共青團(tuán)助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究

譚 毅

（四川大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，四川 成都 610207）

國家治理是國家政權(quán)的所有者、管理者和利益相關(guān)者等多元行動者對社會公共事務(wù)的合作管理，其目的是維護(hù)社會秩序，增進(jìn)公共利益［1］。國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力；推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化就是通過改革不合時宜的體制機(jī)制、法律法規(guī)，構(gòu)建新的體制機(jī)制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學(xué)、更加完善，實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化［2］。現(xiàn)有關(guān)于國家治理現(xiàn)代化中的共青團(tuán)研究數(shù)量不多，少數(shù)的研究雖然看到了共青團(tuán)現(xiàn)代化這一問題，但主要強(qiáng)調(diào)其“適應(yīng)性”［3］，更多的研究則側(cè)重共青團(tuán)在國家治理現(xiàn)代化中的功能與職能定位［4］［5］［6］［7］，以及國家治理視野下共青團(tuán)組織轉(zhuǎn)型的動力、路徑、績效、制度建設(shè)問題［8］［9］［10］和青年工作理論建構(gòu)問題［11］。這些研究為本文提供了理論參考，但在研究取向上存在囿于“組織轉(zhuǎn)型”話語而對國家治理現(xiàn)代化命題下的共青團(tuán)的新使命關(guān)注不足，將國家治理背景化而相對忽視共青團(tuán)作為國家治理體系結(jié)構(gòu)性要素這一面向、基于現(xiàn)有的組織職能定位論述共青團(tuán)的功能而未能在體系結(jié)構(gòu)中定位共青團(tuán)的職能等問題，沒有分析共青團(tuán)助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化問題，這也就為本文將共青團(tuán)助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化視為國家治理現(xiàn)代化的題中之義和助推力量開展研究提供了余地。共青團(tuán)是黨的助手和后備軍，共青團(tuán)助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是我國國家治理現(xiàn)代化的題中之義。本文從國家治理現(xiàn)代化整體視野出發(fā)，分析共青團(tuán)助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的行動取向、功能定位、制度保障與效能發(fā)揮。

一、行動取向：共青團(tuán)助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化須圍繞黨的中心任務(wù)變化從適應(yīng)性變革轉(zhuǎn)變到主動性變革

新中國成立后，共青團(tuán)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行適應(yīng)性變革，根據(jù)黨的中心任務(wù)變化與時俱進(jìn)不斷調(diào)適自身而持續(xù)實現(xiàn)存在價值。共青團(tuán)助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化也必須緊跟黨在現(xiàn)代化進(jìn)程中的中心任務(wù)尋找突破點，在“四個全面”戰(zhàn)略布局要求之下，應(yīng)從適應(yīng)性變革轉(zhuǎn)變到主動性變革。

在高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)時期，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，社會被整合進(jìn)國家之中，位于黨和國家與社會之間的共青團(tuán)既是黨領(lǐng)導(dǎo)的國家政權(quán)組織的重要組成部分，同時又在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依托黨和國家政權(quán)組織體系動員青年以實現(xiàn)黨和國家的目標(biāo)。單位制和人民公社等既是計劃經(jīng)濟(jì)時代共青團(tuán)發(fā)揮自身功能的組織基礎(chǔ)，也框定了共青團(tuán)工作對象的時間和空間，外加其作為黨的助手和后備軍的政治定位，這些因素使得當(dāng)時的共青團(tuán)在開展青年工作時能夠得心應(yīng)手。

改革開放以后，社會領(lǐng)域逐漸從國家的全面控制中分化出來，社會流動開始逐步復(fù)雜多樣化，但因為原有單位制等組織形式解體之后缺乏新的組織形式而陷入原子化的個人狀況，社會的再組織化需要時間。在這樣的背景之下，根據(jù)在改革開放和市場經(jīng)濟(jì)條件下黨對有效組織與動員社會的需求，不但使群團(tuán)組織在黨和國家工作中的功能定位發(fā)生了相應(yīng)變化，而且其存在的組織基礎(chǔ)、工作對象等也發(fā)生了全方位的變化，這必然要求其在國家和社會中的角色也要隨之進(jìn)行適應(yīng)性轉(zhuǎn)型。中國特色社會主義進(jìn)入新時代之后，黨中央的幾次重要會議對包括共青團(tuán)在內(nèi)的群團(tuán)組織實現(xiàn)現(xiàn)代化進(jìn)行了部署，推動共青團(tuán)全面深化改革，從局部的適應(yīng)性變革進(jìn)化到深刻的主動性變革。

黨的十八屆三中全會首次將實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化確定為全面深化改革的總目標(biāo)，黨中央歷史上第一次群團(tuán)工作會議對群團(tuán)組織未來發(fā)展指明了方向，將群團(tuán)工作準(zhǔn)確定位為“黨治國理政的一項經(jīng)常性、基礎(chǔ)性工作”，也就是將群團(tuán)工作視為國家治理的一部分，從而將群團(tuán)組織和工作發(fā)展與國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)進(jìn)行了間接關(guān)聯(lián)。同時，會議也提出了國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的中國特色社會主義群團(tuán)發(fā)展道路的基本特征和基本要求。這次會議召開之前已經(jīng)印發(fā)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的群團(tuán)工作的意見》還特別強(qiáng)調(diào)，群團(tuán)工作和組織要“始終與黨和國家事業(yè)同步前進(jìn)”，表明群團(tuán)組織不能落后于國家治理現(xiàn)代化的整體步伐，特別提出“健全依靠所聯(lián)系群眾推進(jìn)工作制度”。

