全域土地綜合整治對鄉(xiāng)村振興的影響研究

楊廣營，陳朝陽，馬文婧，曹常成

（1.陜西林業(yè)集團(tuán)有限公司，陜西 西安 710077；2.陜西地建土地綜合開發(fā)有限責(zé)任公司，陜西 西安 710075）

0 引言

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)水平和對生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求的不斷提高，土地整治模式也發(fā)生著巨大變化，單純地以“增加耕地面積、提升耕地產(chǎn)能”為目標(biāo)的土地整治思路已難以適應(yīng)當(dāng)前時代的要求[1-2]。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推動下，農(nóng)村土地利用矛盾激烈，由于農(nóng)民對農(nóng)村土地整治政策了解不全面、部分土地使用者對水利配套設(shè)施和田間道路設(shè)施管護(hù)力度不夠以及農(nóng)業(yè)從業(yè)人員數(shù)量不斷減少等一系列問題，出現(xiàn)了一定程度耕地撂荒和棄荒等消極管理現(xiàn)象，為土地整治工作的有序推進(jìn)帶來了較大阻礙[3]。

黨的十九大報告提出了“人與自然和諧共生”“綠水青山就是金山銀山”等綠色發(fā)展新理念，要求在土地整治中注重生態(tài)修復(fù)理念，單一的土地整治或土地開發(fā)已不能滿足現(xiàn)代社會發(fā)展需求[4]。農(nóng)村土地整治必須考慮融入生態(tài)學(xué)、環(huán)境學(xué)和美學(xué)理論，提高農(nóng)村土地的全面社會經(jīng)濟(jì)價值，為農(nóng)村土地增添景觀功能和生態(tài)功能。要綜合治理鄉(xiāng)村的土地，在追求適應(yīng)新時代需求的新的土地整治模式方面當(dāng)前土地整治行業(yè)必須要突破瓶頸[5-6]。

1 全域土地綜合整治與鄉(xiāng)村振興的關(guān)系

2019年，自然資源部印發(fā)的《自然資源部關(guān)于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕194號），正式明確了全域土地綜合整治試點工作的目標(biāo)任務(wù)，并重點突出了國土綜合整治與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的重要內(nèi)容。全域土地綜合整治是對鄉(xiāng)村生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)空間進(jìn)行全域優(yōu)化布局，對“山、水、林、田、湖、草”全要素全區(qū)域進(jìn)行綜合整治，相對于傳統(tǒng)土地整治，實施范圍規(guī)模更大、考慮因素更加全面、手段更加全面綜合、效果更加完善，最主要包含了區(qū)域內(nèi)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田進(jìn)行連片提質(zhì)建設(shè)、盤活鄉(xiāng)村存量建設(shè)用地、促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展并對鄉(xiāng)村生態(tài)和人居環(huán)境進(jìn)行統(tǒng)一治理修復(fù)的綜合性工程。全域土地綜合整治通過優(yōu)化國土空間規(guī)劃布局、合理調(diào)整永久基本農(nóng)田以及保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地等措施，整合優(yōu)化區(qū)域內(nèi)土地利用結(jié)構(gòu)。同時，通過建立多元化投入機(jī)制、實行用地計劃指標(biāo)和資金獎補(bǔ)以及構(gòu)建農(nóng)民權(quán)益保障和利益共享機(jī)制，拓寬資金投入渠道并大力發(fā)掘全域土地綜合整治利益增長點，尤其是允許建設(shè)用地指標(biāo)和補(bǔ)充耕地指標(biāo)省內(nèi)調(diào)劑使用，由此產(chǎn)生的建設(shè)用地利用節(jié)余指標(biāo)可有效緩解全域土地綜合整治工作巨大的資金壓力。其主要做法：一是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或行政村為實施單元，開展全域規(guī)劃、全域設(shè)計、全域整治；二是以全域土地綜合整治為平臺，統(tǒng)籌各類建設(shè)項目，實施“土地整治+”模式，實現(xiàn)土地整治效益的最大化；三是明確項目報建和工作要求，規(guī)范項目申報工作；四是出臺專門的土地政策，支持全域土地綜合整治工程實施。隨著我國耕地后備資源數(shù)量的嚴(yán)重不足以及耕地保護(hù)制度的不斷完善，全域土地綜合整治順應(yīng)了新時代促進(jìn)耕地保護(hù)、優(yōu)化土地集約節(jié)約利用、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)以及助推鄉(xiāng)村振興的需要，同時也是貫徹生態(tài)文明思想、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程和實施鄉(xiāng)村振興的重要手段。

