多元主體下庫倫旗生態(tài)治理能力提升困境及對策

胡曉宇，于翠英

（內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院，內(nèi)蒙古呼和浩特 010000）

黨的十九屆四中全會明確提出堅持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生。結(jié)合“五位一體”戰(zhàn)略布局，生態(tài)治理能力是當(dāng)今時代應(yīng)重視的重大課題?，F(xiàn)如今，基層政府生態(tài)治理水平和能力的提升是適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需求的必然選擇。近年來，庫倫旗政府為達(dá)到治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，特別是針對生態(tài)治理能力的提升，結(jié)合地方實(shí)際情況出臺了一系列關(guān)于生態(tài)環(huán)境治理的政策，也取得了一定的成效。但在這一過程中，庫倫旗政府仍面臨著一些困境。為了解決當(dāng)?shù)卣媾R的困境，更好地提升生態(tài)治理能力，從多元主體協(xié)同治理的視角出發(fā)，分析問題的原因并構(gòu)建符合當(dāng)?shù)厍闆r的多元主體協(xié)同治理體系顯得尤為重要。庫倫旗政府通過多元治理解決所面臨的生態(tài)治理難題，對深入貫徹生態(tài)文明建設(shè)思想、實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理能力現(xiàn)代化具有深遠(yuǎn)的意義。

1 相關(guān)文獻(xiàn)及理論背景

1972 年聯(lián)合國人類環(huán)境會議明確提出了環(huán)境保護(hù)這一概念，并在《聯(lián)合國人類環(huán)境宣言》中分析了當(dāng)代環(huán)境問題，該會議使得全世界各國都開始注重環(huán)境治理。相關(guān)治理方法的轉(zhuǎn)變始于20 世紀(jì)后半期。BARRY 認(rèn)為，基于環(huán)境保護(hù)和社會開發(fā)的綜合傾向，未來環(huán)境可持續(xù)發(fā)展過程中必須重視中央政府和地方政府之間的有效合作；政府應(yīng)適當(dāng)放權(quán)，在不斷深化環(huán)境問題研究的同時，加深與其他主體之間的合作[1]。EDGE 等提倡環(huán)境協(xié)同治理，建議改變之前的環(huán)境管理模式，通過調(diào)整公共和私人的利益來促進(jìn)環(huán)境治理的協(xié)作[2]。

近年來，協(xié)同治理的概念持續(xù)發(fā)展，使得傳統(tǒng)管理方法發(fā)生了很大變化，多元協(xié)同治理系統(tǒng)的構(gòu)建取得了明顯進(jìn)展。多元協(xié)同治理需要各主體之間的相互信賴和合作。這種模式適用于基層政府，可以有效、合理地分配人力、物質(zhì)和其他資源，使得基層政府環(huán)境治理的進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)。通過研究國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)和成果發(fā)現(xiàn)，國外關(guān)于基層環(huán)境合作治理方面的研究比國內(nèi)更加成熟，交叉學(xué)科和不同領(lǐng)域之間的聯(lián)系更加明顯，反映在豐富的理論體系和實(shí)際經(jīng)驗(yàn)中。但是，在政府、企業(yè)、市民3 個治理主體之間幾乎沒有研究如何達(dá)成有效的相互作用的相關(guān)內(nèi)容，這就需要結(jié)合我國基層政府的實(shí)際情況，提高環(huán)境協(xié)同治理的能力。

基層政府環(huán)境的協(xié)同治理包含很多主體，在環(huán)境協(xié)同治理的具體過程中，不僅要提高政府的指導(dǎo)能力、加大支持力度，還要加強(qiáng)與市場、社會組織等各類主體的協(xié)調(diào)與合作[3]。