黨的十九屆四中全會專題研究國家治理現(xiàn)代化問題，明確提出“健全聯(lián)系廣泛、服務(wù)群眾的群團(tuán)工作體系，推動人民團(tuán)體增強(qiáng)政治性、先進(jìn)性、群眾性，把各自聯(lián)系的群眾緊緊團(tuán)結(jié)在黨的周圍”，并將其作為“健全為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政各項制度”置于黨的領(lǐng)導(dǎo)制度之列。不難看出，在中國國家治理現(xiàn)代化的大趨勢和大戰(zhàn)略下，助力黨領(lǐng)導(dǎo)的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化應(yīng)是共青團(tuán)功能發(fā)揮的重要領(lǐng)域。

面向現(xiàn)代化的制度變遷一般有兩種路徑：一是在與外部的頻繁互動中通過適時的攻防演練推動自身制度變遷以適應(yīng)環(huán)境變化，這是被動的“沖擊——回應(yīng)”式的制度變遷；二是通過前瞻性的主動變革推動制度變遷以引領(lǐng)和駕馭外部的變化，這是主動求變以駕馭外部變革的制度變遷?？蓪⒍叻謩e稱為適應(yīng)性變革和主動性變革。黨的十八大之后，黨中央對群團(tuán)組織現(xiàn)代化的主動部署已經(jīng)有別于之前群團(tuán)組織通過“適應(yīng)性變革”去保持與時代同步的策略，而更多地強(qiáng)調(diào)主動作為，不斷深化改革以駕馭變革。在國家治理現(xiàn)代化議程的提出和全面深化改革更強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計、系統(tǒng)集成的情況下，共青團(tuán)必須轉(zhuǎn)變過去被動適應(yīng)的組織發(fā)展思路，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下主動求變，通過系統(tǒng)、前瞻性的主動設(shè)計，在國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中以自我革命的精神助力國家治理現(xiàn)代化。在中國共產(chǎn)黨面向國家治理現(xiàn)代化開展深刻自我革命的總體部署和內(nèi)在要求下，黨領(lǐng)導(dǎo)下的國家治理體系中的群團(tuán)組織、其他治理主體及其相互關(guān)系必然面臨現(xiàn)代化導(dǎo)向的深刻變革，共青團(tuán)必須通過深刻的主動變革全面開啟自身的助力國家治理現(xiàn)代化征程。

治理現(xiàn)代化要求組織在制度化、規(guī)范化的總體要求下，按照理性化和現(xiàn)代化分工原理，做到職能定位明晰且有限、法律和政策依據(jù)明確、內(nèi)部治理有序、外部關(guān)系規(guī)范。共青團(tuán)要助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化就必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持其政治性群團(tuán)的組織定位，以黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化為牽引實現(xiàn)全面制度化并全面發(fā)揮其治理效能。

二、結(jié)構(gòu)位置：共青團(tuán)助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下堅持政治性群團(tuán)的組織定位

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國國家治理的最大特點。這一特點決定了中國國家治理現(xiàn)代化需要能在黨的領(lǐng)導(dǎo)與群眾之間充當(dāng)橋梁和紐帶的政治性群團(tuán)組織，這類組織兼具政治性、先進(jìn)性和群眾性。共青團(tuán)是黨領(lǐng)導(dǎo)的重要政治性群團(tuán)組織之一。

共青團(tuán)的政治性群團(tuán)組織定位一方面要求其接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，由黨和國家賦予其在治理體系中獨特的地位；另一方面又要求其具備強(qiáng)大的自上而下的整合功能而非自下而上的代表功能，這是其獲得獨特政治地位的條件，也是其存在的價值。接受黨的領(lǐng)導(dǎo)并不能保證共青團(tuán)自動實現(xiàn)整合功能，甚至在理論上會阻止這一功能的實現(xiàn)。這是因為黨的科層制特征通過黨的領(lǐng)導(dǎo)間接要求共青團(tuán)的組織體系也呈現(xiàn)科層制特征，否則這一領(lǐng)導(dǎo)是無法實現(xiàn)的，但科層制特征的天然行政化傾向又與政治性群團(tuán)組織的定位存在張力。因此，要實現(xiàn)整合功能，共青團(tuán)必須在組織形式與運行模式之間作出合理協(xié)調(diào)。

