論跨行政區(qū)自然保護地府際合作制度的法治構(gòu)建

劉先輝

自然保護地是由各級政府依法劃定或確認(rèn)，對重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價值實施長期保護的陸域或海域①參見《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》。。自然保護地表現(xiàn)形式多樣，主要包括國家公園、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、水利風(fēng)景區(qū)等，它們在保護生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和維護國家生態(tài)安全方面發(fā)揮了重要作用。從目前現(xiàn)有法律規(guī)定來看，不同類型的自然保護地分別由不同區(qū)域、行業(yè)行政主管部門進(jìn)行管理②在現(xiàn)有的管理體制中，國家公園由國家公園管理局負(fù)責(zé)，森林公園由林業(yè)和草原行政主管部門負(fù)責(zé)，地質(zhì)公園由自然資源行政主管部門負(fù)責(zé)，風(fēng)景名勝區(qū)由住房與城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)，自然保護區(qū)由環(huán)保、林業(yè)、水利等多部門負(fù)責(zé)，水利風(fēng)景區(qū)由水利行政主管部門負(fù)責(zé)，水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)由農(nóng)業(yè)與農(nóng)村行政主管部門負(fù)責(zé)，海洋自然保護區(qū)由海洋行政主管部門負(fù)責(zé)。，并被人為地分成國家級與地方級自然保護地。

這種由不同區(qū)域、行業(yè)與級別行政主管部門實施的“條塊分割”管理體制，在一定程度上有利于某類環(huán)境要素的保護，卻撕裂了自然保護地的整體性與本真性，偏離了設(shè)立自然保護地的價值取向。因此，不同區(qū)域、行業(yè)與級別行政主管部門有必要進(jìn)行合作，即通過府際合作制度進(jìn)行分類組合，實現(xiàn)自然保護地的整體性生態(tài)利益。一般而言，府際合作制度是指在國家法律與政策指導(dǎo)下，不同行政區(qū)政府及其職能部門在平等協(xié)商基礎(chǔ)上，構(gòu)建適當(dāng)?shù)臋C制實現(xiàn)特定利益的制度。本文從考察跨行政區(qū)自然保護地府際合作現(xiàn)狀出發(fā)，闡述實施府際合作制度的必要性與正當(dāng)性，從法學(xué)的視角構(gòu)建跨行政區(qū)自然保護地府際合作的實施、法治協(xié)調(diào)與保障機制，從而實現(xiàn)其整體性生態(tài)利益。

一、跨行政區(qū)自然保護地府際合作制度解讀

（一）現(xiàn)有跨行政區(qū)自然保護地府際合作制度

1.府際合作制度立法：已經(jīng)存在但相對籠統(tǒng)

就國家政策層面而言，《建立國家公園體制總體方案》與《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導(dǎo)意見》中，均涉及府際合作自然保護地的治理；從法學(xué)角度來看，目前國家僅制定頒布了一定數(shù)量的某類環(huán)境要素保護的行政法規(guī)、部門規(guī)章①行政法規(guī)類例如《自然保護區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等，部門規(guī)章類例如《國家級森林公園管理辦法》《國家濕地公園管理辦法》等。與規(guī)范性文件；在地方立法上，全國很多省（自治區(qū)、直轄市）制定了關(guān)于自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)與濕地保護的地方性法規(guī)、政府規(guī)章。

梳理跨行政區(qū)自然保護地府際合作的政策、法律，我們可以發(fā)現(xiàn)：第一，國家目前沒有關(guān)于自然保護地的綜合性法律，只有對某類環(huán)境要素保護的行政法規(guī)、部門規(guī)章、內(nèi)部規(guī)范性文件，并輔以地方性法規(guī)、政府規(guī)章；第二，現(xiàn)有法律中關(guān)于府際合作制度的規(guī)定泛化、籠統(tǒng)。行政法規(guī)一般表述為“××主管部門負(fù)責(zé)全國××監(jiān)督管理工作，其他有關(guān)部門按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)××有關(guān)監(jiān)督管理工作”②例如《自然保護區(qū)條例》第8條規(guī)定：國家對自然保護區(qū)實行綜合管理與分部門管理相結(jié)合的管理體制。國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門負(fù)責(zé)全國自然保護區(qū)的綜合管理。國務(wù)院林業(yè)、農(nóng)業(yè)、地質(zhì)礦產(chǎn)、水利、海洋等有關(guān)行政主管部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，主管有關(guān)的自然保護區(qū)?！讹L(fēng)景名勝區(qū)條例》第5條規(guī)定：國務(wù)院建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)全國風(fēng)景名勝區(qū)的監(jiān)督管理工作。國務(wù)院其他有關(guān)部門按照國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)分工，負(fù)責(zé)風(fēng)景名勝區(qū)的有關(guān)監(jiān)督管理工作。。部門規(guī)章與規(guī)范性文件則直接排斥府際合作制度，直接規(guī)定本部門對該類型環(huán)境要素進(jìn)行監(jiān)督管理；第三，自然保護地府際合作制度的理論研究需要加強?，F(xiàn)階段法學(xué)視角下的府際合作制度，主要因聚焦于“區(qū)域經(jīng)濟一體化”研究而產(chǎn)生，跨行政區(qū)自然保護地基于“區(qū)域環(huán)境保護”而附帶存在，暫無專門研究。

