《退伍軍人權(quán)利法案》之教育條款研究

周夢圓 李子江

(北京師范大學(xué) 教育學(xué)部，北京 100875)

《退伍軍人權(quán)利法案》(The G.I. Bill of Rights，下文簡稱“法案”)(1)該法案的正式名稱為《1944年軍人再調(diào)整法》(Servicemen’s Readjustment Act of 1944)，也稱346號公法(Public Law 346)，《退伍軍人權(quán)利法案》是提交國會討論時(shí)的名稱。是1944年美國國會為解決退伍軍人復(fù)員問題通過的一份綜合性援助法案，涵蓋醫(yī)療、教育、貸款、就業(yè)、住房等多方面內(nèi)容，被譽(yù)為“美國歷史上最成功的法案”[1]。法案中的教育條款開創(chuàng)了聯(lián)邦政府大規(guī)模資助退伍軍人教育的先例，奠定了聯(lián)邦資助學(xué)生政策的法律基礎(chǔ)，更拉開了高等教育大眾化時(shí)代的序幕。[2]但另一方面，教育條款也遭到許多非議，被指責(zé)導(dǎo)致聯(lián)邦非法干預(yù)教育、侵害州權(quán)、引起高等教育貶值等問題，可以說美國歷史上“很少有法案像《退伍軍人權(quán)利法案》受到這樣廣泛的贊揚(yáng)和強(qiáng)烈的譴責(zé)”[3]Editor’s Note。國外很早就關(guān)注到法案對高等教育的影響，(2)參見：OLSON K W. The G.I. Bill and Higher Education:Success and Surprise[J]. American Quarterly,1973,25(5):596-610;OLSON K W. The GI Bill,the Veterans,and the Colleges[M]. Lexington:University Press of Kentucky,1974;ALTSCHULER G,STUART B. The GI Bill:The New Deal for Veterans[M]. New York:Oxford University Press,2009;STANLEYM. College Education and the Midcentury GI Bills[J]. The Quarterly Journal of Economics,2003,118(2):671-708，等。近年來開始分析法案對不同族裔的差異化影響(3)如，TURNER S,BOUND J. Closing the Gap or Widening the Divide:The Effects of the G.I. Bill and World War II on the Educational Outcomes of Black Americans[J]. The Journal of Economic History,2003,63(1):145-177;KATZNELSON I,METTLERS. On Race and Policy History:A Dialogue about the G.I. Bill[J]. Perspectives on Politics,2008,6(3):519-537;HUMES E. How the GI Bill Shunted Blacks into Vocational Training[J]. The Journal of Blacks in Higher Education,2006(Autumn)53:92-104，等。、對塑造良善公民社會的意義[4]，以及法案實(shí)施后聯(lián)邦資助教會大學(xué)的合法性[5]等具體問題。國內(nèi)學(xué)者張斌賢等[6]討論了法案在美國高等教育史中的里程碑式地位，李傳利[7]、續(xù)潤華[8]等也關(guān)注到法案的出臺過程和對美國高等教育的重要意義，但囿于主題、史料所限，這些研究并未就法案中的教育條款展開更深入的分析。其他一些從社會流動[9]、軍人權(quán)利[10]視角分析法案的研究更少涉及對教育的討論?？傮w而言，無論是國外還是國內(nèi)的研究都傾向于籠統(tǒng)地就整個(gè)法案展開討論，幾無對教育條款的專門研究。只有對教育條款進(jìn)行深入分析，才能更具針對性地評析法案的教育意義。

梳理史料后發(fā)現(xiàn)，教育條款的制定是聯(lián)邦政府、州教育管理機(jī)構(gòu)、退伍軍人組織、教育人士等各利益團(tuán)體激烈博弈后的產(chǎn)物，考察教育條款的制定過程能清晰地反映各利益集團(tuán)的教育立場。因而，本研究基于各版提案、國會聽證記錄、辯論檔案等一手史料，考察立法過程中的相關(guān)爭論，進(jìn)而分析教育條款對美國高等教育的歷史影響。

一、制定提案：推動教育援助納入復(fù)員計(jì)劃

在二戰(zhàn)之前，美國政府往往只承認(rèn)對傷殘軍人的法律責(zé)任，且通常以單一的補(bǔ)償金形式進(jìn)行援助。1944年《退伍軍人權(quán)利法案》突破性地將戰(zhàn)后援助普及到所有退伍軍人，并覆蓋醫(yī)療、教育、貸款、就業(yè)、住房等多個(gè)方面，促使這份綜合性調(diào)適法案出臺的直接原因在于前所未有的復(fù)員壓力。美國在戰(zhàn)爭結(jié)束后將出現(xiàn)多達(dá)千萬的退伍軍人，一旦安置不當(dāng)，極有可能造成災(zāi)難性的后果，甚至引發(fā)內(nèi)戰(zhàn)。[11]制定退伍軍人復(fù)員方案成了時(shí)任總統(tǒng)羅斯福(Franklin D. Roosevelt)面臨的巨大難題，為此他任命了數(shù)個(gè)委員會并向國會提交了多份議案，在一開始羅斯福就考慮到了退伍軍人的教育問題。