（一）國家治理現(xiàn)代化中的共青團(tuán)是黨領(lǐng)導(dǎo)的政治性群團(tuán)組織

雖然中國的國家與社會的關(guān)系也存在“法團(tuán)主義”的特征，但不同于西方的國家法團(tuán)主義與社會法團(tuán)主義，而主要是通過黨領(lǐng)導(dǎo)下的群團(tuán)組織實現(xiàn)調(diào)適，是政黨法團(tuán)主義與國家法團(tuán)主義的結(jié)合體，是政黨國家［12］“社會在國家中”的結(jié)果。中國共產(chǎn)黨是中華人民共和國的創(chuàng)建者，是當(dāng)今中國唯一的執(zhí)政黨，也是中國的領(lǐng)導(dǎo)黨，代表中國最廣大人民的根本利益，其本質(zhì)是以使命驅(qū)動的整合型政黨，而非代表某一群體具體利益的政黨，這就意味著中國具有政黨國家的性質(zhì)。共青團(tuán)在實質(zhì)上是政黨國家獨有的“政黨法團(tuán)主義”的產(chǎn)物，是整合型政黨領(lǐng)導(dǎo)的政治性群團(tuán)組織，是中國大陸青年組織體系的主導(dǎo)者。政治性群團(tuán)組織的定位意味著共青團(tuán)既非政黨組織，也非行政組織。

共青團(tuán)不同于政黨組織。雖然共青團(tuán)在自己的章程中宣稱自己有代表的功能，但其代表青年利益的功能是通過“組織作為代表”而非“代表組成組織”去實現(xiàn)的，這不同于西方政治中通過某一群體的代表組成組織，然后再以這個組織去代表這一群體而實現(xiàn)的代表功能，即不同于西方的政黨。以“不斷鞏固和擴(kuò)大黨執(zhí)政的青年群眾基礎(chǔ)”為政治責(zé)任的共青團(tuán)，不可能代表不同階層、不同群體的海量青年的利益，因為這些利益本身不可能是鐵板一塊，共青團(tuán)只能“代表”因青年的年齡原因而存在的普遍性利益訴求。而即便是據(jù)年齡存在的青年利益訴求，內(nèi)部也有不同的側(cè)重點，也會與其他群體的利益訴求和青年群體的其他利益訴求存在沖突。據(jù)此，團(tuán)章規(guī)定“在維護(hù)國家和人民利益的同時代表和維護(hù)青年的具體利益”的表述就十分準(zhǔn)確，也實質(zhì)上承認(rèn)了共青團(tuán)政治性群團(tuán)組織的定位，其政治代表功能相對于政治整合功能要次要得多。

共青團(tuán)不同于行政組織。鑒于我國政府部門缺乏專門的青年事務(wù)行政機(jī)構(gòu)，有些學(xué)者曾對共青團(tuán)填補這一角色充滿期待，希望共青團(tuán)積極承接政府青年事務(wù)職能，變成行政化或“半行政化”的青年事務(wù)行政部門。這也與不少人認(rèn)為共青團(tuán)職能在黨執(zhí)政的條件下缺乏權(quán)力和行政工作依托因而比較“虛”有關(guān)。但這一方面與共青團(tuán)作為黨領(lǐng)導(dǎo)的旗艦型青年群團(tuán)組織的定位相沖突，另一方面與青年行政事務(wù)的分散性相矛盾。群團(tuán)組織的功能定位是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下通過獨立開展活動組織動員、團(tuán)結(jié)凝聚、教育引導(dǎo)群眾為黨完成中心任務(wù)而奮斗，而非通過行政權(quán)力和行政行為去管理群眾。群團(tuán)組織應(yīng)該做的是通過一系列“軟方法”去幫黨贏取民心，而非通過各種“硬權(quán)力”去強(qiáng)制規(guī)范和改變?nèi)罕姷男袨?。青年事?wù)本身就分散在黨政軍群各部門，不可能由一個組織包攬所有相關(guān)事務(wù)。

作為政治性群團(tuán)組織，共青團(tuán)在助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中扮演著執(zhí)政黨青年組織和國家政權(quán)社會化組織雙重角色。從黨的角度看，共青團(tuán)主要扮演助手與后備軍、橋梁與紐帶的角色。助手與后備軍的角色是就代際關(guān)系而言的。區(qū)別于執(zhí)政黨和中國特色的參政黨，共青團(tuán)是非政黨性質(zhì)的人民團(tuán)體，是執(zhí)政黨的梯隊性組織，其政治地位具有工具性。橋梁與紐帶角色是就共時結(jié)構(gòu)關(guān)系而言的。作為黨執(zhí)政的青年基礎(chǔ)的鞏固者和擴(kuò)大者，共青團(tuán)是專門從事群眾工作的組織，在中國共產(chǎn)黨的“領(lǐng)導(dǎo)與群眾”關(guān)系中發(fā)揮中介和溝通作用，特別是幫助黨解決執(zhí)政所面的臨脫離群眾問題，在黨和青年之間架起一座橋梁。從政權(quán)的角度看，共青團(tuán)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的有法定依據(jù)、無政治權(quán)力但有實際影響力的國家政權(quán)制度化參與者。作為八大人民團(tuán)體之一，共青團(tuán)是政治協(xié)商會議的制度化參與者，通過參政議政平臺制度反映青年訴求；作為青年社會組織體系的主導(dǎo)者，共青團(tuán)是青年有序政治參與的組織者和協(xié)調(diào)者；作為社會治理的參與者，共青團(tuán)是青年參與國家治理實踐的組織者，在青年志愿者、未成年人保護(hù)、預(yù)防未成年人犯罪等方面發(fā)揮積極作用；作為青年政策的協(xié)調(diào)者，共青團(tuán)在青年政策的倡導(dǎo)、制定、執(zhí)行和評估等全流程協(xié)調(diào)黨政多個部門共同行動。

