關(guān)于廣東省醫(yī)療器械注冊人試點(diǎn)的思考

【作 者】葉仲明

深圳市市場監(jiān)督管理局，深圳市，518000

0 引言

自從2000年《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》頒布以來，我國醫(yī)療器械監(jiān)管領(lǐng)域一直實(shí)行研發(fā)與生產(chǎn)綁定的行政許可模式，即生產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)產(chǎn)品的研發(fā)、試產(chǎn)、注冊送檢、臨床、申報(bào)產(chǎn)品許可等等，產(chǎn)品批準(zhǔn)文號也頒發(fā)給生產(chǎn)企業(yè)，生產(chǎn)企業(yè)再根據(jù)許可范圍及條件申請相應(yīng)生產(chǎn)許可證，隨著全球醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)分工的不斷深化，產(chǎn)品研發(fā)與生產(chǎn)環(huán)節(jié)不斷細(xì)分，委托生產(chǎn)日趨專業(yè)化、規(guī)?；?，實(shí)施醫(yī)療器械注冊人制度，允許產(chǎn)品研發(fā)與生產(chǎn)環(huán)節(jié)相分離是國際通行規(guī)則。

1 試點(diǎn)及推廣情況

作為醫(yī)療器械監(jiān)管領(lǐng)域一項(xiàng)重要改革，上海自貿(mào)區(qū)首先獲得醫(yī)療器械注冊人制度試點(diǎn)[1]，2017年12月7日，上海市藥品監(jiān)督管理局印發(fā)試點(diǎn)工作實(shí)施方案。隨后，2018年8月，廣東省藥品監(jiān)督管理局印發(fā)《廣東省醫(yī)療器械注冊人制度試點(diǎn)工作實(shí)施方案》[2]，天津市也啟動(dòng)了試點(diǎn)工作[3]。2019年8月，國家藥品監(jiān)督管理局下發(fā)《關(guān)于擴(kuò)大醫(yī)療器械注冊人制度試點(diǎn)工作的通知》（國藥監(jiān)械注〔2019〕33號）[4]，在21個(gè)省、自治區(qū)、直轄市擴(kuò)大注冊人試點(diǎn)，參與試點(diǎn)工作的地方越來越多。2020年7月7日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于做好自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)第六批改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)復(fù)制推廣工作的通知》（國函〔2020〕96號）[5]，通知附件中列明，國家藥品監(jiān)督管理局將在全國范圍內(nèi)推廣注冊人制度。注冊人制度經(jīng)過試點(diǎn)、擴(kuò)大，最后推廣至全國，已經(jīng)作為一項(xiàng)成熟的管理制度全面生效，可以預(yù)想，在下一次《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》修訂時(shí)，醫(yī)療器械注冊人制度很有可能上升為醫(yī)療器械監(jiān)管領(lǐng)域法律規(guī)范的一部分固化下來。

2 試點(diǎn)效果及存在問題

自從醫(yī)療器械注冊人制度2018年9月啟動(dòng)在廣東省試點(diǎn)以來，廣東省藥品監(jiān)管系統(tǒng)完善規(guī)則，明確辦理流程，出臺(tái)編寫指南，加強(qiáng)調(diào)研宣傳，召開二十余場政策宣貫會(huì)，穩(wěn)步推進(jìn)持續(xù)優(yōu)化試點(diǎn)工作，在集團(tuán)內(nèi)委托、非關(guān)聯(lián)主題委托、跨區(qū)域委托等試點(diǎn)領(lǐng)域均批準(zhǔn)了產(chǎn)品，取得了多個(gè)領(lǐng)域試點(diǎn)的全國“第一例”，獲得集團(tuán)企業(yè)的高度評價(jià)。

截至2021年1月，全省共批準(zhǔn)產(chǎn)品73個(gè)，根據(jù)廣東省藥品監(jiān)管局在2021年1月7日公布的名單[6]，納入試點(diǎn)的項(xiàng)目總體有如下特點(diǎn)：

（1）深圳企業(yè)占比大。注冊人一方為深圳企業(yè)的有62個(gè)，受托人一方為深圳企業(yè)的有56個(gè)，占比分別高達(dá)84.9%及76.7%。與其他地市企業(yè)比較而言，深圳企業(yè)參與意愿最為積極。