(一)羅斯福政府提案中的教育條款

早在美國加入二戰(zhàn)之前，羅斯福就任命國家資源規(guī)劃委員會(National Resources Planning Board)制定了《戰(zhàn)后計(jì)劃與方案》(Post-War Plan and Program)，提出“使教育中斷的年輕人繼續(xù)上學(xué)，并為在軍隊(duì)中服役的有能力的年輕人提供平等的培訓(xùn)和教育機(jī)會”[12]，但該方案未獲國會通過。美國參戰(zhàn)后，羅斯?？偨y(tǒng)設(shè)立了戰(zhàn)后人力資源會(Post-War Manpower Conference)(4)最初建立時(shí)稱作戰(zhàn)后軍民人事重新調(diào)整協(xié)商會(the Conference on Post-War Readjustments of Civilian and Military Personnel)。專門負(fù)責(zé)退伍軍人事務(wù)，負(fù)責(zé)人是美國教育委員會(American Council on Education)的成員弗洛伊德·里夫斯(Floyd.W.Reeves)。1943年6月，戰(zhàn)后人力資源會將制定的報(bào)告提交至國會，提出應(yīng)放慢復(fù)員速度同時(shí)保障就業(yè)，并將退伍軍人送入學(xué)校視為緩解失業(yè)的有效途徑。里夫斯建議聯(lián)邦政府資助所有退伍軍人接受為期一年的教育或培訓(xùn)，其中“因服役中斷學(xué)業(yè)的，或取得很大進(jìn)步的，或表現(xiàn)出特殊天資和才能”的退伍軍人可通過競爭性的聯(lián)邦獎學(xué)金獲得最多三年的額外教育。[13]這份報(bào)告成為此后一系列復(fù)員議案的摹本，尤其是分段式的教育資助方案被眾多議案效仿，但報(bào)告提交時(shí)國會已經(jīng)休會。7月28日，羅斯福根據(jù)該報(bào)告發(fā)表了著名的“爐邊談話”，明確表態(tài)要為退伍軍人爭取權(quán)益，提出要滿足軍人在退伍補(bǔ)償金、失業(yè)保險(xiǎn)金、教育和職業(yè)培訓(xùn)、貸款、醫(yī)療、殘疾撫恤金等方面的要求，[14]這次公開講話引起了激烈反響。

1943年秋，隨著戰(zhàn)爭的推進(jìn)，退伍軍人數(shù)量大增，立法愈加緊迫，但此時(shí)聯(lián)邦政府提交的綜合性復(fù)員議案仍未被通過，羅斯福只能選擇提交單一權(quán)益議案。10月27日，他將戰(zhàn)后軍人教育機(jī)會委員會(The Armed Forces Committee on Post-War Educational Opportunities for Service Personnel)所作報(bào)告提交至國會，請求為退伍軍人教育權(quán)益立法，這便是S.1295號議案。(5)S.1295號議案全稱為A Bill Providing for Loans to War-Service Persons for Educational Purposes，簡稱War Service Education and Loan Act。報(bào)告提出，“通過貸款和資助混合的方式給予服役6個(gè)月以上的退伍軍人一年時(shí)間的教育或培訓(xùn)，其中成績優(yōu)秀者可享受不超過三年的額外教育?！盵15]1-211月3號，羅斯福的盟友參議院教育和勞工委員會主席(Committee on Education and Labor)艾爾伯特·托馬斯(Elbert Thomas)向國會提交了一份綜合性援助議案，即S.1509號議案，(6)S.1509號議案全稱為A Bill to Provide for the Education and Training of Members of the Armed Forces and the Merchant Marine after Their Discharge or Conclusion of Service, and for Other Purposes.同樣將教育援助視為緩解失業(yè)的手段。[15]3-4國會在12月13至15日對兩份議案進(jìn)行了聽證，退伍軍人管理局(Veteran’s Administration)和聯(lián)邦教育辦公室因爭奪教育管理權(quán)相持不下，還有一些人對申請教育資助的資格條件意見不合，最后兩份議案都未獲國會通過。[15]49至此，羅斯福政府的議案均以失敗告終，但這些議案基本確定了戰(zhàn)后復(fù)員方案框架，奠定了羅斯福作為《退伍軍人權(quán)利法案》“理念之父”的地位。[3]39

(二)美國退伍軍人協(xié)會提案中的教育條款

除了羅斯福政府以外，各種民間社團(tuán)也積極參與到制定提案行動中。1944年1月初，退伍軍人協(xié)會的提案引起了國會注意。退伍軍人協(xié)會成立于一戰(zhàn)期間，是當(dāng)時(shí)美國影響力最大的退伍軍人組織之一。1943年11月30日，退伍軍人協(xié)會會長沃倫·阿瑟頓(Warren H. Atherton)任命約翰·斯特勒(John Stelle)擔(dān)任主席的特別委員會，負(fù)責(zé)制定復(fù)員方案。[16]1944年1月6日，特別委員會完成了《退伍軍人權(quán)利法案》草案。(7)協(xié)會公關(guān)部負(fù)責(zé)人杰克·塞納爾(Jack Cejnar)詳細(xì)解釋了命名經(jīng)過，“法案名稱應(yīng)‘引人注目’，不能用‘servicemen’s readjustment act of 1944’這種毫無吸引力的名稱?！?見：The American Legion. Proceedings of 26th National Convention of American Legion,Chicago,1944. Washington:United States Government Printing Office,1945:197.)在咨詢美國教育委員會(American Council on Education)、全國教育協(xié)會(National Education Association)、贈地學(xué)院和大學(xué)協(xié)會(Association of Land Grant Colleges and Universities)中教育專家的意見后，[17]草案提出給予因服役而中斷學(xué)業(yè)且服役年限不低于9個(gè)月的退伍軍人至少一年的受教育機(jī)會，由退伍軍人管理局負(fù)責(zé)向接收學(xué)生的機(jī)構(gòu)每人次支付不超過300美元的學(xué)雜費(fèi)，向單身學(xué)生每月支付50美元生活津貼(已婚學(xué)生為75美元)，一年后由退伍軍人管理局決定學(xué)生是否可以再獲得三年額外的教育機(jī)會，議案還提出由退伍軍人管理局全權(quán)負(fù)責(zé)所有事宜。[3]56