（二）共青團(tuán)助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化應(yīng)注重自身組織形式與運行模式的協(xié)調(diào)問題

共青團(tuán)政治性群團(tuán)組織的定位在新中國成立以來是一以貫之的，這一定位也應(yīng)在國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中加以堅持。政治性群團(tuán)組織的定位要求共青團(tuán)接受黨相應(yīng)層級組織的領(lǐng)導(dǎo)，使得中國共產(chǎn)黨組織的科層特征延伸到共青團(tuán)系統(tǒng)，從而使得共青團(tuán)有內(nèi)在的行政化傾向。但共青團(tuán)作為政治性的群團(tuán)組織要實現(xiàn)其整合功能就必須按照適合群眾特點的方式開展獨立工作。也就是說，共青團(tuán)必須以不同于科層化的行政組織的方式進(jìn)行運轉(zhuǎn)。這就導(dǎo)致共青團(tuán)在其組織形式與運行模式之間存在協(xié)調(diào)問題：是科層化組織但不能行政化運行，有機(jī)關(guān)但不能機(jī)關(guān)化。因此，我們也就不難理解機(jī)關(guān)化、行政化是群團(tuán)改革需要直面的重要問題。

更具體地講，共青團(tuán)科層化的基本組織架構(gòu)應(yīng)保持相對穩(wěn)定，根據(jù)黨組織和行政區(qū)劃的調(diào)整而進(jìn)行局部的動態(tài)調(diào)整，但其主要功能是整合功能而非行政功能，因此需要尋找符合整合功能實現(xiàn)的運行模式。一方面，共青團(tuán)的行政功能應(yīng)該只限于組織內(nèi)部而非面向群眾。一切組織都有行政功能，行政功能是組織存在的必要條件，共青團(tuán)也不能離開行政功能而存在。但鑒于其組織定位和目標(biāo)使命，共青團(tuán)有黨的領(lǐng)導(dǎo)所要求的、能保持組織運轉(zhuǎn)和凝聚的必要行政工作但不能行政化，其行政功能主要限于組織內(nèi)部。另一方面，共青團(tuán)的整合功能是其主要功能，但要創(chuàng)新運行模式克服科層化組織形式對運行方式的慣性影響。共青團(tuán)應(yīng)將面向工作對象的功能實現(xiàn)社會化運作，同時將不同層級團(tuán)組織的行政功能應(yīng)從上到下層層最大限度壓縮，而直接聯(lián)系服務(wù)青年的功能則應(yīng)從上到下層層遞增，從而實現(xiàn)“輕量化”高效運行。通過壓縮不必要的行政功能和創(chuàng)新運行模式對抗內(nèi)在的行政化傾向，組織體系呈現(xiàn)科層特征的共青團(tuán)可以有效地使組織的行政功能服務(wù)于整合功能，直接面向普通青年開展引導(dǎo)、組織、服務(wù)、維權(quán)等工作，減少組織成員即團(tuán)員對科層化特征的依賴，讓工作對象青年感受不到科層化的存在。共青團(tuán)可以通過青年的廣泛參與實現(xiàn)組織運行的邊界重塑和活力再造，助力解決組織科層制的僵化和行政化問題。讓青年通過所選代表的間接參與、自身在基層團(tuán)的活動中的直接參與等多種舉措實現(xiàn)對青年的政治整合也是共青團(tuán)“固本興團(tuán)”的必然舉措。

總之，在黨領(lǐng)導(dǎo)的國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，共青團(tuán)既充當(dāng)黨的助手和后備軍角色，又是黨和政府聯(lián)系青年群眾的橋梁和紐帶，還是國家政權(quán)制度化的參與者。共青團(tuán)助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要在自身科層化的組織形式與符合整合功能實現(xiàn)的運行模式之間實現(xiàn)協(xié)調(diào)，通過科層制及必要的行政功能便利黨的領(lǐng)導(dǎo)和維系自身存在，通過創(chuàng)新運行模式直接面向青年群體開展工作來實現(xiàn)自身的整合功能和存在價值，既把握青年群眾工作的主動性，避免成為青年代表的聯(lián)合組織而危及黨的領(lǐng)導(dǎo)，又實現(xiàn)青年群眾工作的青年性，避免陷入行政化困境。

三、制度保障：共青團(tuán)助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化須在黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系中推動自身全面制度化

國家治理現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)國家制度是國家治理的根本依據(jù)，發(fā)揮制度的保障和約束作用［11］。共青團(tuán)助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下通過有效的內(nèi)部制度和外部制度重塑推動青年工作和共青團(tuán)工作制度更加成熟定型，以最大限度樹立起制度優(yōu)勢。

（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系中的共青團(tuán)制度化

黨的十九屆四中全會指出：“健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實到國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)?！秉h的領(lǐng)導(dǎo)是共青團(tuán)助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本前提，也是共青團(tuán)能夠成為黨所需要的現(xiàn)代化助手和后備軍的根本政治保證。面向國家治理現(xiàn)代化，黨對共青團(tuán)的有效領(lǐng)導(dǎo)需要制度保障，共青團(tuán)制度化也需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)體系格局中進(jìn)行定位。在黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系中，黨對共青團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)的制度化要求在領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容、領(lǐng)導(dǎo)方式和領(lǐng)導(dǎo)保障機(jī)制方面實現(xiàn)制度化［13］49-50。

