí)，還需要合理調(diào)整基本農(nóng)田布局，調(diào)出規(guī)劃城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)域內(nèi)以及城鎮(zhèn)周邊未來(lái)建設(shè)發(fā)展范圍內(nèi)的現(xiàn)有基本農(nóng)田，為城鎮(zhèn)發(fā)展預(yù)留空間，同時(shí)將生產(chǎn)條件較好、集中連片的現(xiàn)有一般農(nóng)田劃為基本農(nóng)田，保證基本農(nóng)田的保護(hù)面積不減少，使基本農(nóng)田的穩(wěn)定性能夠得到保證。

在部分農(nóng)業(yè)土地?zé)o人利用或利用不到位的情況下，則需要加強(qiáng)耕地承包責(zé)任制度建設(shè)，嚴(yán)厲禁止耕地閑置、荒蕪等行為，并通過(guò)創(chuàng)新農(nóng)業(yè)土地利用形式、優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)創(chuàng)新扶持力度等方式，吸引青壯年勞動(dòng)力返鄉(xiāng)，從事各種具有較高經(jīng)濟(jì)效益的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，并對(duì)各種農(nóng)業(yè)土地優(yōu)化利用的技術(shù)防范積極學(xué)習(xí)，從根本上解決農(nóng)業(yè)土地浪費(fèi)問(wèn)題。

3 結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)土地資源的分配與利用雖然存在著不少問(wèn)題，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展也因此受到了很大的限制，但只要能夠明確農(nóng)業(yè)土地資源利用率不高、利用方式單一等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的根本原因，同時(shí)從農(nóng)業(yè)土地利用規(guī)劃、先進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)推廣、土地利用行政監(jiān)管、土地補(bǔ)充與科學(xué)利用、土地保護(hù)及土地利用行為規(guī)范等方面入手，采取合適的應(yīng)對(duì)策略，就能使農(nóng)業(yè)土地資源分配、利用的合理性得到顯著提升。