（2）企業(yè)相對集中，惠及面不足。深圳市惠眾醫(yī)療器械有限公司作為注冊人，深圳市威爾德醫(yī)療電子有限公司作為受托人的批準(zhǔn)產(chǎn)品數(shù)量高達(dá)37個(gè)，產(chǎn)品全部為體外診斷試劑，占比全部批準(zhǔn)數(shù)量超過50%；深圳邁瑞科技有限公司作為注冊人，深圳邁瑞生物醫(yī)療電子股份有限公司作為受托人的批準(zhǔn)產(chǎn)品數(shù)量也達(dá)10個(gè)，以輸注泵類為主，占全部的13.7%；注冊人為洋紫荊牙科器材（深圳）有限公司，受托人為東莞洋紫荊牙科器材有限公司的義齒類產(chǎn)品亦有4個(gè)，僅上述三家企業(yè)獲批產(chǎn)品數(shù)量累計(jì)占全部批準(zhǔn)數(shù)量70%，占比巨大。而從《廣東省醫(yī)療器械注冊人制度試點(diǎn)批準(zhǔn)產(chǎn)品名單（截至2021-1-7）》整體情況看，涉及的注冊人企業(yè)僅為22家（1家企業(yè)多個(gè)品種獲批只按1家企業(yè)計(jì)算），與全省超過3 000家醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)相比，可謂鳳毛麟角。上述數(shù)據(jù)都能反映出企業(yè)參與注冊人改革并不積極，政策惠及面不及制度設(shè)計(jì)預(yù)想的大。

（3）關(guān)聯(lián)企業(yè)占比大。除了前面列舉的例子外，如果將集團(tuán)與下屬子公司、總公司與分公司、存在投資或控股關(guān)系、同一投資主體成立的多家公司（例如在不同城市注冊，但企業(yè)名稱使用相同商號的）定義為關(guān)聯(lián)企業(yè)，則注冊人與受托人為關(guān)聯(lián)企業(yè)的54個(gè)，占比高達(dá)74%。關(guān)聯(lián)企業(yè)互為委托人、受托人，集團(tuán)企業(yè)可以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品批準(zhǔn)文號在集團(tuán)內(nèi)部共享，細(xì)化集團(tuán)內(nèi)部企業(yè)分工，減少生產(chǎn)設(shè)備的重復(fù)建設(shè)，雖然勉強(qiáng)算是注冊人制度的積極一面，但這僅能算是“副產(chǎn)品”，與注冊人制度的設(shè)計(jì)初衷仍有一定差距。

（4）代工企業(yè)不多，CRO、CMO、CDMO公司參與不積極。試點(diǎn)推行近兩年，才出現(xiàn)了廣州豪爾生醫(yī)療設(shè)備有限公司的“手提式壓力蒸汽滅菌器”、鎧耀生物醫(yī)學(xué)科技（深圳）有限公司的“新生兒藍(lán)光治療儀”共同委托了深圳奧興醫(yī)療器械科技發(fā)展有限公司生產(chǎn)的代工企業(yè)試點(diǎn)案例，屬于國內(nèi)醫(yī)療器械CDMO模式的首例。在11月6日更新名單里，出現(xiàn)萊弗仕康（廣州）醫(yī)療器材有限公司委托偉創(chuàng)力實(shí)業(yè)（深圳）有限公司生產(chǎn)“血糖儀”的案例，傳統(tǒng)代工企業(yè)方才出現(xiàn)，但總體而言，注冊人制度設(shè)計(jì)中的重要角色——代工企業(yè)表現(xiàn)并不算積極。

3 原因分析

廣東省醫(yī)療器械注冊人制度試點(diǎn)至今已逾2年，但從數(shù)據(jù)看，試點(diǎn)進(jìn)展并不快，“百花齊放”的局面并未出現(xiàn)，存在各樣問題。其實(shí)，包括長三角地區(qū)、京津地區(qū)參與試點(diǎn)的總體情況均不算積極[7]，根據(jù)部分企業(yè)調(diào)研以及座談會(huì)上收集到的意見，歸納出主要原因?yàn)椋?/p>