在黨領(lǐng)導(dǎo)共青團(tuán)的內(nèi)容方面，黨對共青團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)為黨的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，具體包括政治路線、原則、方針指示權(quán)，重大事項決定權(quán)，按照黨管干部原則要求行使共青團(tuán)負(fù)責(zé)人的人事提名推薦和任免權(quán)，按照黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)要求對共青團(tuán)與國家治理其他主體關(guān)系、共青團(tuán)與其他群團(tuán)組織之間關(guān)系的協(xié)調(diào)權(quán)，按照黨對巡視工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)要求對共青團(tuán)落實黨的決策部署情況的督察、評估、考核和問責(zé)權(quán)。在黨領(lǐng)導(dǎo)共青團(tuán)的方式方面，黨對共青團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)既通過直接領(lǐng)導(dǎo)又通過共青團(tuán)系統(tǒng)的黨組織的政治核心作用和黨員的先鋒模范作用來實現(xiàn)，通過加強(qiáng)團(tuán)系統(tǒng)黨的建設(shè)將黨的領(lǐng)導(dǎo)意志落實到共青團(tuán)組織活動中去，黨組通過召開群團(tuán)工作會或青年工作聯(lián)席會制度、共青團(tuán)組織負(fù)責(zé)人參加或列席黨的會議制度、共青團(tuán)就重大問題向黨委請示匯報的制度等。在黨領(lǐng)導(dǎo)共青團(tuán)的保障機(jī)制方面，黨章是相比于團(tuán)章的上位規(guī)則，可考慮出臺將共青團(tuán)團(tuán)內(nèi)規(guī)章制定納入黨規(guī)制定規(guī)劃和黨對團(tuán)內(nèi)規(guī)章合法性審查的制度，出臺和細(xì)化黨委共青團(tuán)工作考核制度和黨建帶團(tuán)建制度，進(jìn)一步細(xì)化同級黨委與上級團(tuán)組織的雙重領(lǐng)導(dǎo)制度以明確各自的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和方式，將團(tuán)干部與其他領(lǐng)域干部交流、團(tuán)干部培訓(xùn)等慣例制度化。

與上述從黨的角度提出的強(qiáng)化對共青團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)的制度化內(nèi)容相應(yīng)，共青團(tuán)應(yīng)對照出臺相應(yīng)的自身建設(shè)和維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)的團(tuán)內(nèi)制度。

（二）共青團(tuán)內(nèi)部治理制度化

面向國家治理現(xiàn)代化的需要，共青團(tuán)要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下團(tuán)結(jié)服務(wù)所聯(lián)系群眾、依法依章程開展工作，就必須以自身章程為內(nèi)部治理的統(tǒng)攬，加快補足內(nèi)部治理制度的短板，最終形成體系化的現(xiàn)代團(tuán)內(nèi)規(guī)章制度。同時，共青團(tuán)要著眼從制度上解決科層化組織形式與群眾性運行模式的協(xié)調(diào)問題，告別疊床架屋的組織化思維和行政化導(dǎo)向，按照結(jié)構(gòu)服從功能的原則，根據(jù)不同層級的功能設(shè)計側(cè)重點不同的組織形態(tài)，在保持基本組織體系不變的前提下，制度化創(chuàng)新基層組織的設(shè)立方式和運作模式，實現(xiàn)組織體系的扁平化。

近年來，共青團(tuán)通過全面深化改革和推進(jìn)從嚴(yán)治團(tuán)，出臺了數(shù)十項團(tuán)內(nèi)規(guī)章性質(zhì)的文件，在團(tuán)員發(fā)展管理、直接聯(lián)系青年、基層組織工作和支部工作、組織標(biāo)識規(guī)范、委員會（常委會）工作規(guī)則、推優(yōu)入黨等方面開展了廣泛的制度建設(shè)，為團(tuán)內(nèi)規(guī)章體系的形成奠定了基礎(chǔ)，也為推動“制度治團(tuán)”邁出了堅實步伐。而團(tuán)的十八大對團(tuán)的章程進(jìn)行了大幅度修訂，其中歷史性地獨立出“團(tuán)的紀(jì)律”一章，布局共青團(tuán)制度建設(shè)和內(nèi)部治理。面向國家治理現(xiàn)代化的要求，共青團(tuán)進(jìn)一步明確團(tuán)內(nèi)規(guī)章體系的主體框架和基本制度，制定規(guī)范團(tuán)內(nèi)規(guī)章制度制定、修訂、審查的程序、權(quán)限等團(tuán)內(nèi)“立法法”，形成團(tuán)內(nèi)規(guī)章制度。就制度執(zhí)行而言，共青團(tuán)應(yīng)從落實改革方案內(nèi)容入手，狠抓基本組織運行制度化，持續(xù)推動代表大會、全委會和常委會定期召開、常委會和專委會工作常態(tài)化、團(tuán)代表聯(lián)絡(luò)站規(guī)范化、直接聯(lián)系青年制度化、從嚴(yán)治團(tuán)系統(tǒng)化等。