2 困境

2.1 政府相關(guān)職能缺失

政府應(yīng)在生態(tài)治理過程中發(fā)揮重要的主導(dǎo)作用，同時由于生態(tài)治理是一個漫長而又復(fù)雜的過程，它需要各主體共同參與，協(xié)同治理。2017 年，庫倫旗政府針對生態(tài)保護(hù)建設(shè)出臺了《庫倫旗禁牧封育工作管理辦法》《庫倫旗公益林護(hù)林員管理辦法》，進(jìn)一步強(qiáng)化了政府生態(tài)治理的權(quán)利。這兩項辦法規(guī)范了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)管理的制度，但因其中并沒有涉及企業(yè)和公民的相關(guān)利益訴求，無法調(diào)動二者的積極性。

在多元主體協(xié)同治理方面，庫倫旗政府的監(jiān)督管理能力不足。1）政府工作人員缺乏責(zé)任意識。早期庫倫旗政府存在重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)、輕視生態(tài)環(huán)境治理的問題，導(dǎo)致政府工作人員責(zé)任意識缺失，降低當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)治理效能。2）庫倫旗政府在生態(tài)治理建設(shè)中，對相關(guān)企業(yè)和公民重罰款、輕處罰，沒有實(shí)行真正嚴(yán)格有效的管理辦法。庫倫旗政府對企業(yè)和公眾的生態(tài)破壞行為監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)過于寬松，反映了當(dāng)?shù)卣谏鷳B(tài)治理中監(jiān)管能力的不足。3）在實(shí)施重點(diǎn)生態(tài)治理項目中，庫倫旗政府并沒有充分調(diào)動當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)和公眾，各方力量和資源沒有得到有效整合，導(dǎo)致項目推進(jìn)效率低下，其他主體在政府的主導(dǎo)下被動參與，出現(xiàn)積極性不高、3 個主體之間合作不廣泛、互動性不足的現(xiàn)象，影響當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)治理效果，對提升生態(tài)治理能力產(chǎn)生了消極作用。

2.2 企業(yè)缺乏動力

動力不足是庫倫旗企業(yè)參與生態(tài)治理的最大困境。由于政府主導(dǎo)，企業(yè)的訴求難以得到滿足，導(dǎo)致其很少主動參與生態(tài)治理。盡管有個別企業(yè)參與進(jìn)來，也是迫于政府的壓力。在這樣的情況下，企業(yè)能發(fā)揮的作用十分有限，良好的企業(yè)參與形式難以建立，同時使得企業(yè)失去一定的經(jīng)濟(jì)利潤。以上原因的存在，會導(dǎo)致企業(yè)出現(xiàn)“搭便車”的心理，消極地面對生態(tài)治理的問題。

在生態(tài)治理過程中，庫倫旗政府并沒有發(fā)布相關(guān)政策以有效推動企業(yè)參與生態(tài)治理。具有生態(tài)治理能力的企業(yè)沒有合理合法的支持與保障，是推進(jìn)企業(yè)參與生態(tài)治理的一大難題，這直接關(guān)系到企業(yè)參與生態(tài)治理的積極性。

2.3 公眾作用得不到充分發(fā)揮

隨著庫倫旗政府對生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的廣泛宣傳，庫倫旗社會公眾逐漸意識到了生態(tài)治理的重要性，生態(tài)建設(shè)意識也逐漸加強(qiáng)。但由于庫倫旗處于半農(nóng)半牧地區(qū)，公眾長期依賴政府宣傳，自身缺乏生態(tài)治理的相關(guān)信息，公眾參與生態(tài)治理的意識仍然不強(qiáng)。

從整體而言，在庫倫旗制定政策、推行政策等多個環(huán)節(jié)中，公眾的參與程度相對較低。其中最為重要的是庫倫旗公眾缺乏多樣化的參與渠道。從當(dāng)?shù)毓姷姆从硜砜?，盡管政府提倡公眾參與政策制定和監(jiān)督管理，但政府并沒有提供明確的參與途徑，多數(shù)公眾仍靠傳統(tǒng)的手段和方法表達(dá)意愿。