2 鄉(xiāng)村振興背景下土地整治行業(yè)的機(jī)遇

2.1 鄉(xiāng)村振興迎來重大機(jī)遇

2020年，習(xí)近平總書記在陜西省考察調(diào)研時強(qiáng)調(diào)，要推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)有機(jī)融合，扎實推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)行動，建設(shè)好生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村。2021年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》（中發(fā)〔2021〕1號），再一次把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提到了新的政治高度。此外，糧食安全是影響我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要因素，隨著人口增長和消費結(jié)構(gòu)升級，糧食產(chǎn)需總量都會增加，結(jié)構(gòu)性矛盾加劇，耕地資源“非農(nóng)化”“非糧化”“破碎化”“邊際化”以及“逆生態(tài)化”問題逐年凸顯，作為糧食生產(chǎn)的重要載體，土地資源的重要性與日俱增，而糧食產(chǎn)能的提高與耕地質(zhì)量息息相關(guān)，土地整治對耕地等別的提升程度則是影響糧食綜合產(chǎn)能提升的最直接因素。為響應(yīng)習(xí)近平總書記“藏糧于地、藏糧于技”的戰(zhàn)略，不斷提升耕地資源管控能力和借助科技創(chuàng)新能力提高土地綜合整治水平，將是今后一段時間內(nèi)長期執(zhí)行的基本路線。為推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，2021年成立國家鄉(xiāng)村振興局，負(fù)責(zé)在鞏固拓展脫貧攻堅成果基礎(chǔ)上，做好鄉(xiāng)村振興這篇大文章，實現(xiàn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有效銜接。相關(guān)政策的提出和部門的成立，無疑為新時期鄉(xiāng)村振興背景下土地綜合整治的發(fā)展提供了有力保障，也為新型城鎮(zhèn)化道路開辟和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提供了有效的政策依據(jù)。

2.2 面臨巨大市場需求

全域土地綜合整治工作的思路將向“凈土工程為基礎(chǔ)”“生態(tài)建設(shè)為前提”和“人民向往為目標(biāo)”轉(zhuǎn)變，全域土地綜合整治工作的重點也將向土地整治修復(fù)、礦山修復(fù)、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、污損土地修復(fù)、低效建設(shè)用地改造提升、城市更新等片區(qū)修復(fù)盤活建設(shè)用地存量和改善區(qū)域整體生態(tài)環(huán)境的策略偏移。由此而衍生出大量污損土壤修復(fù)、生態(tài)環(huán)境修復(fù)以及人居環(huán)境修復(fù)的專業(yè)公司，但是，其中也有部分公司是由原來專業(yè)從事土地整治的土建公司轉(zhuǎn)型而來的，在市場大規(guī)模打開后，必將對專業(yè)梯隊進(jìn)行重構(gòu)以適應(yīng)鄉(xiāng)村振興發(fā)展要求。

2.3 具備高端技術(shù)資源優(yōu)勢

隨著全球定位系統(tǒng)和地理信息系統(tǒng)相關(guān)技術(shù)的普及，土地整治工作的精細(xì)化程度不斷提高，項目選址、地形測繪、規(guī)劃設(shè)計的水平也在不斷提升。另外，在土地整治工程領(lǐng)域，我國已開發(fā)了旱改水消堿技術(shù)、砒砂巖與沙復(fù)配成土造地技術(shù)、煤矸石充填復(fù)墾技術(shù)、污染土壤修復(fù)技術(shù)以及損毀土地復(fù)墾技術(shù)等，為有效利用土地、拓展資源利用空間提供了技術(shù)支撐。近年來，部分學(xué)者通過研究提出了一種新技術(shù)——土體有機(jī)重構(gòu)技術(shù)[7]，該技術(shù)可根據(jù)種植作物種類、地形坡度、土層厚度、勞動力和機(jī)械化程度等因素，通過客土、復(fù)配等方法，調(diào)配土壤機(jī)械組成、確定復(fù)配土層厚度、優(yōu)化土體剖面構(gòu)型，改良土體物理性質(zhì)以滿足作物健康生長的需求，并已進(jìn)行了廣泛應(yīng)用，取得了較好的成果[8-10]。在新時期“綠水青山就是金山銀山”理論的推動下，土地整治的理念也在發(fā)生重大轉(zhuǎn)化，生態(tài)景觀格局和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)系統(tǒng)也被應(yīng)用于土地整治工程當(dāng)中。此外，自然資源部在農(nóng)村土地整治動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)的基礎(chǔ)上開發(fā)出耕地占補(bǔ)平衡動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)，增加了項目實施前后外業(yè)實地調(diào)查的重要功能，強(qiáng)化了土地整治項目線上動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管能力。