2.府際合作制度實踐：已經(jīng)嘗試但未全面開展

跨行政區(qū)自然保護地府際合作制度的具體實踐，從動力來源上可以分為兩類：一是自然保護地管理機構(gòu)主動聯(lián)動型。例如青?？煽晌骼飮壹壸匀槐Ｗo區(qū)與新疆阿爾金山國家級自然保護區(qū)、西藏羌塘國家級自然保護區(qū)、青海三江源國家級自然保護區(qū)、珠穆朗瑪國家級自然保護區(qū)，經(jīng)平等協(xié)商建立了自然保護區(qū)聯(lián)防協(xié)作保護機制，組成了世界上最大的自然保護區(qū)聯(lián)盟。該聯(lián)盟主要在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護、信息共享、突發(fā)生態(tài)環(huán)境保護事件聯(lián)防聯(lián)控、聯(lián)合執(zhí)法等方面加強合作，共同筑牢國家生態(tài)安全屏障③三江源國家公園：《三省區(qū)巡護讓凈土安寧》，http://sjy.qinghai.gov.cn/article/detail/9960，下載日期：2021年6月30日。；二是自然保護地所在相鄰區(qū)域政府主導(dǎo)型。例如在國家林草局協(xié)調(diào)下，青海、甘肅兩省自然保護地主管部門共同成立祁連山國家公園④祁連山國家公園：《祁連山國家公園簡介》，http://www.forestry.gov.cn/qls/index.html，下載日期：2021年6月30日。；再如山西運城與臨汾、陜西渭南、河南三門峽四市共同成立晉陜豫黃河金三角區(qū)域，對四市區(qū)域內(nèi)的自然保護地實施統(tǒng)一規(guī)劃、合理定位，編制完成《晉陜豫黃河金三角區(qū)域黃土高原生態(tài)治理項目建議書》⑤晉陜豫黃河金三角：《金三角規(guī)劃及額度》，http://hhjsy.com/a/zhengwugongkai/zuzhijigou/，下載日期：2021年6月30日。。

全國部分省、市域交界地帶的自然保護地府際合作的實踐已經(jīng)開始，主要是圍繞國家加強生態(tài)環(huán)境、特別是自然保護地保護的宏觀政策而展開，并未形成實質(zhì)、穩(wěn)定與可持續(xù)的府際合作制度。現(xiàn)實中跨行政區(qū)的自然保護地保護，仍以行政區(qū)政府及其職能部門治理為常態(tài)，以府際合作為例外。

（二）構(gòu)建跨行政區(qū)自然保護地府際合作制度的必要性

1.自然保護地的完整性：跨行政區(qū)府際合作制度的前提

國家為了行政管理、經(jīng)濟發(fā)展的需要，依照一定的原則對本國領(lǐng)土進(jìn)行區(qū)劃，從而形成不同的行政區(qū)域。在確定行政區(qū)劃時，地理因素中“山川形便” “犬牙交錯”原則扮演重要的角色：將天然山川作為行政區(qū)域邊界，使行政區(qū)劃與地形地勢一致；為了穩(wěn)定中央集權(quán)的管理體制，管理者有意識打破自然地理邊界，通過跨自然地形來設(shè)置行政區(qū)域。

自然保護地是由多種環(huán)境要素組成生態(tài)系統(tǒng)的地理存在，與行政區(qū)劃關(guān)系密切。行政區(qū)劃“山川形便”“犬牙交錯”原則，不利于自然保護地的完整性保護：自然保護地完整性不僅包括地理空間范圍的整體性，而且還包括“生態(tài)系統(tǒng)對其所處的地理區(qū)位進(jìn)行優(yōu)化，包括能量輸入、有效水分、養(yǎng)分留存、定殖歷史等，從而促使生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展的狀態(tài)”。“山川形便” “犬牙交錯”原則只能基本滿足自然保護地的“地理完整性”需求，并未考慮其“生態(tài)完整性”，“行政邊界幾乎已成為自然保護地生態(tài)系統(tǒng)完整性保護最主要的障礙①黃寶榮等：《我國國家公園體制試點的進(jìn)展、問題與對策建議》，載《中國科學(xué)院院刊》2018年第1期，第78頁。”。在現(xiàn)實中，正是因為自然保護地橫跨多個行政區(qū)域、無法協(xié)調(diào)利益沖突致使自然保護地完整性無法實現(xiàn)②例如武夷山試點區(qū)理應(yīng)整合江西省武夷山國家級自然保護區(qū)，錢江源試點區(qū)理應(yīng)整合毗鄰的安徽休寧縣嶺南省級自然保護區(qū)和江西省婺源國家級森林鳥類自然保護區(qū)，但因面臨跨省難題，均未實現(xiàn)有效整合。。因此，基于跨行政區(qū)自然保護地的完整性，有必要打破行政區(qū)劃的界限、構(gòu)建府際合作制度。

2.生態(tài)利益的公共性：跨行政區(qū)自然保護地府際合作制度的內(nèi)在動因

生態(tài)利益是環(huán)境法學(xué)的核心概念之一，它是指人類對自然環(huán)境所具有的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的客觀需求的非物質(zhì)性利益。自然保護地由森林、土地、山嶺、水、各類動植物及微生物等環(huán)境要素組成，具有能夠向人類提供食物與薪材等物質(zhì)產(chǎn)品的供給功能、氣候調(diào)節(jié)與疾病調(diào)控等調(diào)節(jié)服務(wù)功能、精神與美學(xué)享受等文化服務(wù)功能。這些功能對人類體現(xiàn)為“安全生存的利益、享受清潔空氣的利益、享受優(yōu)美景觀的利益與獲取知識的利益③鄧禾、韓衛(wèi)平：《法學(xué)利益譜系中生態(tài)利益的識別與定位》，載《法學(xué)評論》2013年第5期，第109頁。”。隨著科技的發(fā)展與社會的進(jìn)步，人類在追求經(jīng)濟利益最大化的同時，發(fā)現(xiàn)生態(tài)利益同樣為人類所必需，對自然保護地等進(jìn)行法律保護也就順理成章。