1944年1月10、11日，議案以《聯(lián)邦政府援助二戰(zhàn)退伍軍人回歸平民生活議案》(An Act to Provide Federal Government Aid for the Readjustment in Civilian Life of Returning World War)為名正式呈交于眾參兩院。14日，阿瑟頓和斯特勒在白宮向羅斯福闡述議案，羅斯福對協(xié)會制定的綜合性議案表示支持。隨后，阿瑟頓領(lǐng)導(dǎo)協(xié)會進(jìn)行了大規(guī)模公關(guān)活動，發(fā)布了400多份廣播錄音、125個(gè)電影短片以及眾多社論、時(shí)評、海報(bào)記錄軍人們“在訓(xùn)練場、戰(zhàn)場和醫(yī)院”中的犧牲，通過郵寄信件、刊登請?jiān)笗确绞绞占巳?00萬人簽名，[18]198-199[19-20]敦促國會通過這部“軍人大憲章”。協(xié)會還與當(dāng)時(shí)著名報(bào)業(yè)巨頭威廉·赫斯特(William Randolph Hearst)結(jié)盟，利用其龐大影響力加大宣傳。赫斯特旗下的《芝加哥美國人報(bào)》(Chicago American)、《波士頓美國人報(bào)》(Boston American)和《美國紐約日報(bào)》(New York Journal American)都派出記者跟蹤報(bào)道立法進(jìn)展。美聯(lián)社(the Associated Press)、合眾社(the United Press)、國際新聞社(the International News Service)也對提案進(jìn)行了大幅持續(xù)報(bào)道。[17]199通過這場“有史以來最強(qiáng)大的游說活動”，退伍軍人協(xié)會提交的這份法案成為當(dāng)時(shí)最受關(guān)注和歡迎的議案。[3]61

二、國會立法：關(guān)于教育條款具體內(nèi)容的爭論

在羅斯福政府和退伍軍人組織的努力下，為退伍軍人提供教育援助的觀念被普遍接受，但教育條款的具體內(nèi)容還需進(jìn)一步確定。1944年1月11日，參議院在收到退伍軍人協(xié)會議案后責(zé)成財(cái)政委員會(Finance Committee)負(fù)責(zé)，后者成立了退伍軍人立法小組委員會(Finance Committee’s Subcommittee on Veterans Legislation)，并組織聽證。3月24日，修正案在參議院全體會議上以50∶0票決通過并交付眾議院。與此同時(shí)，眾議院組建了以約翰·蘭金(John Rankin)為負(fù)責(zé)人的聽證委員會，蘭金對退伍軍人協(xié)會的議案和參議院修正案都非常不滿，尤其是其中的教育條款。5月3日，蘭金向眾議院提交了修正案，其中大幅度提高了教育資助的門檻。次日，議員葛萊漢姆·巴登(Graham A.Barden)向眾議院提交了一份教育議案，希望能取代蘭金修正案中嚴(yán)苛的教育條款。5月17日，蘭金修正案教育條款以88∶77票獲得通過，次日，眾議院全體會議票決通過蘭金修正案全部內(nèi)容。6月8日，眾參兩院以蘭金和班尼特·克拉克(Bennet Clark)為主席各派代表7人舉行了聯(lián)席協(xié)商會討論分歧，12、13日，新的修正案在參議院和眾議院獲得通過。6月22日，羅斯福簽署法案，標(biāo)志法案正式出臺。在近半年的聽證辯論中，聯(lián)邦各部門、各州代表、退伍軍人管理局、退伍軍人協(xié)會、各教育組織等群體激烈辯論，在退伍軍人教育援助的管理權(quán)、退伍軍人申請教育援助的資格條件、資助方式和標(biāo)準(zhǔn)三個(gè)問題上尤為膠著。

(一)關(guān)于退伍軍人教育援助的管理權(quán)之爭

在眾參兩院數(shù)十輪的聽證與辯論中，對退伍軍人教育管理權(quán)的爭論貫穿始終。退伍軍人教育是涉及三個(gè)權(quán)力主體的交叉領(lǐng)域，聯(lián)邦因出資而享有對退伍軍人的管理權(quán)，各州歷來享有的教育管理權(quán)以及學(xué)校擁有的自主辦學(xué)權(quán)。在聽證和國會辯論中，退伍軍人教育“由退伍軍人管理局全權(quán)負(fù)責(zé)”“由聯(lián)邦教育辦公室負(fù)責(zé)”“由州教育管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)”三種觀點(diǎn)相持不下。