（1）替代制度彌補(bǔ)了部分不足。醫(yī)療器械生產(chǎn)監(jiān)管方面，長期以來允許企業(yè)外協(xié)加工，外協(xié)加工可以是零部件，可以為滅菌等工藝，越復(fù)雜的產(chǎn)品，外協(xié)的比例往往越高；同時(shí)，醫(yī)療器械生產(chǎn)監(jiān)管上允許持證企業(yè)經(jīng)申請并批準(zhǔn)后委托另外一家持證企業(yè)生產(chǎn)，主要目的在彌補(bǔ)產(chǎn)能不足，這兩項(xiàng)制度的安排在一定程度上降低了注冊人制度的需求。

（2）技術(shù)秘密知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的顧慮。注冊人制度下技術(shù)秘密的保護(hù)非常難，脫胎于“三來一補(bǔ)”（即：來料加工、來件裝配、來樣加工和補(bǔ)償貿(mào)易）的一些代工企業(yè)有模仿制造的“老本行”和潛意識，對于注冊人而言，技術(shù)秘密的泄露風(fēng)險(xiǎn)非常大，在某種程度上影響注冊人制度的推廣實(shí)施。

（3）成本控制的因素。首先，規(guī)模效應(yīng)產(chǎn)生的成本優(yōu)勢，只有在產(chǎn)品數(shù)量龐大時(shí)方能真正顯現(xiàn)，然而目前器械行業(yè)單品產(chǎn)量上“規(guī)?！倍旨夹g(shù)密集附加值高的產(chǎn)品并不多；其次，注冊人制度要求注冊人建立起完善的質(zhì)量管理體系，建立自身質(zhì)量監(jiān)管隊(duì)伍，此要求也會(huì)增加注冊人生產(chǎn)運(yùn)營成本；再者，如果加上代工企業(yè)可能存在質(zhì)量問題產(chǎn)生的管理成本，注冊人帶來的成本節(jié)約便更不明顯。

（4）器械產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)不同。美國醫(yī)療器械立法始于1976年《聯(lián)邦醫(yī)療器械法案》，但美國醫(yī)療器械行業(yè)存在至少兩百年，在納入監(jiān)管之前，其生產(chǎn)組織要求松散，各種委托加工或變通模式廣泛存在，即使法案實(shí)施后，其規(guī)定的510(k)等制度本身就允許仿造，OEM生產(chǎn)模式大行其道，F(xiàn)DA在醫(yī)療器械的監(jiān)管是由松到緊單向過程。我國從2000年國務(wù)院《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》頒布開始，醫(yī)療器械監(jiān)管是從松到緊，到注冊人制度相對又放松。大部分已經(jīng)存在的企業(yè)適應(yīng)以往監(jiān)管要求，自建廠房進(jìn)行生產(chǎn)，產(chǎn)品全生命周期均自行完成，除非是新入行企業(yè)、新研發(fā)產(chǎn)品、兼并重組等特殊需要，一般不會(huì)放棄原有廠房轉(zhuǎn)而為注冊人。

4 工作建議

實(shí)施注冊人制度改革的實(shí)施有利于醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)中人才、技術(shù)、資金、信息等要素的市場化流動(dòng)，有利于進(jìn)一步激發(fā)市場活力、創(chuàng)造力，有利于優(yōu)化資源配置讓“專業(yè)的人干專業(yè)的事”，是大勢所趨。作為地方監(jiān)管部門而言，一定要充分認(rèn)識到改革的必要性，對改革帶來的產(chǎn)業(yè)變革要有充分的預(yù)期，主動(dòng)“擁抱”改革。