3 原因分析

3.1 政府運(yùn)行機(jī)制待完善

目前，為解決生態(tài)環(huán)境污染對社會發(fā)展造成的負(fù)面影響，國家采取了一系列措施，并制定出臺了相關(guān)的法律法規(guī)。庫倫旗政府在生態(tài)治理過程中遵循國家、內(nèi)蒙古自治區(qū)及通遼市的相關(guān)法規(guī)，但由于存在碎片化、原則性強(qiáng)、操作性弱等現(xiàn)象，在整個治理過程中缺乏完整、系統(tǒng)、規(guī)范的法律體系作為保障，生態(tài)治理多元主體協(xié)同治理制度難以完善。

高效的生態(tài)治理需要明確的權(quán)責(zé)關(guān)系，否則會使治理主體在治理過程中責(zé)任劃分模糊，從而影響整個治理過程的成效[4]。結(jié)合庫倫旗實(shí)際情況來看，庫倫旗發(fā)改委、林業(yè)局、農(nóng)牧局是生態(tài)治理過程的主要權(quán)力部門。但在發(fā)布管理辦法時，主要部門并沒有明確各自管理范圍；在處理某些爭議問題時，各部門溝通協(xié)調(diào)工作不到位，容易出現(xiàn)互相推諉扯皮的現(xiàn)象，導(dǎo)致問題難以解決或需要大量的時間解決，嚴(yán)重影響工作進(jìn)程，行政效能低下，難以形成有效的治理體系，導(dǎo)致生態(tài)治理執(zhí)行和監(jiān)管難以發(fā)揮真正的作用。

目前，庫倫旗政府在生態(tài)治理中缺乏橫向合作與縱向互動，因此多元主體協(xié)同治理面臨能力不足的困境。庫倫旗政府由于生態(tài)治理部門的職能交叉、權(quán)責(zé)不清導(dǎo)致生態(tài)協(xié)同治理效率低下，使得地區(qū)帶有突出的生態(tài)治理問題，政府不能更有效地提升生態(tài)治理能力。

3.2 企業(yè)機(jī)制不健全

企業(yè)之所以參與動力不足，很大程度上是因?yàn)槠髽I(yè)缺乏充足的資金和先進(jìn)的技術(shù)投入生態(tài)治理。在庫倫旗，一般中小企業(yè)數(shù)量有限且僅有4 家規(guī)模企業(yè)，這導(dǎo)致企業(yè)無法滿足生態(tài)治理在資金和技術(shù)兩方面的要求，使他們難以參與生態(tài)治理工作。庫倫旗生態(tài)治理呈現(xiàn)政府主導(dǎo)的局面，政府往往是通過強(qiáng)制手段使企業(yè)參與其中，而在服務(wù)企業(yè)、推動企業(yè)參與生態(tài)治理市場化方面缺乏支持。此外，政府在生態(tài)治理中對企業(yè)實(shí)際的生產(chǎn)經(jīng)營情況考慮不充分，沒有顧及企業(yè)的自身利益，往往采取行政強(qiáng)制手段，對企業(yè)參與缺乏引導(dǎo)，服務(wù)支持有限，從而成為企業(yè)積極參與生態(tài)治理的主要障礙。

3.3 公眾參與機(jī)制缺失

對于庫倫旗生態(tài)治理來說，當(dāng)?shù)毓妳⑴c生態(tài)治理主要是出于被動，公眾可以采取的主要參與方式是信訪或通過人大代表和政協(xié)委員的提案，因此公眾在參與過程中難以掌握主動權(quán)。同時，庫倫旗政府對公眾的參與還尚未提供系統(tǒng)的制度與保障。