自然保護地具有的生態(tài)利益具有使用上的非排他性、非競爭性，屬于典型的公共利益范疇。這就決定了對自然保護地的保護必須采取集體行動并通過設(shè)置公共權(quán)力機構(gòu)來實現(xiàn)，這種保護方式要求有公法手段的運用（例如以立法形式設(shè)置保護機構(gòu)、賦予其相應(yīng)職權(quán)、規(guī)定履行職權(quán)的方式與步驟等），實現(xiàn)自然保護地的生態(tài)利益；自然保護地內(nèi)的森林、土地、山嶺、水、各類動植物及微生物等環(huán)境要素相互影響、相互制約與相互作用，形成一定區(qū)域內(nèi)相對完整的生態(tài)系統(tǒng)，與人為劃定的行政區(qū)劃并不重合。因此，運用公法對自然保護地進(jìn)行保護，需要打破行政區(qū)劃限制、實施府際合作。

3.區(qū)域環(huán)境法治的勃興：跨行政區(qū)自然保護地府際合作制度的法治保障

“區(qū)域是指跨越行政區(qū)劃的，在經(jīng)濟、政治、社會和文化等各方面都具有共同性和固有特點（即區(qū)域性問題）的地域共同體。④夏錦文：《區(qū)域法治發(fā)展的法理學(xué)思考》，載《南京師大學(xué)報》2014年第1期，第75頁?！被凇白匀簧鷳B(tài)區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)域（或稱地方政府）為實現(xiàn)生態(tài)區(qū)域的整體環(huán)境目標(biāo)而進(jìn)行的環(huán)境治理合作⑤曹樹青：《區(qū)域環(huán)境治理理念下的環(huán)境法制度變遷》，載《安徽大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2013年第6期，第119～125頁。”，產(chǎn)生了區(qū)域環(huán)境法治。在理念上，區(qū)域環(huán)境法治打破了傳統(tǒng)行政區(qū)封閉、內(nèi)向型的環(huán)境治理的路徑依賴，不再關(guān)注單一行政區(qū)劃環(huán)境要素的保護，而是將保護范圍擴展到“物種與生態(tài)系統(tǒng)以及存在于自然客體間的關(guān)系的總體⑥[美]戴斯·賈丁斯著：《環(huán)境倫理學(xué)——環(huán)境哲學(xué)導(dǎo)論》，林官明、楊愛民譯，北京大學(xué)出版社2002年版，第175頁?！?；在實施法治過程中，追求對各環(huán)境要素實施整體性的立法保護、跨行政區(qū)環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境司法。

自然保護地是以保護大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的的特定陸地或海洋區(qū)域，該區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)生物群落組成多樣、具有較強的國家代表性，需要對關(guān)鍵地區(qū)（例如地質(zhì)、地貌、土壤、河流及其流域等）的物理環(huán)境要素完整性與連通性進(jìn)行保護，完全符合區(qū)域環(huán)境法治的地域要求。在具體實施中，應(yīng)當(dāng)將自然保護地基本法作為“以生態(tài)系統(tǒng)完整性保護為主要宗旨，最大限度完善我國自然保護地空間體系的法律①李挺：《整體性思維背景下的我國自然保護地立法》，載《環(huán)境保護》2019年第5期，第54～57頁?！保蝗缓笸黄苽鹘y(tǒng)行政區(qū)行政界限，制定府際合作制度，通過跨行政區(qū)行政執(zhí)法、司法，充分保護自然保護地的完整性、連通性。

（三）構(gòu)建跨行政區(qū)自然保護地府際合作制度的正當(dāng)性

制度或者政策為社會民眾所接受并被法律所承認(rèn)，與其是否存在正當(dāng)性緊密相關(guān)。一般認(rèn)為，一項行為或者制度、政策是否具有正當(dāng)性，應(yīng)當(dāng)從以下標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷：“在理性層面，該理論要求行為或者制度符合某種規(guī)范或客觀標(biāo)準(zhǔn)；在經(jīng)驗層面，該理論要求行為或者理論應(yīng)符合公眾主觀意志的表達(dá)（服從意愿的表達(dá)）。②劉楊：《正當(dāng)性與合法性概念辨析》，載《法制與社會發(fā)展》2008年第3期，第12～21頁?！?/p>