退伍軍人協(xié)會的草案認(rèn)為教育援助屬于退伍軍人一攬子援助計(jì)劃的一部分，應(yīng)該和其他事務(wù)一起由退伍軍人管理局集中管理，這樣既可以保障退伍軍人利益，也可以防止多部門管理造成的推諉、混亂和競爭。[21]16但退伍軍人協(xié)會也承認(rèn)教育條款的實(shí)施需要其他部門配合協(xié)助。在參議院聽證中，議案起草者科默里(Harry Colmery)提出建立由其他機(jī)構(gòu)(如戰(zhàn)爭部、海軍部、內(nèi)閣機(jī)構(gòu)等)組成的咨詢委員會行使建議權(quán)。[22]250-251聽證會負(fù)責(zé)人克拉克也支持這個(gè)方案，他認(rèn)為法案以退伍軍人利益為最終導(dǎo)向，執(zhí)行過程可以與其他機(jī)構(gòu)分享，但決策權(quán)必須掌握在退伍軍人管理局局長手中。因而，克拉克提交的修正案寫道成立一個(gè)教育咨詢委員會輔助退伍軍人管理局局長，但依然維持局長的決策權(quán)。[23]5

以退伍軍人管理局為主管機(jī)構(gòu)的方案遭到不少教育屆人士質(zhì)疑，他們認(rèn)為聯(lián)邦教育辦公室能更專業(yè)地處理全國教育事務(wù)。聯(lián)邦教育辦公室負(fù)責(zé)人約翰·斯圖德貝克(John Studebaker)也曾在聽證中公開爭取這項(xiàng)全國性的教育管理權(quán)。全國教育協(xié)會尤其支持該方案，協(xié)會秘書吉文斯(Willard E.Givens)在聽證中說退伍軍人入學(xué)后便是普通學(xué)生，教育事務(wù)就該交給教育人士負(fù)責(zé)，且聯(lián)邦層面處理不當(dāng)必然會導(dǎo)致州級出現(xiàn)混亂，因而該由聯(lián)邦教育辦公室擔(dān)任主管。[22]138-141但由聯(lián)邦教育辦公室主管明顯違反了美國的歷史慣例，(8)美國憲法并未給予聯(lián)邦管理教育的權(quán)力，因而教育一直是州和地方的職責(zé)。聯(lián)邦教育辦公室相當(dāng)于一個(gè)信息部門，主要職責(zé)只在于收集、整理、公布教育信息，并無管理教育的實(shí)權(quán)。即使聯(lián)邦政府保證“聯(lián)邦教育辦公室只負(fù)責(zé)提供資金和監(jiān)督花銷，教育過程和錄取權(quán)由各州和當(dāng)?shù)亟逃龣C(jī)構(gòu)掌管”，[24]該方案依然遭到不少人反對。

無論是由退伍軍人管理局還是由聯(lián)邦教育辦公室管理，都讓州權(quán)主義者感到不安。眾議院聽證會上，華盛頓大學(xué)校長克羅伊德·馬文(Cloyd H. Marvin)宣稱“在美國，教育是州和地方的職責(zé)，任何繞開州去管理教育事務(wù)的行為都是對美國憲法基本原則的威脅。”[21]320馬里蘭州督學(xué)托馬斯·普倫(Thomas G.Pullen)認(rèn)為州掌管教育事務(wù)不僅是憲法賦予的權(quán)力，更是因?yàn)橹萁逃龣C(jī)構(gòu)的專業(yè)能力，因?yàn)橹挥兄萁逃龣C(jī)構(gòu)有能力進(jìn)行專業(yè)的調(diào)度，處理學(xué)生涌入后給學(xué)校系統(tǒng)造成的壓力。[22]145

在眾議院全體會議上，支持州教育機(jī)構(gòu)的巴登議案和支持退伍軍人管理局的蘭金議案展開對峙。巴登認(rèn)為由退伍軍人管理局負(fù)責(zé)教育事務(wù)侵犯了州和地方的權(quán)力，教育事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)應(yīng)明確掌控在州教育機(jī)構(gòu)手中。[25]4340蘭金一方則爭論，退伍軍人管理局作為撥付學(xué)費(fèi)的機(jī)構(gòu)理應(yīng)享有評判學(xué)生資格的權(quán)力，議案規(guī)定由州負(fù)責(zé)認(rèn)證學(xué)校表明了議案并未對州權(quán)造成實(shí)質(zhì)性侵害。此外，各州只能協(xié)調(diào)州內(nèi)教育事務(wù)，難以解決跨州申請的問題。[25]4321-4325在最終投票中，蘭金議案以輕微優(yōu)勢獲勝，退伍軍人管理局成為退伍軍人教育事務(wù)的主管機(jī)構(gòu)。

(二)關(guān)于退伍軍人申請教育援助的資格條件之爭

除了管理權(quán)，退伍軍人申請教育援助的資格條件是另一個(gè)爭論焦點(diǎn)，這決定了戰(zhàn)后教育資助的范圍和規(guī)模。放寬資格條件意味著大量退伍軍人將獲得入學(xué)機(jī)會，這不僅是對聯(lián)邦財(cái)政能力的考驗(yàn)，也是對精英高等教育觀的挑戰(zhàn)。很多人擔(dān)憂入學(xué)人數(shù)劇增將導(dǎo)致“教育膨脹”，大量平庸的學(xué)生在資助下進(jìn)入高校將造成高等教育機(jī)會貶值。但若將申請條件設(shè)置得過于嚴(yán)苛，把多數(shù)退伍軍人拒之門外，又會引起退伍軍人不滿，更無法體現(xiàn)國家對退伍軍人的援助精神。