4 對策

4.1 政府自身明確主導(dǎo)作用

4.1.1 完善相關(guān)法律制度

1）明確生態(tài)治理過程中各主體的法律責(zé)任。庫倫旗政府在依托法律法規(guī)的情況下，應(yīng)進(jìn)一步說明當(dāng)?shù)卣邔?shí)施過程中各主體之間的關(guān)系，使生態(tài)治理依靠多元化主體的參與不斷推進(jìn)。2）學(xué)習(xí)了解國外生態(tài)治理的先進(jìn)成果，可根據(jù)庫倫旗具體情況進(jìn)行借鑒，以完善生態(tài)治理執(zhí)法監(jiān)管制度。3）在制定生態(tài)治理相關(guān)法規(guī)時，應(yīng)全面考慮地區(qū)的實(shí)際情況，制定有針對性的生態(tài)治理相關(guān)法規(guī)。

4.1.2 明確各方主體利益

庫倫旗政府可以通過出臺相關(guān)管理辦法和準(zhǔn)則，明確各主體在生態(tài)治理中的利益邊界。由于生態(tài)環(huán)境治理需要投入大量財力、人力和物力，且這一過程又需要漫長的時間和多方共同參與，所以想要完成地區(qū)生態(tài)治理工作，就要明確該地區(qū)的生態(tài)利益，也就是政府應(yīng)該建立健全補(bǔ)償機(jī)制，從而降低投入成本。

4.2 企業(yè)充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用

企業(yè)應(yīng)通過加強(qiáng)知識教育，注重培育專業(yè)人才，加大科研投入力度，為政府生態(tài)治理能力提升提供人才和技術(shù)支持。由于生態(tài)治理的特殊性，會改變企業(yè)以往在市場的運(yùn)行模式，不再單單追求經(jīng)濟(jì)效益，還要注重生態(tài)效益。所以，企業(yè)應(yīng)積極發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的雙贏。

4.3 公眾充分發(fā)揮補(bǔ)充作用

為保障公眾以高效的方式參與生態(tài)治理，必須引導(dǎo)全社會公眾樹立正確的生態(tài)理念，通過廣泛參與從而提高政府生態(tài)治理能力。1）公眾要學(xué)習(xí)生態(tài)治理知識，提高生態(tài)保護(hù)意識；利用互聯(lián)網(wǎng)，多渠道搜集生態(tài)理念權(quán)威信息。2）公眾要養(yǎng)成生態(tài)環(huán)保理念，在農(nóng)事活動及日常工作中踐行可持續(xù)發(fā)展觀，合理利用和節(jié)約資源，并且能夠組織有關(guān)生態(tài)文明的系列活動吸引更多的人參與其中。

公眾對生態(tài)環(huán)境的冷漠與對生態(tài)知識的缺失都會為生態(tài)環(huán)境的治理帶來困難，所以要在日常生活中加強(qiáng)對公眾環(huán)境保護(hù)意識的宣傳教育。只有政府加大對環(huán)境治理的投入，充分調(diào)動市民生態(tài)環(huán)境保護(hù)的自覺性，通過提高大家的生態(tài)環(huán)保意識，把工作落到實(shí)處，才能解決目前生態(tài)治理中出現(xiàn)的問題。

5 結(jié)語

生態(tài)環(huán)境治理是國家治理體系的重要組成部分，生態(tài)治理能力的現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容[5]。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，多元主體協(xié)同治理是改善生態(tài)環(huán)境、提升生態(tài)治理能力的最有效途徑。

本文從多元主體的視角出發(fā)，通過查閱文獻(xiàn)、整理資料等方式，對庫倫旗生態(tài)治理現(xiàn)狀進(jìn)行闡述，總結(jié)分析得出庫倫旗多元主體協(xié)同治理生態(tài)環(huán)境過程中存在的問題，通過分析存在問題的主要原因，提出庫倫旗政府提升生態(tài)治理能力對策建議。分別針對政府主體、企業(yè)主體和公眾主體進(jìn)行深入的分析，提出符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的對策建議，以提升庫倫旗生態(tài)治理能力。