（三）共青團(tuán)外部關(guān)系制度化

“國家治理體系是由眾多子系統(tǒng)構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)。”［14］188這個系統(tǒng)的核心是中國共產(chǎn)黨，共青團(tuán)等群團(tuán)組織與政權(quán)組織等其他治理主體要各司其職并相互配合。共青團(tuán)要實現(xiàn)治理現(xiàn)代化，必然需要實現(xiàn)自身與治理體系的其他主體之間關(guān)系的制度化。

共青團(tuán)與政權(quán)組織關(guān)系制度化。總體而言，共青團(tuán)被制度化地允許在所有政權(quán)組織中建立自己的組織。就共青團(tuán)與人大的關(guān)系而言，共青團(tuán)應(yīng)在人大制定的法律范圍內(nèi)活動，制度化地通過履行代表提名權(quán)、提案權(quán)、監(jiān)督權(quán)、青少年群體相關(guān)法律制定的動議權(quán)、起草權(quán)等參與國家政權(quán)運行，上述權(quán)力及其行使辦法應(yīng)以更明確系統(tǒng)的制度加以規(guī)定和保障。就共青團(tuán)與政協(xié)的關(guān)系而言，共青團(tuán)是制度化參加政協(xié)的人民團(tuán)體之一，在青年問題上有制度化的協(xié)商權(quán)、對相關(guān)界別委員有制度化的提名權(quán)。就共青團(tuán)與政府的關(guān)系而言，政府應(yīng)在事關(guān)青年的重大決策中制度化地征求和吸收共青團(tuán)的意見，在編制、經(jīng)費和辦公設(shè)施等方面制度化地支持共青團(tuán)組織；共青團(tuán)應(yīng)實現(xiàn)自身服務(wù)力提升與服務(wù)型政府建設(shè)的有效協(xié)同，提升自己制度化承接政府職能轉(zhuǎn)移以及參與和監(jiān)督公共事務(wù)治理的能力，同時通過青年發(fā)展規(guī)劃實施推動自身在青年事務(wù)和青年政策中的協(xié)調(diào)職責(zé)制度化。就共青團(tuán)與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系而言，共青團(tuán)應(yīng)將與司法機(jī)關(guān)聯(lián)合維護(hù)青少年權(quán)益的行動制度化，制度化地就關(guān)于青少年的司法解釋提供建設(shè)性意見，制度化地參加人民陪審和人民調(diào)解。

共青團(tuán)與其他組織之間的關(guān)系制度化。首先，共青團(tuán)與其他群團(tuán)組織應(yīng)實現(xiàn)協(xié)作共治制度化。我國的重要群團(tuán)組織所聯(lián)系、服務(wù)和引導(dǎo)的群眾存在交叉，這為群團(tuán)組織之間開展制度化協(xié)作提出了要求。共青團(tuán)應(yīng)主動尋找與其他群團(tuán)組織制度化協(xié)作的切入點，通過制度化的群團(tuán)工作聯(lián)席會議等形式協(xié)調(diào)與其他群團(tuán)組織的關(guān)系，從而形成青年工作的合力。其次，共青團(tuán)應(yīng)成為青年組織制度化的主導(dǎo)者。除了直接面向青年的工作外，青年類官方組織和社會組織工作也是作為政治性群團(tuán)組織的共青團(tuán)應(yīng)完成的工作內(nèi)容。就共青團(tuán)與青年類官方組織的關(guān)系而言，全國青聯(lián)的章程已明確規(guī)定共青團(tuán)在青聯(lián)組織中發(fā)揮核心作用，共青團(tuán)在學(xué)聯(lián)、少先隊組織中的引領(lǐng)地位同樣也要有制度化保障，而其他青年志愿者協(xié)會、青年企業(yè)家協(xié)會等大型青年社團(tuán)都是在共青團(tuán)的主導(dǎo)下成立、運行的。就與青年社會組織的關(guān)系而言，共青團(tuán)除了注重在其中制度化建設(shè)團(tuán)組織外，其與青年社會組織的伙伴關(guān)系應(yīng)進(jìn)一步制度化。

四、治理效能：共青團(tuán)助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化須圍繞黨領(lǐng)導(dǎo)國家治理現(xiàn)代化的基本方式展開

政治引領(lǐng)、法治保障、德治教化、自治強(qiáng)基、智治支撐等是黨領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的基本方式［15］。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，共青團(tuán)助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化應(yīng)圍繞上述方式將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化成治理效能，持續(xù)提高共青團(tuán)組織的組織力、引領(lǐng)力、服務(wù)力，并通過發(fā)揮共青團(tuán)治理效能去助力國家治理效能的提高。

（一）助力政治引領(lǐng)