構(gòu)建跨行政區(qū)自然保護地府際合作制度有其正當(dāng)性：第一，符合府際合作環(huán)境公共治理的理性要求。建立在理性認(rèn)識上的“行政法律關(guān)系理論③[德]哈特穆特·毛雷爾著：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第166頁?！闭J(rèn)為，不同的行政主體、行政主體內(nèi)部部門之間基于公共利益而發(fā)生的聯(lián)系，仍然屬于行政法律關(guān)系范疇。這種法律關(guān)系不以強制力作為行政行為成立的要件，而是通過不同行政主體之間的契約行為實現(xiàn)一定的行政目的。這種契約對行政權(quán)進(jìn)行自愿性的再配置和調(diào)整，“使得原本處于分割狀態(tài)的行政權(quán)力相互融合以獲得對跨域公共事務(wù)的共同管理的權(quán)力和權(quán)利④彭彥強：《行管轄政權(quán)交易：地方政府合作的權(quán)力基礎(chǔ)》，載《中共四川省委黨校學(xué)報》2009年第4期，第41～44頁?！?，從而實現(xiàn)公共利益。自然保護地的生態(tài)利益屬于公共利益范疇，它所具有的整體性、流動性的特點，決定了采用“行政區(qū)行政”方式并不能有效保護自然保護地生態(tài)利益，需要不同行政區(qū)政府對部分行政權(quán)力進(jìn)行“讓渡”或者“交易”，形成跨行政區(qū)自然保護地府際合作機制。這種機制建立在不同行政區(qū)政府之間互相尊重、合作基礎(chǔ)上，構(gòu)建決策、協(xié)調(diào)與保障機制，實現(xiàn)府際合作機制的有效運轉(zhuǎn)；第二，符合經(jīng)驗層面的要求?！吨泄仓醒朕k公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》中規(guī)定，在設(shè)立自然保護地時應(yīng)當(dāng)打破因行政區(qū)劃、資源分類造成的條塊割裂，按照自然生態(tài)系統(tǒng)完整、物種棲息地連通、保護管理統(tǒng)一的原則進(jìn)行合并重組⑤《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》“九、歸并優(yōu)化相鄰自然保護地”中規(guī)定，對同一自然地理單元內(nèi)相鄰、相連的各類自然保護地，打破因行政區(qū)劃、資源分類造成的條塊割裂局面，按照自然生態(tài)系統(tǒng)完整、物種棲息地連通、保護管理統(tǒng)一的原則進(jìn)行合并重組，合理確定歸并后的自然保護地類型和功能定位，優(yōu)化邊界范圍和功能分區(qū)，被歸并的自然保護地名稱和機構(gòu)不再保留，解決保護管理分割、保護地破碎和孤島化問題，實現(xiàn)對自然生態(tài)系統(tǒng)的整體保護。。另外，現(xiàn)有的《環(huán)境保護法》第20條規(guī)定的跨行政區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控制度，可以作為府際合作制度法律淵源?！蹲匀槐Ｗo地法》已經(jīng)納入自然資源部的立法規(guī)劃，并被列入十三屆全國人大常委會的二類立法計劃，立法調(diào)研等前期工作已經(jīng)啟動。這些都在形式上符合公眾主觀意志的表達(dá)。

二、跨行政區(qū)自然保護地府際合作的實施機制

（一）府際合作的決策制度

1.明確府際合作決策主體的性質(zhì)

跨行政區(qū)自然保護地府際合作時，首先面臨的是何法律主體對自然保護地整體生態(tài)利益進(jìn)行決策、決策主體如何構(gòu)成等問題，這些都與決策主體的法律性質(zhì)直接相關(guān)，即“決策主體在作出相關(guān)決策時，必須具有法律上的人格，而對這樣的法律人格應(yīng)該從三個方面進(jìn)行認(rèn)知：法律上的身份、法律的資格與法律責(zé)任⑥關(guān)保英：《論依法決策的法理》，載《江漢論壇》2016年第2期，第127～134頁?！薄１疚恼J(rèn)為，可以將府際合作決策主體定位為行政機關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)的組織：如果將府際合作決策主體定位為行政機關(guān)，可以根據(jù)府際協(xié)議即可成立，無須專門立法；如果將其定位為法律法規(guī)授權(quán)的組織，則需要制定專門的法律，賦予決策機構(gòu)相應(yīng)的職責(zé)與權(quán)限。

2.確立府際合作決策的構(gòu)成及決策程序

跨行政區(qū)自然保護地府際合作決策主體構(gòu)成，除了自然保護地府際合作政府及其職能部門之外，還可以吸納必要的非政府組織、自然保護地的原住民等參與決策；在決策過程中，決策主體既要考慮自然保護地生態(tài)規(guī)律與現(xiàn)階段環(huán)境科學(xué)發(fā)展?fàn)顩r，又要權(quán)衡合作政府之間的不同利益：決策之前應(yīng)對決策行為進(jìn)行調(diào)研、風(fēng)險評估，然后進(jìn)行合法性審查，避免與現(xiàn)行法律的基本原則、制度與規(guī)范發(fā)生沖突，提高決策的科學(xué)化；以國家秘密、商業(yè)秘密等事項不公開為例外，其他決策事項應(yīng)當(dāng)向社會公開，通過聽證會、專家論證會等多種形式，增強公眾參與，拓寬自然保護地經(jīng)濟利益與生態(tài)利益、所有權(quán)人與使用權(quán)人利益、整體與區(qū)域利益的表達(dá)渠道，實現(xiàn)決策的民主化；評估自然保護地行政決策的執(zhí)行效果、完善行政決策的責(zé)任追究，推動決策的法治化①秦傳熙、王中義：《國生態(tài)環(huán)境損害民事追償雙軌制之實踐困境與制度彌合》，載《海峽法學(xué)》2020年第2期，第91～96頁。。

（二）府際合作的執(zhí)行制度

1.分離決策主體與執(zhí)行主體。“政治是利益的表達(dá)，行政是利益的執(zhí)行②[美]古德諾著：《政治與行政》，王元、楊百朋譯，華夏出版社1987年版，第96頁。”，因此，執(zhí)行與決策分離的理論基礎(chǔ)源于政治與行政的二分。這種分離表現(xiàn)為職能的分離、機構(gòu)的分設(shè)。自然保護地府際合作執(zhí)行主體與決策主體分離，有利于擺脫對決策的依附關(guān)系，促進(jìn)執(zhí)行主體保護自然保護地的專業(yè)化，提高生態(tài)利益的實現(xiàn)效率。