擬定草案時(shí)，退伍軍人協(xié)會內(nèi)部對此爭議不斷。草案一開始提出向所有退伍軍人提供充足教育，隨后有分歧認(rèn)為只有因服役導(dǎo)致教育中斷的人才有資格獲得繼續(xù)教育機(jī)會，也有人提出至少服役6個(gè)月方能獲得教育資助，且應(yīng)該提供“1+3”式的四年教育。“1+3”式教育資助具體指為合格退伍軍人提供一年的普遍教育機(jī)會，再為其中表現(xiàn)杰出者繼續(xù)提供不超過三年的額外教育機(jī)會，由高校自主制定獲得額外教育的資格，這種方式被認(rèn)為是對退伍軍人和高校的雙重保護(hù)。[22]250在聽證中阿瑟頓解釋，教育援助是退伍軍人的切實(shí)需要，更能將原本是國家負(fù)擔(dān)的待失業(yè)人口轉(zhuǎn)變?yōu)槲磥淼母哔|(zhì)量勞動力，但謹(jǐn)防一些人為騙取生活費(fèi)進(jìn)入學(xué)校，教育資助數(shù)量應(yīng)加以限制，基礎(chǔ)資助之外的費(fèi)用該由學(xué)生自己負(fù)責(zé)。[21]16

在參議院聽證會上，全國教育協(xié)會秘書吉文斯認(rèn)為應(yīng)擴(kuò)大教育受益面，他提出了一種不限制入學(xué)條件但考查入學(xué)后學(xué)業(yè)成績的方案，“政府應(yīng)為每位歸國退伍軍人提供四年教育……但退伍軍人在入學(xué)后要面臨與普通入學(xué)者相同的成績標(biāo)準(zhǔn)與限制”[22]138-139。美國教育委員會成員同時(shí)是高校聯(lián)盟代表的喬治·祖克(George F.Zook)也同意為退伍軍人“提供充足教育機(jī)會”[22]122，但克拉克堅(jiān)決反對這種不加限制的入學(xué)方案。最終參議院修正案將教育機(jī)會擴(kuò)大到“除有污點(diǎn)退伍軍人(dishonorable)外，所有服役期限不低于6個(gè)月，或因傷殘導(dǎo)致退役的軍人”群體。[22]5參議院寬松的教育條款讓蘭金大為不滿，他主持的聽證會制定了相對嚴(yán)苛的入學(xué)條件，除服役時(shí)限要求外，“教育(培訓(xùn))因服役而延誤或中斷”也被列為限制條件。巴登議案則將入學(xué)條件放寬為“任何服役期限不低于6個(gè)月的退伍軍人……均有資格獲得三年的學(xué)校教育”[25]4346。眾議院全體會議上，蘭金議案因其嚴(yán)苛被巴登議案的支持者指責(zé)為“精英議案”，被迫將服役時(shí)限要求調(diào)整為3個(gè)月，另外還同意入伍年齡不超過24歲的退伍軍人都有資格接受教育資助。[25]4646-4349巴登議案則因太過寬松，導(dǎo)致教育耗資過大，未能獲得通過。

6月8日，眾參兩院聯(lián)席協(xié)商會磋商分歧，新修正案再次對申請資格做出修改，將年齡上限從24歲調(diào)高至25歲。

(三)關(guān)于教育資助方式與標(biāo)準(zhǔn)的爭論

立法過程中各方的一致共識是法案以退伍軍人利益為導(dǎo)向，“教育條款，旨在為有需要的退伍軍人提供教育資助，它不是為了救助大學(xué)或建立大學(xué)而起草，也絕不是出于大學(xué)等教育機(jī)構(gòu)的利益?！盵21]355但即便前提一致，落實(shí)到具體條文上，依然存在討論空間。退伍軍人協(xié)會草案中簡單的一句“由退伍軍人管理局負(fù)責(zé)向接收學(xué)生的機(jī)構(gòu)每人次支付不超過300美元的學(xué)雜費(fèi)”根本無法應(yīng)對美國復(fù)雜多元的高校系統(tǒng)。

美國的高校有公立和私立之分，公立高校主要是依靠各州稅收支持的高校。公立高校對本州居民提供優(yōu)惠政策，本州居民進(jìn)入大學(xué)收費(fèi)低廉甚至根本不收費(fèi)，但對外州學(xué)生收費(fèi)不亞于昂貴的私立大學(xué)，因而大部分人都會選擇進(jìn)入本州高校就讀。由于議案規(guī)定聯(lián)邦會替退伍軍人支付學(xué)雜費(fèi)，因此意味著接收本州退伍軍人的公立高校只會得到一筆很少的費(fèi)用。這種資助方式引起了高校一方的質(zhì)疑，喬治·祖克說，“如果聯(lián)邦政府要對教育進(jìn)行補(bǔ)償，那么，正確做法是按照同一標(biāo)準(zhǔn)向公立高校和私立高校支付學(xué)雜費(fèi)?！甭犠C會負(fù)責(zé)人克拉克認(rèn)為，公立高校大部分都受益于《贈地學(xué)院法案》(Morrill Land-Grant Colleges Acts)，它們已經(jīng)從聯(lián)邦得到了一大筆錢。參議員湯姆·康奈利(Tom Connally)更是不能理解，身為本州居民的退伍軍人卻要按外州居民的標(biāo)準(zhǔn)向大學(xué)繳納學(xué)雜費(fèi)。[22]127-128

面對立法小組的反對，祖克態(tài)度堅(jiān)決。他陳述，《贈地學(xué)院法案》的收益主要用于學(xué)院向社會提供的擴(kuò)展課程(extension course)和農(nóng)業(yè)、工業(yè)的研究，算下來高校從聯(lián)邦獲得的用于普通教學(xué)的資金每年僅有5萬美元。說到底，公立高校對本州居民收費(fèi)低，是因?yàn)楸局莸亩愂罩С?，與聯(lián)邦資助關(guān)系不大。現(xiàn)在聯(lián)邦要向退伍軍人提供教育福利，那就不能占用州的稅收。[22]128這場爭論的最終結(jié)果是祖克占了上風(fēng)，聽證會同意按私立高校的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)向公立高校支付學(xué)雜費(fèi)。另外，身為高校方代表的祖克還提議提高資助額度上限，在他的堅(jiān)持下，學(xué)雜費(fèi)資助額度上限從300美元提高至500美元。