一是強(qiáng)化政治屬性。政治性是共青團(tuán)的第一屬性，鞏固和擴(kuò)大黨執(zhí)政的青年基礎(chǔ)是共青團(tuán)的政治責(zé)任。共青團(tuán)要自覺服從黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅決貫徹黨的意志和主張，嚴(yán)守政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，不斷增強(qiáng)“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護(hù)”。共青團(tuán)要強(qiáng)化對青年的政治引領(lǐng)，團(tuán)結(jié)動員青年“圍繞中心、服務(wù)大局”，在國家治理現(xiàn)代化中發(fā)揮生力軍和突擊隊作用。共青團(tuán)要嚴(yán)格執(zhí)行“八項規(guī)定”，持之以恒地反對“四風(fēng)”和行政化、機(jī)關(guān)化，深入推進(jìn)全面從嚴(yán)治團(tuán)。二是堅持群眾路線和人民立場。共青團(tuán)要將基層制度化建設(shè)常態(tài)化，通過做好青年工作促進(jìn)黨的決策部署轉(zhuǎn)化為青年的自覺行動，把黨和政府的溫暖和關(guān)懷送到青年群眾中去，增進(jìn)青年群眾對黨領(lǐng)導(dǎo)的國家治理現(xiàn)代化的認(rèn)同感。共青團(tuán)要站穩(wěn)人民立場，充分發(fā)揮自身為黨凝聚青年“人心”的功能，幫助解決國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中青年最關(guān)心、最直接和最現(xiàn)實的問題，引導(dǎo)青年參與國家治理現(xiàn)代化，夯實國家治理現(xiàn)代化的青年民意基礎(chǔ)。三是發(fā)揮團(tuán)內(nèi)黨組織和黨員作用。要強(qiáng)化團(tuán)系統(tǒng)黨建，要落實全面從嚴(yán)治黨責(zé)任，嚴(yán)守政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，重大事項及時向上級黨組織請示報告；團(tuán)內(nèi)黨員要發(fā)揮先鋒模范作用，帶動非黨員團(tuán)干部和團(tuán)員青年在國家治理現(xiàn)代化中貢獻(xiàn)力量。

（二）助力法治保障

一是共青團(tuán)要模范守法和合理用法。一方面，共青團(tuán)應(yīng)按照其先進(jìn)性的要求模范遵守法律，維護(hù)憲法和法律權(quán)威。在實際工作中，可以通過法律顧問、對決策進(jìn)行合法性評估等方式確保共青團(tuán)的決策和活動符合法律規(guī)定。另一方面，共青團(tuán)要進(jìn)一步提高青年工作法治化水平，既要推進(jìn)涉及團(tuán)青工作的相關(guān)立法，也要完善共青團(tuán)內(nèi)部治理的“軟法”，加快補齊團(tuán)內(nèi)規(guī)章短板，逐步形成符合現(xiàn)代化要求的團(tuán)內(nèi)治理制度體系。二是依法維護(hù)青少年權(quán)益。共青團(tuán)要善于運用法治思維和法治方式幫助青少年群體維權(quán)，注重通過協(xié)商、對話等方式協(xié)調(diào)利益相關(guān)方的訴求，通過代理青少年信訪、推動青少年公益訴訟、參與青少年案件調(diào)解和仲裁等方式為受到侵害的青少年提供法律援助。與此同時，共青團(tuán)要引導(dǎo)青少年依法、理性和有序表達(dá)自身訴求，實現(xiàn)維護(hù)青少年合法權(quán)益和維護(hù)社會和諧穩(wěn)定相統(tǒng)一。對于尚有法律空白的青少年權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域，共青團(tuán)要積極推動相關(guān)法律的出臺。三是在青少年中開展法制教育。共青團(tuán)要通過法治文化活動引導(dǎo)青少年守法、用法；要積極參與司法部門組織的普法教育，在青年志愿者中建設(shè)專項的普法和法律服務(wù)志愿者隊伍。

（三）助力德治教化

一是堅持在青少年中開展社會主義核心價值觀教育。為黨育人是共青團(tuán)的根本任務(wù)，共青團(tuán)要持續(xù)推進(jìn)青少年理想信念教育，引導(dǎo)其牢固樹立社會主義核心價值觀；要帶領(lǐng)和指導(dǎo)少先隊開展好組織教育、自主教育和實踐教育，幫助少年兒童從小樹立正確的價值觀。二是倡導(dǎo)積極向上的道德理念與生活方式。倡議功能是包括共青團(tuán)在內(nèi)的群團(tuán)組織在國家治理體系中所廣泛具有的一項功能［16］72。倡議是制度化國家治理的有益補充，能有效降低國家治理成本，提升國家治理的道德水平。共青團(tuán)應(yīng)通過開展貼近青年群眾的“精神文明創(chuàng)建活動”，將道德倡議與青年志愿者工作、希望工程工作、青年典型工作等結(jié)合起來。三是推動青少年信用體系建設(shè)。信用體系是國家治理體系的重要組成部分，也是重要行為約束機(jī)制，能有效降低國家治理成本。共青團(tuán)加入了社會信用體系建設(shè)部際聯(lián)席會議，并推動將青年信用體系建設(shè)寫入《中長期青年發(fā)展規(guī)劃（2016—2025）》，還曾聯(lián)合相關(guān)部門出臺了專門規(guī)劃。但目前來看，青少年信用體系建設(shè)還主要局限在青年志愿者活動方面，在青年教育、就業(yè)、婚戀、落戶等方面的工作和相關(guān)的信用激勵、懲戒、修復(fù)機(jī)制尚待進(jìn)一步探索。共青團(tuán)要與其他相關(guān)部門密切協(xié)作，提高青少年信用工作的集成化、制度化水平。