2.完善執(zhí)行程序。執(zhí)行行為屬于典型的行政行為，具有公定力、確定力、約束力與執(zhí)行力等特點，與行政相對人利益直接相關(guān)?？缧姓^(qū)自然保護地府際合作執(zhí)行機構(gòu)在執(zhí)法時，應(yīng)當(dāng)遵守行政法的程序正當(dāng)原則：執(zhí)行機構(gòu)在履行職責(zé)過程中，應(yīng)當(dāng)及時公開行政行為，滿足公民知情權(quán)；自然保護地生態(tài)利益與行政相對人經(jīng)濟利益發(fā)生沖突時，執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取相對人意見并說明理由；保證公民特別是自然保護地原住民對公共事務(wù)參與的權(quán)利，建立公眾參與權(quán)的救濟機制等。

（三）府際合作的監(jiān)督制度

1.確定執(zhí)法的監(jiān)督主體。自然保護地府際合作執(zhí)法的監(jiān)督主體，可以根據(jù)府際合作的行政協(xié)議產(chǎn)生，也可以由府際合作機構(gòu)共同上一級政府確定。從法理上來說，這種方式也與我國憲法規(guī)定的國家監(jiān)督是一致的：上級人民政府有權(quán)改變或者撤銷下級政府所屬工作部門的不適當(dāng)決定，體現(xiàn)上級對下級行政機關(guān)的監(jiān)督。

2.完善監(jiān)督的形式。對于自然保護地府際合作執(zhí)法機構(gòu)的監(jiān)督，可以采用以下形式：第一，備案與審查。對于府際合作機構(gòu)制定的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)交由法定機構(gòu)進(jìn)行備案與審查，維護法治統(tǒng)一和行政秩序；第二，行政復(fù)議。根據(jù)府際合作的行政協(xié)議，由行政復(fù)議機關(guān)根據(jù)行政相對人的申請，對行政行為進(jìn)行審查，以防止、糾正違法或者不當(dāng)?shù)膱?zhí)法行為，保護公民、法人與其他組織的合法權(quán)益；第三，督查、督察。根據(jù)法律的規(guī)定，上級法定機構(gòu)可以對自然保護地府際合作執(zhí)法機構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督與查看，責(zé)令主管部門責(zé)任人承擔(dān)政治、法律責(zé)任。

三、跨行政區(qū)自然保護地府際合作法治協(xié)調(diào)機制

（一）府際合作法治的外部協(xié)調(diào)

1.現(xiàn)有法律框架下自然保護地府際合作

我國《憲法》第3條第4款規(guī)定，中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。對于如何發(fā)揮“地方的主動性、積極性”，現(xiàn)有法律法規(guī)所做出的制度設(shè)計不多，但在理論上可以將府際合作制度視為其中之一。即地方政府在遵循國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的前提下，可以在法律的框架范圍內(nèi)就某項具體事項制定相應(yīng)的規(guī)則?！董h(huán)境保護法》確立的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控制度①《環(huán)境保護法》第20條規(guī)定，國家建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施?？缧姓^(qū)域的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的防治，由上級人民政府協(xié)調(diào)解決，或者由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決。、《大氣污染防治法》第五章“重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”，為生態(tài)環(huán)境保護的府際合作做出了有益探索，但是并不涉及自然保護地。在軟法領(lǐng)域，府際合作制度的實踐開展較多：例如我國部分行政區(qū)域簽署的行政規(guī)劃②例如國家發(fā)展改革委員會公布的《長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》（發(fā)改地區(qū)〔2015〕738號）、環(huán)境保護部與國家發(fā)展改革委員會等六部門聯(lián)合制定的《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細(xì)則》（環(huán)發(fā)[2013]104號）、廣東省人民政府制定的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》等。、行政協(xié)議③例如國家發(fā)展改革委員會、商務(wù)部與環(huán)渤海區(qū)域的七個省級政府簽署的《環(huán)渤海區(qū)域合作框架協(xié)議》、環(huán)境保護部與山西省人民政府簽署的《共同推進(jìn)山西省國家資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗區(qū)建設(shè)合作協(xié)議》。和組織內(nèi)部文件④例如太湖管理局制定了《太湖流域“一湖兩河”水行政執(zhí)法聯(lián)合巡查制度》，與江蘇、浙江與上海的水行政主管部門之間的執(zhí)法合作制度作了規(guī)定；淮河水利委員會與山東、河南、安徽與江蘇四省共同簽署的《淮河流域省級水事糾紛應(yīng)急處置預(yù)案》，對預(yù)案的啟動、響應(yīng)、應(yīng)急處理與獎懲等做了規(guī)定。等。雖然這些形式不同的軟法內(nèi)容大多以經(jīng)濟發(fā)展為主、但仍涉及到自然保護地等環(huán)境要素的府際合作保護。

2.府際合作法治外部協(xié)調(diào)的理想愿景

（1）確定府際合作的憲法依據(jù)。府際合作制度涉及到中央、地方政府的職能劃分、人員與權(quán)力配置等，應(yīng)當(dāng)在憲法“充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”下，可以考慮修改《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，確定府際合作制度。