最終國會聽證辯論后達(dá)成一致，法案中有關(guān)退伍軍人教育援助的條款規(guī)定：“(1)任何在1940年9月16日后且在戰(zhàn)爭結(jié)束之前服役，其教育(培訓(xùn))因服役被延誤中斷但希望繼續(xù)受教育(培訓(xùn))者，服役滿90天或因戰(zhàn)爭傷殘而退伍，在戰(zhàn)爭結(jié)束后2年(最長不超過7年)內(nèi)可獲得教育資助(有污點(diǎn)退伍者除外)。另規(guī)定，25歲以下服役者，其教育(培訓(xùn))等同于因服役而被延誤中斷。(2)滿足條件者經(jīng)申請后可獲得累計(jì)一年以內(nèi)的教育(培訓(xùn))。若成績合格可獲得額外教育，但受教育時(shí)限不得超過服役期限，且所受教育總時(shí)長不得超過4年。(3)滿足條件者無論是否為該州居民，都可申請經(jīng)過認(rèn)證的教育機(jī)構(gòu)。經(jīng)教育機(jī)構(gòu)錄取后，退伍軍人管理局為申請者支付學(xué)費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、書籍用品等費(fèi)用，每學(xué)年總額不得超過500美元。另外，申請者本人每月還可獲50美元生活津貼(已婚人士75美元)?！盵26]

三、法案實(shí)施：教育條款的影響

在法案出臺之前，很多人都認(rèn)為教育條款只是法案中“錦上添花”的部分，因?yàn)橄鄬τ谕宋檠a(bǔ)償金、失業(yè)救濟(jì)和住房補(bǔ)助這種直接收益來說，教育條款的益處并不明顯。也正因如此國會才更容易放寬入學(xué)條件，希望以較少的代價(jià)博得慷慨的美名。然而出乎意料的是，法案實(shí)施后，遠(yuǎn)超預(yù)估數(shù)量的退伍軍人申請了教育援助，教育條款成為了法案中最受矚目的條款。

(一)教育條款帶來的人才紅利

法案頒發(fā)初期，教育條款實(shí)施效果并不理想。截至1945年2月1日，150萬退伍軍人中只有12844人(少于1%)利用教育條款進(jìn)入了大學(xué)，專家據(jù)此預(yù)測最終將只有64萬名退伍軍人會進(jìn)入大學(xué)，[27]這個(gè)數(shù)字遠(yuǎn)低于立法前的期待。當(dāng)時(shí)很多報(bào)道認(rèn)為退伍軍人無視了聯(lián)邦的教育援助。[28]美軍上將查爾斯·博爾特(Charles G.Bolte)也稱教育條款是法案中的“最佳條款”，但遺憾的是由于退伍軍人對教育態(tài)度冷漠，該條款“對絕大多數(shù)退伍軍人永遠(yuǎn)不會有用”[29]。

但事實(shí)并非如此，很多退伍軍人并非無視教育條款，而是不符合申請條件。法案實(shí)施后，退伍軍人管理局、退伍軍人協(xié)會收到了很多對申請教育援助資格條件的投訴。1945年12月國會制定修正案對此進(jìn)行調(diào)整，進(jìn)一步降低入學(xué)門檻，并延長了受教育時(shí)間，提高了生活津貼。[30]1946年，退伍軍人進(jìn)入高校的數(shù)量出現(xiàn)了拐點(diǎn)，從1945年的8.8萬人猛增至101.3萬人，在高校入學(xué)率占比中從5.2%增至42.7%，1947年繼續(xù)增至49.2%，1948年開始平穩(wěn)回落，直到1952年退伍軍人在大學(xué)招生中始終保持在10%以上。戰(zhàn)后十年間共有223.2萬退伍軍人進(jìn)入了大學(xué)，另有550萬人選擇了大學(xué)以下的教育或短期培訓(xùn)，[31]總計(jì)近800萬人受益于教育條款，這一數(shù)字遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出預(yù)估。

在學(xué)業(yè)能力方面，退伍軍人的表現(xiàn)也讓人驚訝。在法案頒布之初，不少教育人士都為大學(xué)的未來質(zhì)量感到擔(dān)憂，哈佛大學(xué)校長柯南特(James Conant)稱法案是“令人沮喪的”，法案將使“戰(zhàn)爭一代中能力最差的人充斥大學(xué)校園”[32]。事實(shí)發(fā)展卻恰恰相反，卡內(nèi)基促進(jìn)教學(xué)基金會(Carnegie Foundation for the Advancement of Teaching)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，退伍軍人的學(xué)業(yè)表現(xiàn)普遍比非退伍軍人好，成績最好的往往是那些離開學(xué)校時(shí)間最長的、已婚的和年齡較大的人，“勤奮”“自律”“認(rèn)真”“嚴(yán)肅”“穩(wěn)重”“時(shí)間觀念強(qiáng)”等詞匯成為在校退伍軍人的標(biāo)簽。[33]更多的調(diào)查表明退伍軍人在未來職業(yè)、經(jīng)濟(jì)上的成就也普遍高于非退伍軍人。[34]87-91事實(shí)上，法案已經(jīng)從保護(hù)退伍軍人基本生存權(quán)利的“安全網(wǎng)”變成了推動數(shù)百萬年輕人實(shí)現(xiàn)階層晉升的引擎，教育、住房、貸款三大條款讓良好的學(xué)歷與體面的住宅成為可能，而這恰恰是躍居中產(chǎn)階層的典型標(biāo)志。