（1）加快立法工作，為改革提供法律保障。2019年《藥品管理法》的修訂，單列了第三章，用了11個(gè)法條，對藥品上市許可持有人相關(guān)法律規(guī)范予以明確?！兑呙绻芾矸ā穼σ呙缟鲜性S可持有人也作了一系列規(guī)定。相比而言，《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》（2017年修訂）并未規(guī)定注冊人制度，關(guān)于委托生產(chǎn)的相關(guān)規(guī)范也僅停留在委托人、受托人均須具有生產(chǎn)許可證且委托人自身產(chǎn)能不足的情況下，與真正的注冊人制度差距很大。目前推廣至全國的醫(yī)療器械注冊人制度，僅屬于政策性文件，此類法律效力較低，不包含完整的法律規(guī)范，對于違反有關(guān)規(guī)定，只能援引《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》予以處罰。而且，受前期“多點(diǎn)開花”的工作模式影響，各地對于醫(yī)療器械注冊人中的注冊人、受托人及法律關(guān)系中各方的權(quán)利義務(wù)規(guī)定不盡相同，《關(guān)于擴(kuò)大醫(yī)療器械注冊人制度試點(diǎn)工作的通知》（國藥監(jiān)械注〔2019〕33號）也僅對注冊人、受托生產(chǎn)企業(yè)的條件和義務(wù)責(zé)任作了原則性規(guī)定，法律規(guī)范的不完整，對于注冊人制度在全國推廣，對于更多器械品種的適用，對于跨省委托的實(shí)踐等都會(huì)帶來阻礙，迫切需要加快立法。

（2）打造示范項(xiàng)目，加大改革政策宣傳力度。注冊人制度是一項(xiàng)重大的改革，是重大的制度安排上的調(diào)整，不僅在生產(chǎn)領(lǐng)域，在研發(fā)、樣品生產(chǎn)、注冊檢驗(yàn)、臨床試驗(yàn)等環(huán)節(jié)，均有所調(diào)整。在制度設(shè)計(jì)中，注冊人的角色非常特別，它既是該器械質(zhì)量安全的第一責(zé)任人，對器械在全生命周期各個(gè)環(huán)節(jié)的安全負(fù)責(zé)，它同時(shí)又是產(chǎn)品各環(huán)節(jié)資源投入的調(diào)配者和監(jiān)督者，是各環(huán)節(jié)的委托合同中的甲方。與2000年《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》頒布以來形成的生產(chǎn)企業(yè)為核心，生產(chǎn)企業(yè)必須自行完成研發(fā)、臨床等所有環(huán)節(jié)，直到產(chǎn)品銷售出廠的模式而言，注冊人制度的改變不可謂不大。因此，監(jiān)管部門要加大政策宣傳力度，對試點(diǎn)予以充分指導(dǎo)，策劃推動(dòng)典型案例、示范項(xiàng)目，加大對非關(guān)聯(lián)企業(yè)之間合作的典型的宣傳，逐步引導(dǎo)資源從集中走向分散，從生產(chǎn)企業(yè)大包大攬到各環(huán)節(jié)精細(xì)分工，最終實(shí)現(xiàn)全行業(yè)的資源優(yōu)化配置。

（3）產(chǎn)業(yè)布局重新洗牌，監(jiān)管能力要求各有不同。注冊人改革在制度安排上的重大調(diào)整，使得原有生產(chǎn)企業(yè)與產(chǎn)品批文不可分割的模式被打破，研發(fā)和生產(chǎn)可以完全分離。研發(fā)型企業(yè)和生產(chǎn)型企業(yè)，不僅僅是在產(chǎn)業(yè)鏈上分工不同，更重要的是對于地方經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)也不相同，可以預(yù)想到，各地政府從地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展出發(fā)，從產(chǎn)業(yè)布局考慮，將要作出選擇或者傾斜——?jiǎng)趧?dòng)力供應(yīng)充足、制造業(yè)發(fā)達(dá)、產(chǎn)業(yè)鏈上下游齊全的地區(qū)，更有可能爭取生產(chǎn)項(xiàng)目落地，而高校多、科研能力強(qiáng)、臨床研究條件好的地區(qū)，在研發(fā)上更有優(yōu)勢。對于地方監(jiān)管部門而言，檢查員能力的培養(yǎng)，也應(yīng)該根據(jù)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)有所側(cè)重，有針對性地鍛煉檢查本領(lǐng)，這樣才能有的放矢，落實(shí)國家局“監(jiān)管工作一定要跟上”的要求[8]，確保醫(yī)療器械產(chǎn)品全生命周期的安全。