（2）環(huán)境法的明確指引。在環(huán)境法律部門中，《環(huán)境保護法》規(guī)定的生態(tài)環(huán)境保護的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控制度、《大氣污染防治法》規(guī)定的重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治，已經(jīng)就部分環(huán)境要素的府際合作開始實踐。因此，將來的自然保護地立法可以將區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控制度作為府際合作制度的法律淵源、借鑒大氣污染聯(lián)合防治，制定相應(yīng)條款、明確跨行政區(qū)不同政府及其職能部門之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，實現(xiàn)自然保護地多重價值。

（3）軟法的有益補充。軟法是“一定的人類共同體通過成員參與、協(xié)商方式制定或者認(rèn)可的，對人們的行為具有約束力的行為規(guī)則”⑤姜明安：《軟法的興起與軟法之治》，載《中國法學(xué)》2006年第2期，第25～36頁。，是共同體成員自愿規(guī)制的結(jié)果，屬于內(nèi)生型的法規(guī)范。將軟法運用在自然保護地府際合作制度中，一方面可以擺脫硬法所具有的“命令——服從”模式，不同行政區(qū)域政府、職能部門自愿接受行政協(xié)議、行動綱領(lǐng)等軟法的限制，充分發(fā)揮其保護自然保護地的積極性；另一方面，借助軟法規(guī)范不存在固定邏輯結(jié)構(gòu)的特點，可以豐富自然保護地府際合作的形式、內(nèi)容，在不違反硬法強行性規(guī)定的前提下，彈性地實現(xiàn)不同行政區(qū)域政府及其職能部門保護自然保護地生態(tài)利益的目的。

（二）府際合作法治的內(nèi)部協(xié)調(diào)

1.府際合作的立法協(xié)調(diào)

自然保護地府際合作的立法可以分為以下步驟：第一，共同制定立法規(guī)劃?？缧姓^(qū)自然保護地府際政府可以采取協(xié)商方式，確立自然保護地的立法事項、名稱與時間表等內(nèi)容；第二，共同立法調(diào)研。由跨行政區(qū)自然保護地府際政府法制機構(gòu)協(xié)調(diào)，組織人大代表、政協(xié)委員、立法起草小組與自然保護地原住民等，確定具體的調(diào)研地點、方式與日期等，做好立法調(diào)研工作；第三，立法的共同起草?？缧姓^(qū)自然保護地的立法起草，由專門協(xié)調(diào)機構(gòu)確定起草人員、承擔(dān)調(diào)研費用等事宜。草案是由一方起草還是共同起草、各自提交不同政府還是聯(lián)席會議審議通過，都需要進(jìn)行協(xié)調(diào)；第四，立法草案的通過與公布。按照立法程序，立法草案擬定之后應(yīng)當(dāng)提交有權(quán)機關(guān)進(jìn)行審議通過，并向社會公開。

2.府際合作的執(zhí)法協(xié)調(diào)

執(zhí)法是執(zhí)法主體依照法定權(quán)限與程序貫徹實施法律的活動。府際合作執(zhí)法的具體方式有：第一，聯(lián)合執(zhí)法。聯(lián)合執(zhí)法“是指多個執(zhí)法部門聯(lián)合組成執(zhí)法機構(gòu)對相對人進(jìn)行監(jiān)督檢查，但分別以各自的名義對相對人實施處理、處罰的活動①姜明安著：《行政執(zhí)法研究》，北京大學(xué)出版社2004年版，第32頁。”。聯(lián)合執(zhí)法主體既可以由不同行政區(qū)的同類執(zhí)法單位的組合，也可以由不同行業(yè)執(zhí)法單位組成，其針對對象往往是跨行政區(qū)自然保護地中的難點、盲點、熱點，僅靠單一執(zhí)法無法徹底解決的問題；第二，跨地區(qū)案件移送。跨地區(qū)案件移送是指執(zhí)法主體對自身已經(jīng)受理但不具有管轄權(quán)的執(zhí)法案件，依照規(guī)定或者協(xié)議把案件移送至有管轄權(quán)的執(zhí)法部門；第三，行政協(xié)助。行政協(xié)助是指執(zhí)法主體在執(zhí)法過程中，其他行政主體給予協(xié)助配合的行為。執(zhí)法主體在執(zhí)法過程中，存在法律或者事實上的執(zhí)法不能、障礙時，由其他執(zhí)法主體進(jìn)行協(xié)助而完成執(zhí)法任務(wù)。

3.府際合作的司法協(xié)調(diào)

司法協(xié)調(diào)是通過司法機關(guān)的能動活動，就特定案件的處理方案達(dá)成一致，從而實現(xiàn)特定目的的方法。“司法協(xié)調(diào)具有使司法介入公共政策制定、刺激制度創(chuàng)新、導(dǎo)致公權(quán)力的可交易性、司法與行政界限模糊化、使非正式制度進(jìn)入司法過程等潛功能”②吳英姿：《司法過程中的“協(xié)調(diào)”——一種功能分析的視角》，載《北大法律評論》2008年第2期，第479～ 480頁。。府際合作的司法協(xié)調(diào)主要包括：首先，確立集中審判的管轄機關(guān)?；谧匀槐Ｗo地案件公益性、專業(yè)性與恢復(fù)性等特點，府際合作之間的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）高級人民法院應(yīng)當(dāng)成立確立專門的跨區(qū)域集中管轄審判機關(guān)，負(fù)責(zé)一定區(qū)域內(nèi)涉及自然保護地案件的審理。集中管轄的審判機關(guān)統(tǒng)一裁判理念與標(biāo)準(zhǔn)、訴訟模式與審理機制、證據(jù)規(guī)則與事實認(rèn)定、損害評估與責(zé)任分配等，破解地方保護主義的干擾、強化司法保護力度③姚毅奇：《生態(tài)司法專門化下之司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系分析》，載《海峽法學(xué)》2017年第2期，第112～119頁。；其次，省（自治區(qū)、直轄市）人民檢察院確立跨行政區(qū)自然保護地案件集中管轄。集中管轄的檢察機關(guān)負(fù)責(zé)對該區(qū)域內(nèi)具有重大影響的自然保護地案件、上訴案件以及其他具有重大影響的案件進(jìn)行檢察監(jiān)督。