對美國社會而言，接受高等教育后的退伍軍人構(gòu)成了戰(zhàn)后社會的中堅(jiān)力量。數(shù)據(jù)顯示，從1945至1950年，“45萬名工程師、18萬名醫(yī)生、牙醫(yī)和護(hù)士、36萬名教師、15萬名科學(xué)家、24.3萬名會計(jì)、10.7萬名律師、3.6萬名牧師”中的八成是在法案幫助下獲得了學(xué)位。[35]109這正如羅斯福所構(gòu)想的，通過教育將待失業(yè)人口轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)后重建中的高質(zhì)量人力資源。[36]此外，法案還被認(rèn)為是五六十年代的非裔群體爭取平等權(quán)的先導(dǎo)，接受高等教育的非裔退伍軍人成為黑人中第一批謀取平等權(quán)利的人。[34]141更多調(diào)查顯示，參與二戰(zhàn)的這代人在政治生活中表現(xiàn)出更高的責(zé)任感和積極性，同時(shí)具備更優(yōu)良的政治素養(yǎng)，這也正是這代人被譽(yù)為美國歷史上“最偉大一代”的關(guān)鍵原因。退伍軍人頗為一致地認(rèn)為法案中的教育條款改變了他們的人生，進(jìn)入大學(xué)并不是服役換來的等價(jià)補(bǔ)償，而是國家給予的一項(xiàng)饋贈。[37]

但另一方面，從種族平等角度看，法案的教育條款可能導(dǎo)致了黑人與白人之間不斷擴(kuò)大的階層鴻溝。[38][39]94表面上看法案承諾了退伍軍人享有平等的教育資助機(jī)會，但實(shí)際上在“吉姆·克勞法”(Jim Crow laws)確立的種族隔離原則下，看似平等的機(jī)會只會拉大白人與黑人之間的差距。在法案實(shí)施中，白人可以兌現(xiàn)法案規(guī)定的所有權(quán)利，但黑人申請房貸遭到拒絕，找工作時(shí)被引導(dǎo)從事“卑微、低技能、低工資”的工作。申請教育資助時(shí)，白人可以進(jìn)入頂尖精英學(xué)校，但大部分黑人只能進(jìn)入“隔離但平等”原則下建立起來的一百多所學(xué)校中，這些學(xué)校長期以來只提供“傳道與說教”課程，幾乎沒有技術(shù)或工程類課程。[39]97也就是說，白人依靠法案實(shí)現(xiàn)階層晉升時(shí)，黑人依然處于社會邊緣地帶，甚至要承擔(dān)起原本屬于底層白人的社會工作。

(二)聯(lián)邦資助下大學(xué)的兩難困境

法案對高等教育的影響長期以來爭議頗多，上百萬計(jì)的退伍軍人在聯(lián)邦資助下獲得學(xué)位遠(yuǎn)非“偉大的教育實(shí)驗(yàn)”這么簡單。[40]在法案確立的資助模式下，聯(lián)邦通過為個(gè)人支付學(xué)費(fèi)向大學(xué)撥款，作為消費(fèi)者的退伍軍人掌握了擇校權(quán)，作為出資方的聯(lián)邦分享對學(xué)生的管理權(quán)。雖然大部分院校因此度過了戰(zhàn)爭造成的財(cái)政危機(jī)，但聯(lián)邦在高等教育中的角色也前所未有地加強(qiáng)。

法案實(shí)施后，美國高校在規(guī)模和數(shù)量上都發(fā)生了擴(kuò)張。很多大學(xué)為了學(xué)雜費(fèi)收入盲目擴(kuò)招，甚至錄取一些沒能完成中學(xué)學(xué)業(yè)的人，短時(shí)間內(nèi)學(xué)校規(guī)模瀕臨失控。社區(qū)學(xué)院、?？圃盒?、師范學(xué)院、商業(yè)學(xué)院、飛行學(xué)院、理發(fā)學(xué)校、農(nóng)場學(xué)校等職業(yè)學(xué)校也統(tǒng)統(tǒng)被納入認(rèn)證名單。為了接收更多退伍軍人，有的州還臨時(shí)建立大學(xué)，比如紐約州立大學(xué)系統(tǒng)(the State University of New York)，一時(shí)間美國高等院校數(shù)量猛增。另一方面，由于法案將選擇學(xué)校的主動權(quán)交給個(gè)人，于是大量退伍軍人扎堆擠入少數(shù)熱門的大學(xué)和專業(yè)中，1946年春季入學(xué)的退伍軍人中有41%集中在38所院校，其余59%分散在其他712所院校，[41]造成院校規(guī)模和專業(yè)結(jié)構(gòu)失調(diào)。