（四）助力自治強(qiáng)基

一是配合黨建引領(lǐng)基層治理。共青團(tuán)可以通過黨建引領(lǐng)結(jié)合“黨建帶團(tuán)建”以有效依托基層黨組織建設(shè)來推進(jìn)基層團(tuán)組織建設(shè)。共青團(tuán)也可以憑借其公共性主動介入基層治理，成為基層治理多主體中的重要角色，以團(tuán)建創(chuàng)新配合黨建引領(lǐng)，并利用團(tuán)員、團(tuán)干部等組織力量和對基層治理中的青年群眾的影響力，有效拱衛(wèi)黨在基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。二是動員青年志愿者和青年參與基層自治。共青團(tuán)可以通過搭建治理平臺，整合治理資源，以基層治理品牌項目為抓手，調(diào)動青年志愿者參與基層治理的積極性。共青團(tuán)要引導(dǎo)青年有序參與基層治理，組織青年主動參加社會治安綜合治理、基層社區(qū)網(wǎng)格化管理、平安創(chuàng)建，探索制度化介入?yún)f(xié)調(diào)化解基層矛盾糾紛和利益沖突的有效路徑。三是引導(dǎo)社會組織參與基層自治。作為青年類社會組織的主導(dǎo)者，共青團(tuán)應(yīng)特別注重發(fā)揮青年社會組織在基層社會自我調(diào)節(jié)中的作用，推動青年社會組織與青年參與基層自治之間的良性互動，助力形成多元主體協(xié)同的共建、共治、共享的基層治理格局。共青團(tuán)要重點培育社區(qū)社會組織，制度化開展青年社會組織社區(qū)發(fā)展計劃，并通過“青年之家”平臺實施對青年社會組織參與基層治理的協(xié)調(diào)。

（五）助力智治支撐

一是用信息技術(shù)重塑內(nèi)部治理組織要素。團(tuán)員青年是新信息技術(shù)的率先利用者、推動者和受益者，這就對共青團(tuán)采用信息技術(shù)開展工作提出了要求。同時，信息技術(shù)為解決共青團(tuán)面臨的組織成員周期性的“大進(jìn)大出”特征和快速流動狀態(tài)下的團(tuán)建難題提供了條件。共青團(tuán)應(yīng)該以持續(xù)推動“智慧團(tuán)建”為抓手，形成線上線下相結(jié)合相促進(jìn)的內(nèi)部治理模式。二是通過信息技術(shù)重塑工作理念和路徑?；ヂ?lián)網(wǎng)是不同于傳統(tǒng)領(lǐng)域的共青團(tuán)工作領(lǐng)域，共青團(tuán)互聯(lián)網(wǎng)工作并非是傳統(tǒng)共青團(tuán)工作的簡單網(wǎng)絡(luò)化。共青團(tuán)應(yīng)該徹底革新理念，主動探索網(wǎng)絡(luò)青年群眾工作的有效路徑，通過云計算、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段發(fā)現(xiàn)青年流動特征、聚集特征、參與特征、訴求表達(dá)特征等，提升共青團(tuán)精確感知青年的靈敏度和青年工作的有效性。共青團(tuán)要注重通過“挑戰(zhàn)杯”“五小”競賽等活動、中國青少年科技創(chuàng)新獎評選等平臺選拔青少年信息技術(shù)人才。三是主動介入青少年權(quán)益網(wǎng)絡(luò)侵害問題的治理。網(wǎng)絡(luò)詐騙、網(wǎng)絡(luò)暴力等嚴(yán)重影響青少年健康成長的問題亟須得到治理。作為維護(hù)青少年合法權(quán)益的重要組織，共青團(tuán)應(yīng)在占網(wǎng)和用網(wǎng)的同時積極介入治網(wǎng)，常態(tài)化開通青少年維權(quán)熱線和常態(tài)化設(shè)立網(wǎng)絡(luò)“青少年維權(quán)崗”，在司法機(jī)關(guān)暫時難有作為的青少年網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)領(lǐng)域發(fā)揮自己的補位作用，在此基礎(chǔ)上推動司法部門介入和相關(guān)法律法規(guī)的出臺。

五、結(jié)語

群團(tuán)組織是中國國家治理的結(jié)構(gòu)性力量，也是中國國家治理現(xiàn)代化的重要推動力量。本文首先在既有以“適應(yīng)性轉(zhuǎn)型”為基調(diào)的研究基礎(chǔ)上，提出了從適應(yīng)性變革到主動性變革作為共青團(tuán)助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的突破點的觀點。其次，本文抓住制度化這一核心命題，提出以黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化為牽引，通過有效的內(nèi)部制度和外部制度重塑帶動組織重塑和政策重塑，推動青年工作和共青團(tuán)工作制度更加成熟定型，從而最大限度樹立起制度優(yōu)勢。最后，本文以黨領(lǐng)導(dǎo)和推動國家治理現(xiàn)代化的基本方式為切入點，提出通過共青團(tuán)助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化推動我國青年工作制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，并經(jīng)由共青團(tuán)自身治理效能去助力國家治理效能的發(fā)揮。但鑒于本研究的理論探索和工作探究性質(zhì)，相關(guān)問題探討仍然停留在規(guī)范思考階段，對諸如共青團(tuán)助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的指標(biāo)體系及其測度方法、共青團(tuán)助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的工作實踐路徑等問題尚待進(jìn)一步研究。