四、跨行政區(qū)自然保護地府際合作保障機制

（一）府際合作信息共享制度

1.信息共享的法理基礎(chǔ)與法律依據(jù)

（1）信息共享的法理基礎(chǔ)。高效便民是行政法的基本原則之一，它要求行政機關(guān)在履行職能時，應(yīng)當(dāng)遵守法定時限，力爭以最快的時間、最小的人力和最低的成本耗費，取得最大的效益，為公民、法人與其他組織提供最好的服務(wù)。高效便民的實現(xiàn)，相當(dāng)程度上取決于信息的有效篩選、傳輸，并在信息可靠的基礎(chǔ)上做出決策。政府信息共享有利于促進(jìn)行政機關(guān)信息數(shù)據(jù)的整合，降低辦公費用，提高辦事效率，避免資源浪費與重復(fù)建設(shè)，使行政相對人快速獲得準(zhǔn)確、可靠的消息，行使參政、知情與監(jiān)督等各項權(quán)利。自然保護地府際合作之間構(gòu)建信息共享，可以將一定區(qū)域內(nèi)自然保護地的政務(wù)信息資源進(jìn)行有機聯(lián)系，暢通區(qū)域公共服務(wù)流程，行政相對人可以在統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)入口實現(xiàn)跨行政區(qū)的服務(wù)申請和業(yè)務(wù)辦理，實現(xiàn)行政機關(guān)高效服務(wù)的目標(biāo)。

（2）信息共享的法律依據(jù)。第一，《憲法》的規(guī)定。雖然《憲法》中沒有關(guān)于府際合作信息共享的規(guī)定，但是可以從人民主權(quán)原則和公民監(jiān)督權(quán)推導(dǎo)而來：我國《憲法》規(guī)定，人民依照法律通過各種途徑和形式管理國家、社會事務(wù)，國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員必須接受人民監(jiān)督。由此衍生而來，公民只有在獲取足夠的信息前提下，才能參與國家各項事務(wù)、充分參與政府決策、行使公民監(jiān)督權(quán)；第二，《政府信息公開條例》的依據(jù)?！墩畔⒐_條例》第7條規(guī)定，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息發(fā)布協(xié)調(diào)機制。行政機關(guān)發(fā)布政府信息涉及其他行政機關(guān)的，應(yīng)當(dāng)與有關(guān)行政機關(guān)進(jìn)行溝通、確認(rèn)，保證不同行政機關(guān)發(fā)布的政府信息準(zhǔn)確一致。在跨行政區(qū)自然保護地府際合作保障機制中，如果不同的行政機關(guān)就特定事件發(fā)布的信息發(fā)生偏差時，極易引起人民對該事實的猜忌，從而導(dǎo)致政府信用危機的產(chǎn)生。因此，自然保護地府際合作機構(gòu)發(fā)布的政務(wù)信息，應(yīng)當(dāng)權(quán)威、準(zhǔn)確和公正。

2.信息共享制度的構(gòu)建

（1）確立公眾知情權(quán)。公眾知情權(quán)是府際合作信息共享的法理基礎(chǔ)，也是現(xiàn)代信息社會公民的基本權(quán)利。正是由于該權(quán)利的缺位，導(dǎo)致公共事件不斷發(fā)酵并造成嚴(yán)重后果，有必要從憲法層次正式確認(rèn)該權(quán)利。然后通過行政法、環(huán)境法進(jìn)行細(xì)化，將公眾知情權(quán)作為自然保護地府際合作信息共享的法律淵源。

（2）信息共享制度的構(gòu)建。第一，成立府際合作信息共享協(xié)調(diào)組織?，F(xiàn)有的信息共享建立在傳統(tǒng)行政組織的垂直型權(quán)力分割基礎(chǔ)之上，在面對后現(xiàn)代社會追求扁平化、多中心的環(huán)境公共事務(wù)治理過程中，往往力不從心。因此，有必要成立專門的府際合作信息共享協(xié)調(diào)組織，將府際合作的政府及其部門“串聯(lián)”或者“并聯(lián)”起來，打破信息傳遞中層級間的限制；第二，建立府際合作信息共享的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)制度。為了推進(jìn)府際合作之間的信息共享，對技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行統(tǒng)一，例如信息開發(fā)系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)接口、信息流程、軟件工程、信息統(tǒng)計指標(biāo)與核算體系等；此外，通過提供統(tǒng)一的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的信息共享的公開、公平、公正；第三，建立府際合作信息共享的權(quán)責(zé)體系。在將來府際合作之間的信息共享立法中，應(yīng)當(dāng)明確合作政府及其職能部門之間有互相提供信息的義務(wù)、獲取信息的權(quán)利，規(guī)定不履行提供信息義務(wù)的機構(gòu)、主要責(zé)任人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政處分、行政處罰。