更現(xiàn)實(shí)的問題是，為了增加收入而接收了大量退伍軍人的院校面臨嚴(yán)重的設(shè)施短缺，即使將倉庫、地下室、停車場都改造為宿舍、教室、食堂，依然不能滿足需求。因此，高校再次向聯(lián)邦尋求幫助。聯(lián)邦將醫(yī)院、公寓等公共建筑劃撥給附近的大學(xué)使用，贈與高校土地、圖書、設(shè)備等資源。國會還通過了一項(xiàng)“退伍軍人教育設(shè)施”法案，將戰(zhàn)爭期間的臨時(shí)軍事建筑分配給各個(gè)學(xué)校。在聯(lián)邦教育辦公室的統(tǒng)籌下，5 920個(gè)臨時(shí)軍事建筑被分配給700多所大學(xué)，大學(xué)中因此多容納了約40萬名退伍軍人，聯(lián)邦為此提供了總計(jì)8 313萬美元的撥款。[35]68

作為獲得資助的代價(jià)，大學(xué)的獨(dú)立性遭到削弱。法案改變了以往直接資助院校的模式，代之以根據(jù)學(xué)生注冊數(shù)給學(xué)校支付學(xué)雜費(fèi)，并將擇校權(quán)給予退伍軍人，由此構(gòu)建了一個(gè)由消費(fèi)者主導(dǎo)的市場，學(xué)校為了獲取學(xué)雜費(fèi)必須迎合學(xué)生的需求。[42]另外，為了監(jiān)察法案實(shí)施過程中的低效、貪污、浪費(fèi)問題，國會通過了一系列限制性修正案，聯(lián)邦借此進(jìn)一步滲入到高校教育事務(wù)內(nèi)部。1945至1950年，修正案中陸續(xù)制定了農(nóng)業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)學(xué)校和在職培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)，1948年又設(shè)立了退伍軍人學(xué)費(fèi)申訴委員會(Veterans Tuition Appeals Board)作為審查機(jī)構(gòu)。另外，聯(lián)邦在高等院校認(rèn)證體系中的角色開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，自19世紀(jì)末以來高等院校認(rèn)證體系一直是高校自發(fā)組織的行為，與聯(lián)邦政府毫無關(guān)系。《退伍軍人權(quán)利法案》打破了這一傳統(tǒng)，法案要求對接收退伍軍人的教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行資格認(rèn)證，名義上由各州政府提供合格名單，但實(shí)際上賦予了退伍軍人管理局審核名單的權(quán)力。1951年眾議院特別委員會(House Select Committee)提出由聯(lián)邦或者獨(dú)立于各州的民間認(rèn)證機(jī)構(gòu)制定認(rèn)證名單。在1952年為朝鮮戰(zhàn)爭制定的《退伍軍人再調(diào)整援助法案》中，國會不再采納州提供的認(rèn)證名單，而是選擇認(rèn)證機(jī)構(gòu)(accreditors)來制定合格院校的最低標(biāo)準(zhǔn)和名單。[43]至今，接受質(zhì)量認(rèn)證仍然是獲得聯(lián)邦財(cái)政資助的必要條件，聯(lián)邦政府成功地介入了大學(xué)評估體系。

四、結(jié) 語

1944年《退伍軍人權(quán)利法案》開創(chuàng)性地將教育援助納入復(fù)員計(jì)劃，以資助個(gè)人的方式為教育事業(yè)撥款，引發(fā)了教育規(guī)?？涨皵U(kuò)張。法案通常被視作美國高等教育民主化的里程碑，被認(rèn)為是美國“巨型大學(xué)”時(shí)代來臨的前奏，更被當(dāng)作劃分美國高等教育歷史發(fā)展階段的標(biāo)志性事件。本研究發(fā)現(xiàn)教育條款是法案發(fā)揮教育效力的核心，圍繞教育管理權(quán)、申請教育援助的資格條件、資助方式和額度三個(gè)問題的爭論基本確立了戰(zhàn)后教育援助的規(guī)模和方式，更反映了聯(lián)邦、退伍軍人群體、高校等相關(guān)方的不同利益訴求。在對教育管理權(quán)的爭奪中，聯(lián)邦以資助退伍軍人之名成功介入教育事務(wù)，伴隨著資助力度的加強(qiáng)，退伍軍人獲得大量入學(xué)機(jī)會，高校則獲得足夠的重建資金。但另一方面，深入歷史細(xì)節(jié)后發(fā)現(xiàn)這看似“偉大的民主教育實(shí)驗(yàn)”背后是州的妥協(xié)、公平性的不足以及大學(xué)自主性的喪失。聯(lián)邦在教育中的角色不斷加強(qiáng)，族裔差距愈加嚴(yán)重，退伍軍人身份變成大學(xué)通行證更是意味著原本依靠天資與勤奮才能獲得的高級學(xué)位成為國家對退伍軍人的大方饋贈，高級學(xué)位含金量大大降低。

法案更深遠(yuǎn)的影響在于對聯(lián)邦和高等教育關(guān)系的重塑上。美國憲法第十修正案規(guī)定，“凡憲法未授予合眾國行使，亦未禁止各州行使的各種權(quán)力，均保留給各州政府或人民?！甭?lián)邦干預(yù)教育一向被視為“違憲”。但在這部法案中，由聯(lián)邦以管理退伍軍人之名打破了這層壁壘，巨額資助更使得此后聯(lián)邦政府的各種教育行動得到更廣泛的接受。[44]1958年《國防教育法》、1965年《高等教育法》、1998年《高等教育修正案》、2008年《高等教育機(jī)會法》以及2014年聯(lián)邦政府發(fā)布的《大學(xué)評級體系框架》無不昭示著聯(lián)邦角色的不斷強(qiáng)化，一向依賴于自由市場的高等教育在大規(guī)模接受政府資助后成為聯(lián)邦宏觀調(diào)控及制定文化共識的重要工具。