3 鄉(xiāng)村振興背景下土地整治發(fā)展的相關(guān)建議

3.1 整合完善和創(chuàng)新政策激勵機(jī)制

全域土地綜合整治是實施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略、形成國內(nèi)大循環(huán)、助力鄉(xiāng)村振興的新路徑，同時也是整合完善和創(chuàng)新土地管理的新政策。要不斷健全完善補(bǔ)充耕地指標(biāo)、建設(shè)用地節(jié)余指標(biāo)交易渠道和收益管理辦法，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用，有效建立集體建設(shè)用地使用權(quán)和國有土地使用權(quán)“兩項指標(biāo)”交易為一體的城鄉(xiāng)土地市場。全域土地綜合整治政策明確提出在不破壞其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的前提下，農(nóng)村永久基本農(nóng)田范圍可同部分分散耕地、林地和園地等農(nóng)用地進(jìn)行資源置換，有利于形成規(guī)劃區(qū)域統(tǒng)一、建設(shè)內(nèi)容整合的鄉(xiāng)村發(fā)展新格局。鼓勵和支持土地整治與生態(tài)修復(fù)相結(jié)合的綠色產(chǎn)品投資與開發(fā)，支持生態(tài)功能區(qū)建設(shè)。同時，借鑒城市土地利用和制度改革的成功經(jīng)驗，優(yōu)化鄉(xiāng)村土地管理和利用模式，可探索性地鼓勵民間和社會資本投入，推動美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，不斷加大對具有風(fēng)格獨特的鄉(xiāng)村景觀格局和歷史文化價值豐富的村落和建筑的保護(hù)，尋求新的利益增長點。

3.2 大力推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

加快推進(jìn)國土綜合整治是建設(shè)生態(tài)文明、落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的有效手段，也是優(yōu)化國土空間規(guī)劃布局、整合建設(shè)用地指標(biāo)合理利用和保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地需求的重要路徑[11]。現(xiàn)有模式下的農(nóng)村土地綜合整治主要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或行政村為基本實施主體，但其實施主體并不突出，需要探索多功能多尺度空間的土地綜合整治模式[12]。全域土地綜合整治的重點在于鄉(xiāng)村，而通過全域土地綜合整治，會促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)程，因而，要大力推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。城鄉(xiāng)融合是鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化的共同路徑，也是唯一路徑，城鄉(xiāng)融合包括“三生空間”融合、“三產(chǎn)”融合、“農(nóng)業(yè)、文創(chuàng)和旅游”融合以及“技術(shù)、人才和資金”融合，要將重點放在整體生態(tài)功能完備、具備成為城市“后花園”優(yōu)勢以及向城市轉(zhuǎn)型條件的鄉(xiāng)村，加強(qiáng)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村間的紐帶作用，在保留鄉(xiāng)村風(fēng)貌的同時對鄉(xiāng)村以城市治理水平進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。

3.3 提升科技成果轉(zhuǎn)化力度

全域創(chuàng)新、科技引領(lǐng)是鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村土地全域綜合整治的重要手段，土地整治行業(yè)未來的發(fā)展要立足土地資源安全戰(zhàn)略要求，面向城鄉(xiāng)生活、生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境改善[13]，借助現(xiàn)有的土地整治工程基礎(chǔ)研究，重視科技轉(zhuǎn)化與推廣，要以“凈土”工程為核心。首先從形成耕地的基礎(chǔ)土壤層面杜絕污染，大力推動砒砂巖與沙復(fù)配成土造地、煤矸石充填復(fù)墾造地、污損土地修復(fù)以及土體有機(jī)重構(gòu)等先進(jìn)技術(shù)在土地整治領(lǐng)域的應(yīng)用。同時，要大力開發(fā)綠色、無污染且可持續(xù)的生態(tài)融合型土地整治新技術(shù)與方法，助力美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。另外，要對現(xiàn)有土地整治行業(yè)平臺和資源進(jìn)行整合，積極聯(lián)合土地整治行業(yè)內(nèi)優(yōu)勢科技資源，努力創(chuàng)建國土系統(tǒng)國家層面的科研平臺[14]。推動土地整治工程信息化發(fā)展，實現(xiàn)全過程動態(tài)化管理與控制，大力推進(jìn)“土地工程+數(shù)字技術(shù)”深度融合，推動全域土地綜合整治、土地綜合開發(fā)等“山、水、林、田、湖、草”綜合性、系統(tǒng)性技術(shù)研究和技術(shù)研發(fā)的國家級科研平臺和大數(shù)據(jù)平臺的發(fā)展，并以此為基礎(chǔ)，加速科研成果產(chǎn)出，鼓勵成果轉(zhuǎn)化落地。

4 結(jié)語

全域土地綜合整治與鄉(xiāng)村生活、生產(chǎn)、生態(tài)“三生空間”的改善密切相關(guān)，對于土地利用結(jié)構(gòu)和布局優(yōu)化以及土地利用和土地生產(chǎn)各項活動統(tǒng)籌安排具有顯著的影響，同時也是推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)、解決和改善農(nóng)村居民居住條件的重要抓手和基本承載。鄉(xiāng)村振興背景下開展全域土地綜合整治工作是實現(xiàn)農(nóng)村節(jié)約集約用地的重要途徑，也是促進(jìn)脫貧攻堅、推動新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程和實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的重要舉措，在未來土地工程行業(yè)的發(fā)展中將繼續(xù)起到十分重要的作用。