（二）府際合作糾紛解決制度

1.府際合作糾紛的法理解讀

（1）府際合作糾紛的內(nèi)涵。自然保護地地域的關(guān)聯(lián)性、生態(tài)利益的流動性與區(qū)域環(huán)境法的勃興對傳統(tǒng)“行政區(qū)行政”帶來了嚴(yán)峻的沖擊與挑戰(zhàn)，府際合作應(yīng)運而生。作為新生事物，自然保護地府際合作突破了現(xiàn)有法律的框架設(shè)計并嘗試構(gòu)建新的制度，府際合作糾紛解決即為其中之一。就發(fā)生糾紛的主體而言，既可能是縱向上的中央與地方政府（或者不同級別的地方政府）之間，也可能是橫向上的不具有隸屬關(guān)系的同級政府之間；就發(fā)生的根由而言，由于自然保護地本身跨行政區(qū)，不同政府及其職能部門代表不同的利益，基于利益分割發(fā)生的糾紛。

（2）自然保護地府際合作糾紛的類型化。基于自然保護地府際合作產(chǎn)生的原因，可以分為兩類：一是行政職權(quán)型府際合作糾紛。這類糾紛源于在自然保護地保護過程中，不同的政府及其職能部門在行政權(quán)力的配置存在交叉，或者行政權(quán)限存在沖突、重疊，在對同一事項實施行政行為時發(fā)生的爭執(zhí)；二是行政協(xié)議型府際合作糾紛。這類糾紛源于不同政府及其職能部門簽署的行政協(xié)議。隨著自然保護地府際合作事由的增多，需要政府及其職能部門實施新的行政行為超出了原來行政協(xié)議合作的范圍，或者對原來行政協(xié)議約定出現(xiàn)了不同理解，就實施保護自然保護地行為發(fā)生的爭執(zhí)。

2.糾紛解決機制的構(gòu)建

（1）確定糾紛解決機構(gòu)。依照《憲法》第89條、108條以及《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59條規(guī)定，縣級以上的地方各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級人民政府，有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和下級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。因此，在目前的法律框架下，共同的上級行政機關(guān)是自然保護地府際合作糾紛解決的法定機構(gòu)。對于行政協(xié)議型府際合作糾紛，締約各方仍然可以進(jìn)行協(xié)商尋求各方利益的共同點和差異性，通過重新凝聚共識解決沖突。

（2）糾紛解決具體程序。具備提請糾紛解決的主體向糾紛解決機構(gòu)提出申請，由糾紛解決機構(gòu)進(jìn)行審查，決定受理與否。對于決定受理的府際合作糾紛，解決機構(gòu)按照法律法規(guī)，遵循一定的標(biāo)準(zhǔn)與方式就糾紛內(nèi)容進(jìn)行審查并做出裁決。由于跨行政區(qū)域自然保護地政府之間存在利益的多樣性、復(fù)雜性，發(fā)生糾紛之后可參考以下程序：第一，確定糾紛解決機構(gòu)。對于基于行政協(xié)議而產(chǎn)生的府際合作，各方仍然可以進(jìn)行協(xié)商尋求各方利益的共同點和差異性，通過重新凝聚共識解決沖突；如果無法達(dá)成協(xié)議，在目前的法律框架下，可以將共同的上級行政機關(guān)確定為自然保護地府際合作糾紛解決的法定機構(gòu)；第二，糾紛解決具體程序。糾紛主體向糾紛解決機構(gòu)提出申請，由糾紛解決機構(gòu)審查后決定受理與否。對于決定受理的，糾紛解決機構(gòu)按照法律法規(guī)，遵循一定的標(biāo)準(zhǔn)與方式進(jìn)行審查并做出裁決。

五、結(jié)語

現(xiàn)有實施的不同區(qū)域、行業(yè)與級別行政主管部門“條塊分割”的管理體制，不利于跨行政區(qū)自然保護地的保護，而府際合作制度能夠彌補這種缺陷。從現(xiàn)有立法規(guī)定、具體實踐來看，呈現(xiàn)出“存在但相對籠統(tǒng)、嘗試但未全面展開”的特點?；谧匀槐Ｗo地自身的完整性、生態(tài)利益的公共性與區(qū)域環(huán)境法治的勃興，有必要構(gòu)建跨行政區(qū)自然保護地的府際合作制度。從法理上來說，不同行政主體、行政主體內(nèi)部部門之間基于公共利益對行政權(quán)進(jìn)行自愿性再配置與調(diào)整、有關(guān)政策的制定與頒布，為構(gòu)建該制度提供了正當(dāng)性。

構(gòu)建跨行政區(qū)自然保護地的府際合作制度，首先有賴于府際合作的實施：明確府際合作的決策機構(gòu)，在決策之后得以有效執(zhí)行，在執(zhí)行之后得到有效監(jiān)督；其次，完善該制度的法治協(xié)調(diào)：從外部法治協(xié)調(diào)來看，應(yīng)當(dāng)確立府際合作制度的憲法依據(jù)、借鑒環(huán)境法上的環(huán)境要素區(qū)域聯(lián)防與聯(lián)合防治制度、倡導(dǎo)引入內(nèi)生型的軟法。從內(nèi)部法治協(xié)調(diào)上，開展共同立法、執(zhí)法與司法協(xié)調(diào)；最后，健全府際合作的保障：以公共知情權(quán)為基礎(chǔ)，完善府際之間的信息共享；當(dāng)府際合作發(fā)生糾紛時，確定具體的糾紛解決機構(gòu)與具體程序。